נדחתה עתירת סטודנטים ללימודי רוקחות כנגד החלת הוראות המעבר החדשות בפקודת הרוקחים.

השופט צ' זילברטל:

1.        ביום 23.1.2012 פורסם בספר החוקים תיקון 22 לפקודת הרוקחים [נוסח חדש] התשמ"א-1981 (להלן: הפקודה). במסגרת התיקון הוסף להוראת סעיף 3 לפקודה, המסדירה את התנאים לקבלת רישיון לעסוק ברוקחות, תנאי נוסף והוא עמידה בבחינת רישוי ממשלתית. כן נקבעה הוראת מעבר, שלפיה התיקון לפקודה יחול על מי שיגיש בקשה לקבלת רישיון החל מיום 1.1.2013 (סעיף 5 לחוק תיקון פקודת הרוקחים (מס' 22) התשע"ב-2012, ס"ח 2333 142, 144 (להלן: התיקון לפקודה)).

2.        העותרים, שהם עתה תלמידי השנה השנייה עד השנה הרביעית ללימודי רוקחות, והיו תלמידי השנה הראשונה עד השנה השלישית בעת קבלת התיקון לפקודה, מלינים על הוראת המעבר, שמשמעותה היא החלת דרישת הבחינה עליהם. בתוך כך מבקשים העותרים סעדים שונים ובעיקר כי נורה "על ביטול תחולתו הרטרואקטיבית של החוק על העותרים ולמצער על הסטודנטים לרוקחות במחזור הלימודים האחרון, באורח בו לא יידרשו לעמוד בחובת בחינת הרישוי כתנאי לעיסוק ברוקחות".

תשתית נורמטיבית ורקע

3.        סעיף 2 לפקודה מתנה עיסוק במקצוע הרוקחות בקבלת רישיון. עד לתיקון נשוא עתירה זו, התנאי המרכזי לקבלת רישיון נקבע בהוראת סעיף 3 לפקודה:

           עם זאת, בסעיף 4 לפקודה נקבע כי המנהל הכללי של משרד הבריאות רשאי לדרוש שהמבקש רישיון לעסוק ברוקחות "יעמוד בבחינה נוספת על כל בחינה שעמד בה לשם קבלת הדיפלומה ברוקחות". עד לתיקון הפקודה סמכות זו הופעלה רק ביחס לבוגרי מוסדות לימוד שמחוץ לישראל. יצוין, כי על-פי סעיף 2(ג)(2) לתקנות הרוקחים תנאי נוסף לקבלת רישיון, מעבר לדרישות האקדמיות והתנאי הקבוע בסעיף 3 לפקודה, הוא עיסוק מעשי בתחום לתקופה של לפחות שישה חודשים (להלן: ההתמחות).

4.        בשנת 2010 יזם חבר הכנסת לשעבר ד"ר אריה אלדד הצעת חוק לתיקון פקודת הרוקחים, הזהה לתיקון שבמוקדה של עתירה זו. הצעת חוק זו לא קודמה בשל הכוונה לערוך תיקון מקיף יותר בפקודת הרוקחים. משתהליך זה לא צלח, הגיש ח"כ אלדד בשנת 2011 את הצעת החוק פעם נוספת. התיקון התקבל בכנסת ביום 16.1.2012 ופורסם ברשומות ביום 23.1.2012. מהות התיקון היא, כאמור, לחייב את בוגרי לימודי הרוקחות, מן הארץ ומחוץ לארץ, לעבור בחינת רישוי ממשלתית כתנאי לקבלת הרישיון לעסוק במקצוע. בתיקון נקבעה הוראת מעבר שלפיה דרישה זו תוחל על מי שיגיש בקשה לקבלת רישיון החל מיום 1.1.2013. משמעות הדברים היא כי דרישת הבחינה לא הוחלה על מי שהיה בעת קבלת התיקון בשנה הרביעית ללימודיו או במהלך ההתמחות. דרישת הבחינה הוחלה על מי שבאותה עת היו תלמידי השנה הראשונה עד השלישית ללימודיהם. בדיון שנערך בוועדת העבודה, הרווחה והבריאות (להלן: ועדת הבריאות) בהצעת החוק לתיקון הפקודה הוסבר, כי מועד התחולה הושפע משני גורמים: איזון בין הצורך בהבטחת הגשמת מטרת התיקון והחלת חובת הבחינה לבין "הרצון שלא לשנות תוך כדי המשחק את הכללים של אלה שממש עומדים עכשיו לסיים" (דברי ח"כ אלדד בישיבת ועדת הבריאות - פרוטוקול ישיבה 609 של הכנסת ה-18, 2 (9.1.2012), להלן: פרוטקול ישיבה 609) וכן הצורך להעניק למשרד הבריאות זמן להיערך לקראת הבחינה (דברי נציגת משרד הבריאות, פרוטוקול ישיבה 609, עמ' 3).

           הוראת מעבר זו, המחילה את חובת הבחינה, בין היתר, על מי שהיו תלמידי השנים א'-ג' ללימודיהם בעת תיקון פקודת הרוקחים, נמצאת במוקד העתירה דנא.

           להשלמת התמונה יצוין, כי בארץ מסיימים בכל שנה את לימודי הרוקחות כ-130 סטודנטים, הלומדים בשני מוסדות לימוד: אוניברסיטת בן-גוריון בבאר-שבע והאוניברסיטה העברית בירושלים. תכניות הלימוד במוסדות אלה נבדלו זו מזו, עד לשנת הלימודים הנוכחית, במשכה של תקופת הלימודים: באוניברסיטת בן-גוריון ארכו הלימודים ארבע שנים, בעוד שהלימודים באוניברסיטה העברית נמשכו שלוש שנים וחצי. החל משנת הלימודים הנוכחית תקופת הלימודים באוניברסיטת בן-גוריון תעמוד אף היא על שלוש שנים וחצי. כעולה מתגובת המשיבים, שוני זה בין תוכניות הלימוד הביא לכך שלא עלה בידי חלק מהסטודנטים מאוניברסיטת בן-גוריון, שהיו בשנה הרביעית ללימודיהם בעת קבלת התיקון, להגיש בקשה לקבלת רישיון עד למועד כניסת התיקון לתוקף. ואולם, בהתחשב בשיקולים שעמדו ביסוד הוראת המעבר לעניין תחולת התיקון, הוחלט לפטור קבוצה זו מחובת הבחינה שעוגנה בתיקון לפקודה.

טענות העותרים

5.        העותרים מדגישים כי הם אינם מתנגדים להוספת בחינת רישוי כתנאי לקבל רישיון לעסוק במקצוע הרוקחות "אשר כשלעצמה הינה מבורכת וראויה". טענותיהם מופנות כלפי הוראת המעבר שנקבעה בתיקון לפקודה. לטענתם, קבלת התיקון "נעשתה באופן לקוי וכפועל יוצא נתקבלה הוראת מעבר בלתי סבירה, שרירותית, בלתי שוויונית ופוגענית במידה העולה על הנדרש". בתמצית טוענים העותרים, כי הוראת המעבר פוגעת בשתי זכויות חוקתיות: חופש העיסוק והזכות לשוויון.

6.        לעניין הפגיעה בחופש העיסוק נטען, כי אופיו הרטרואקטיבי של התיקון, המחיל עצמו על מי שכבר החלו בלימודי הרוקחות במועד קבלתו, גורם לפגיעה בלתי מידתית בחופש העיסוק ובאינטרס ההסתמכות של העותרים. הוסבר, כי העותרים נרשמו ללימודי הרוקחות בשקלם, בין היתר, את משכו של מסלול ההכשרה שיידרש מהם עד לקבלת הרישיון, ובהתחשב במצג שהוצג בפניהם בעניין זה כלכלו את צעדיהם בפן האישי והכלכלי, ואילו התיקון לפקודה "טרף את הקלפים" במידה רבה וסיכל את תכניותיהם. נטען כי, החלת דרישת הבחינה עליהם עלולה להאריך את תקופת הכשרתם עד לקבלת הרישיון בחמישה עד שמונה חודשים וחצי. סטודנטים באוניברסיטה העברית עתידים להתחיל התמחות באפריל (עם סיום לימודיהם) ולסיימה בחודש אוקטובר, אך עתה, במקום לקבל את הרישיון כבר בשלב זה, יהיה עליהם להמתין כשלושה חודשים עד לבחינה שבסוף חודש דצמבר. או אז יידרשו כשלושה חודשים, להערכת העותרים, לקבלת תוצאות הבחינה והרישיון. סטודנטים מאוניברסיטת בן-גוריון ייאלצו להמתין עד כשמונה חודשים וחצי לקבלת הרישיון, שכן יוכלו להתחיל בהתמחות בחודש יולי, ולסיימה בחודש ינואר, או אז יהיה עליהם להמתין כשישה חודשים עד לבחינה שעתידה להתקיים בחודש יוני, ולאחר מכן, כאמור, יידרשו עוד כשלושה חודשים עד לקבלת הרישיון.

           לטענת העותרים הפגיעה הנטענת בחופש העיסוק אינה עומדת בתנאיה של פסקת ההגבלה הקבועה בסעיף 4 לחוק יסוד: חופש העיסוק. לטענתם, אף שתכלית התיקון לפקודה היא ראויה, הוראת המעבר שנקבעה בו אינה עומדת במבחני המידתיות: (1) הוראת המעבר אינה עומדת במבחן ההתאמה בין האמצעי שננקט לבין המטרה שבא התיקון להגשים. נטען, כי הוראת המעבר נקבעה בדרך שרירותית ובלי שהיתה הצדקה ממשית לאי מתן פטור מן הבחינה לעותרים. (2) הוראת המעבר אינה עומדת במבחן "האמצעי שפגיעתו פחותה". לטענת העותרים, היה מקום לבחור באמצעי המצוי ב"דרגת" הפגיעה הנמוכה ביותר - אי החלת התיקון לפקודה על כל קבוצת הסטודנטים שכבר החלה בלימודיה במועד קבלת התיקון. (3) לבסוף טוענים העותרים, כי לא מתקיים יחס ראוי בין התועלת שתצמח מהוראת המעבר הקיימת לבין היקף הפגיעה בזכויותיהם, שכן, כמוסבר לעיל, לעותרים ייגרם נזק כלכלי ואישי רב כתוצאה מהחלת הוראת המעבר עליהם, בעוד שהתועלת שתצמח מכך שהתיקון יוחל גם עליהם אינה כה רבה בהתחשב בכך שעד כה רוקחים שסיימו את לימודיהם בארץ כלל לא נדרשו לעבור בחינה כתנאי לקבלת רישיון.

7.        לעניין הפגיעה בזכות לשוויון נטען, כי העותרים מופלים לרעה לעומת חבריהם שהיו תלמידי השנה האחרונה במועד קבלת התיקון לפקודה והופטרו מחובת הבחינה בנימוק שיקשה עליהם, בשלב בו הם נמצאים, להיערך לבחינה. לטענת העותרים טעם זה אין בו ממש, שכן העותרים חולקים עם סטודנטים אלה ציפייה דומה לתקופת הכשרה שאינה כוללת שלב של בחינה לאחר ההתמחות. העותרים טוענים גם, כי מדברי ח"כ אלדד בדיוני ועדת הבריאות עולה, כי המועד שנקבע בהוראת המעבר הוא שרירותי ואינו מבטא אבחנה עניינית בינם לבין קבוצת הסטודנטים עליה לא הוחל התיקון. עוד נטען, כי הוראת המעבר מפלה בין קבוצות שעליהן יחול התיקון: סטודנטים מאוניברסיטת בן גוריון יאלצו להמתין פרק זמן ארוך יותר מסטודנטים באוניברסיטה העברית עד לקבלת רישיונם; לרשות סטודנטים שהיו תלמידי השנה השלישית בעת אישור התיקון יעמוד זמן קצר להיערכות לקראת המבחן לעומת תלמידי שנים א' ו-ב'.

טענות המשיבים

8.        לטענת המשיבים דין העתירה להידחות על הסף ולגופה. נטען, כי דין העתירה להידחות על הסף בשל השיהוי המשמעותי של המשיבים בהגשת העתירה. נטען גם כי מאחר שהעתירה תוקפת ישירות חקיקה ראשית היה מקום לצרף את כנסת ישראל כמשיבה לעתירה. לבסוף נטען, כי דין העתירה להידחות על הסף גם מאחר שהעותרים לא כללו בה עובדות מהותיות ורלבנטיות. כך, למשל, נטען כי בניגוד לאמור בעתירה, נציגות הסטודנטים לרוקחות הוזמנה לקחת חלק בישיבות ועדת הבריאות.