נדחתה עתירה נגד המנהל בעניין החלטתו הנוגעת לנכסים שהוחכרו למטרות ציבוריות ללא מכרז

הנשיאה ד' ביניש:

           החלטה 1062 של מועצת מקרקעי ישראל, שנתקבלה ביום 27.7.05, קובעת תנאים שונים למתן הסכמת המשיב (להלן: המינהל) להעברת הזכויות ולשינוי ייעוד או ניצול בנכסים שהוחכרו על ידי המינהל למטרות ציבוריות ללא מכרז. בין היתר קובעת ההחלטה כי על החוכר להשיב למינהל נכסים ששטחם הוא 7 דונם ומעלה, ושאינם נדרשים או אינם משמשים למטרה הציבורית שלשמה הוקצו. סעיף 6 להחלטה 1062 קובע הוראת מעבר המגדירה באילו תנאים בכל זאת ייתן המינהל את הסכמתו להעברת הזכויות ו/או לשינוי הייעוד במקרקעין עליהם חלה ההחלטה. אחד התנאים למתן הסכמת המינהל, הקבועים בסעיף 6 הנ"ל, הוא פרסום דבר הפקדת התכנית [המשנה את ייעוד המקרקעין - ד.ב.] ברשומות עד ליום 1.1.05. העותרת היא חברה שרכשה, לטענתה, את הזכויות במקרקעין מסוימים בירושלים שהוחכרו על ידי המינהל ללא מכרז למטרה ציבורית וששטחם עולה על 7 דונם. דבר הפקדת התכנית, שניזומה על ידי העותרת, לשינוי ייעוד המקרקעין נשוא העתירה פורסם ברשומות ביום 17.1.05. לפיכך החליט המינהל כי אין להחיל לגבי העותרת את הוראת המעבר הקבועה בסעיף 6 להחלטה 1062. מכאן העתירה שלפנינו, שבה מבקשת העותרת כי יבוטל התנאי הקבוע בסעיף 6 הנ"ל, בנוגע למועד הפרסום ברשומות; ולחלופין כי ייקבע שהוראת המעבר חלה לגביה, על אף שאינה עומדת בתנאי האמור.

רקע עובדתי

1.        לטענת העותרת, בשנת 1999 נרכשו על ידה מעמותת אגודת הספורט בית"ר ירושלים זכויות במקרקעין בשטח של כ-40 דונם בשכונת בית וגן בירושלים (למען הנוחות, נכנה להלן את מוכרת הזכויות במקרקעין בשם בית"ר ירושלים, על אף שינויים שחלו באופן ההתאגדות של גוף זה). אותם מקרקעין הוחכרו על ידי המינהל החל משנות ה-60 של המאה שעברה למטרות של אצטדיון כדורגל ומגרש ספורט. הזכויות החוזיות במקרקעין הוענקו במהלך השנים לבית"ר ירושלים, וזאת בהתאם לחוזי חכירה מיום 2.2.82 (שהחליף חוזי חכירה קודמים) ומיום 1.8.89. אין חולק כי המקרקעין הוחכרו לבית"ר ירושלים ללא מכרז ושהם אכן שימשו (ועדיין משמשים) לצרכי ספורט. חכירה זו הייתה בתנאים המועדפים הניתנים למקרקעין שייעודם ציבורי, ועל כן לא שולמו בגין המקרקעין דמי חכירה ראשוניים ודמי החכירה השנתיים הם בשיעור מופחת של 2% מערך הקרקע בייעודה הציבורי (לעומת השיעור הרגיל של דמי חכירה העומד על 5% מערך הקרקע). העותרת טוענת כי ההסכם לרכישת הזכויות במקרקעין, עליו חתמה עם בית"ר ירושלים ביום 13.8.99, נכרת על רקע מדיניות המינהל באותה עת שאפשרה שינוי ייעוד במקרקעין דוגמת המקרקעין נשוא העתירה, בכפוף לתשלומים המקובלים למינהל. בהקשר זה יצוין כי במכתב מיום 2.5.99 פירט מנהל מחוז ירושלים במינהל שורה של תנאים לאישור העיסקה ובהם אישור מועצת מקרקעי ישראל. לאחר פירוט התנאים צוין במכתב האמור כי: "בכפוף למילוי אחר האמור לעיל יאשר המינהל העברת זכויות לצד ג' בהתאם לבקשת העמותה". ביום 23.8.99 חתם המינהל על הסכמה לרישום משכנתא על המקרקעין לצורך מימון הרכישה.

           לאחר רכישת הזכויות במקרקעין יזמה העותרת את תכנית המתאר מס' 9457 (להלן: התכנית), שמטרתה העיקרית היא שינוי ייעוד המקרקעין נשוא העתירה מייעוד של שטח ציבורי פתוח לייעוד של מגורים לשם הקמת 462 יחידות דיור. ככל הנראה, ביום 2.7.03 הוגשה התכנית לאישור הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה. ביום 2.9.03 נפגשו נציגי המינהל עם נציגי העותרת, וכך סוכם בפגישה זו:

"מנהל המינהל ציין כי לטעמו, אין מקום לדון כרגע בהעברת זכויות, אלא רק לאחר אישור התכנון, אם אמנם יאושר. מנהל המינהל הודיע כי המינהל לא יתנגד לתכנון השטח ליעוד השונה מיעודו כיום, היות והתכנון ישביח את הקרקע, אך על החוכרים או על מי שערך עמם את הסכם המכר לדעת כי אין בהסכמת המינהל כל אישור או התחייבות להקצאת הקרקע לאחר שינוי יעוד".

           ביום 25.7.04 החליטה הוועדה המחוזית להפקיד את התכנית בתנאים. מסמכי התכנית אושרו להפקדה בוועדה המחוזית ביום 11.11.04. הודעה על ההפקדה פורסמה בשלושה עיתונים בימים 18.11.04 ו-19.11.04. מתגובת המינהל לעתירה עולה כי ביום 25.11.04 התקבלה ההודעה על הפקדת התכנית במערכת רשומות. פרסום ההפקדה ברשומות נעשה, כאמור, ביום 17.1.05; וזאת על אף שכעולה ממכתבה של עורכת רשומות, משך ההמתנה הרגיל עד לפרסום הוא עד כחודש. העיכוב בפרסום דבר ההפקדה נבע, כפי הנראה, מהטמעת תוכנה חדשה במערכת רשומות. ביום 3.3.05 דנה ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית בהתנגדויות שהוגשו לתכנית והחליטה לדחות את ההכרעה בתכנית; וזאת, בין היתר, עד לקבלת מכתב הסכמה מהמינהל לפיו למגישי התכנית יש הרשאה לתכנון ולחלופין קבלת חתימת המינהל כמגיש התכנית. ביום 8.6.05 נדונה בפני הנהלת המינהל בקשת העותרת לקבל את חתימת המינהל על התכנית ו/או לקבל הרשאה לתכנון. הודעה על החלטת הנהלת המינהל בישיבה האמורה נמסרה לבא-כוח העותרת במכתב מיום 15.6.05 מטעם מנהלת מחוז ירושלים במינהל, בזו הלשון:

"... 1. בהיות התכנון המוצע תכנון המשביח את הקרקע, מקובלת התכנית בכללותה על המינהל ואין מניעה כי תחתם על ידנו בחתימת בעלים.

     2. יחד עם זאת, מאחר ואין העסקה נכללת בגדר "הסכמי העבר" שבהצעת ההחלטה בדבר "שינוי יעוד נכסים שהוקצו לגופים ציבוריים למטרות ציבוריות בפטור ממכרז", אשר נדונה ואושרה עקרונית ע"י מועצת מקרקעי ישראל בישיבתה מיום 18.5.05, מובהר בזאת כי אין המינהל רשאי להקצות מקרקעין אלה למרשתך בפטור ממכרז ואין בחתימתו על התכנית כדי ליצור מחויבות או מצג שזה ענינו.

למען הסר ספק, מובהר שנית כי אין חתימת המינהל מהווה התחייבות להקצאת הקרקע לחברה והמינהל יפעל על פי החלטת המועצה, לכשזו תאושר".

           בהמשך להחלטה האמורה חתם המינהל ביום 27.6.05 על התכנית, תוך ציון הערה כי חתימתו הינה לעניין התכנוני בלבד.

2.        ביום 27.7.05 התקבלה החלטה 1062 של מועצת מקרקעי ישראל, שהוראת המעבר הקבועה בה היא העומדת במרכז העתירה שלפנינו (יצוין, כי שר האוצר חתם על ההחלטה ביום 4.9.05 והיא תקפה ממועד זה. כן יצוין כי החלטה 1062 עודכנה בהחלטה 1136 של מועצת מקרקעי ישראל, אולם עדכון זה לא הביא לשינוי הוראת המעבר). החלטה 1062 קובעת את התנאים למתן הסכמת המינהל להעברת זכויות ושינוי יעוד או ניצול בנכסים שהוחכרו למטרות ציבוריות ללא מכרז, ונועדה להתוות את מדיניות המינהל בתחום זה. בין היתר קובעת ההחלטה כי מקרקעין ששטחם עולה על 7 דונם (כדוגמת המקרקעין נשוא העתירה דנן) יושבו למינהל, אם אינם נדרשים לחוכר למטרה הציבורית שלשמה הוקצו או אם אינם משמשים למטרה שלשמה הוקצו. סעיף 6 להחלטה 1062 קובע הוראת מעבר, בדבר תחולת התנאים הקבועים בהחלטה על הסכמים שנחתמו קודם לקבלת ההחלטה, בזו הלשון: