נדחתה עתירה כנגד ההחלטה להפסיק לתקצב את מרכז ההדרכה והפיתוח-חולון

השופטת ע' ארבל:

           עניינה של העתירה בהפסקת תקצובו של מרכז ההדרכה והפיתוח-חולון הנותן שירותי הדרכה לעובדי הרשויות המקומיות חולון, בת-ים ואזור. לטענת העותרת, ההחלטה על הפסקת התקציב היתה החלטה שגויה ובלתי מידתית, ובית המשפט מתבקש לבטלה. 

1.        בתחילת שנות ה-80 הקים משרד הפנים בשיתוף עם הרשויות המקומיות ברחבי הארץ 11 מרכזי הדרכה ופיתוח (להלן: מפעמים) הפרוסים על פי חלוקה גיאוגרפית באזורי הארץ השונים. מטרתם של המפעמים לבצע הדרכות לעובדי הרשויות המקומיות ולנבחרי הציבור המשרתים בהן וכן לפתח ולהכין חומר הדרכה עיוני ומעשי בנושאים הקשורים לעבודת הרשויות המקומיות. המפעמים ממומנים מתוך תקציב ההדרכה לרשויות המקומיות של משרד הפנים.

2.        עתירה זו עוסקת במפעם חולון המספק שירותי הדרכה לערים חולון, בת-ים ולמועצה המקומית אזור. ביום 24.12.03 הודיעה מנהלת האגף למינהל מוניציפאלי במשרד הפנים (להלן: המשיבה 3) לראש עירית חולון כי משרד הפנים החליט להפסיק ולתקצב את מפעם חולון וזאת משיקולים תקציביים. בעקבות פנייתו של ראש עירית חולון הובהר על ידי המשיבה 3 כי לנוכח קיצוץ תקציב ההדרכה של משרד הפנים בשיעור של 40%, הוחלט לצמצם את הגופים שיתוקצבו על ידי משרד הפנים על בסיס בחינת מספר הרשויות והעובדים שמשרת כל מפעם.

טענות הצדדים

3.        העותרת טוענת כי בדו"ח משרד מבקר המדינה וכן בדו"ח מבקר משרד הפנים ניצב מפעם חולון בין המקומות הראשונים, בהשוואה למפעמים אחרים, הן מבחינת היקף הפעילות והן מבחינת פרמטר היעילות, ולפיכך הנמקתו של משרד הפנים אינה יכולה לעמוד. העותרת מציינת כי דו"חות אלו מספקים רעיונות לפעולות רבות שניתן לעשות לצורך התייעלות וצמצום תקציבי, הן ברמה הרוחבית והן ביחס למפעמים ספציפיים. לטענת העותרת הקריטריונים לקביעה בדבר הפסקת התקצוב לגבי מפעם מסוים צריכים להיות ברורים, ענייניים, גלויים, מידתיים ושווים. בעניין זה בו לא ברורים כלל הקריטריונים להחלטת משרד הפנים, מהווה ההחלטה הפרה של עיקרון השוויון עד כדי אפליה פסולה ושקילת שיקולים זרים. לטעמה, מדיניות ראויה, מינהל תקין וחלוקה צודקת של משאבי המדינה מצדיקים את תקצובו של מפעם חולון, אשר סגירתו תפגע פגיעה קשה ביותר מאלף עובדי רשויות מקומיות, דבר שיגרור פגיעה קשה ברמת השירות הניתנת לתושבי רשויות אלו.

4.        המשיבים טוענים באופן מקדמי כי היה על העותרת לצרף לעתירתה את יתר המפעמים ואת הרשויות המקומיות העלולים להיפגע מקבלת העתירה. לגופו של עניין טוענים המשיבים כי לאור הקיצוץ המשמעותי בתקציב שיועד למפעמים נאלץ משרד הפנים לקבל החלטה כיצד לממש קיצוץ זה. לטענתם, קיצוץ רוחבי לא היה מועיל אלא היה גורם לסגירת מפעמים ברשויות שאין בידיהן תקציבים עצמיים להפעלת המפעם. הפגיעה המזערית ביותר היתה, לטענתם, על ידי הקטנת המפעמים שקיבלו סיוע תקציבי. השיקולים שעמדו בבחירת המפעמים שיופסק תקצובם היו מספר הרשויות שלהן נותן שירות כל מפעם, מספר העובדים אותם משרת כל מפעם והחוסן הכלכלי של הרשויות הרלוונטיות. המשיבים מציינים כי המפעמים היחידים המשרתים מספר קטן של רשויות הם המפעמים של חולון, תל-אביב וירושלים. בשני האחרונים מספר עובדי הרשויות המקומיות הוא גדול בהרבה מזה של הרשויות אותן משרת מפעם חולון. כן התחשב משרד הפנים בעובדה שעיריות תל-אביב וחולון הן עיריות חזקות אשר אינן נתמכות על ידי משרד הפנים ואשר יש להן אפשרות להדריך את עובדיהן באמצעות מחלקות ההדרכה שלהן. לפיכך הוחלט על קיצוץ בתקציב מפעם חולון ומפעם תל-אביב ועל איחוד מפעם השרון הצפוני עם מפעם השרון הדרומי. המשיבים מדגישים כי באפשרות הרשויות המקומיות הרלוונטיות להמשיך ולהפעיל בעצמן את שירותי ההדרכה של עובדיה מתקציביה היא, כמקובל ברשויות מקומיות גדולות אחרות, וכן עומדת בפניהן האפשרות לקבל שירותי הדרכה עבור עובדיהן ממרכזי הדרכה סמוכים. לטעם המשיבים גם אם מדובר במפעם הפועל ביעילות ובהצטיינות, אין הדבר מוביל למסקנה כי אין לקצץ בתקציבו.

5.        בתגובתה לתגובת המשיבים טוענת העותרת כי לא ניתנה לה הודעה מראש על כוונת משרד הפנים להפסיק את תקצוב המפעם ולא ניתנה לה הזדמנות להשמיע את טענותיה בטרם ההחלטה, ובכך הופרו כללי הצדק הטבעי. העותרת מבהירה כי משמעות הפסקת התקציב היא סגירת שירותי ההדרכה, שכן עירית חולון אינה מסוגלת לממן לבדה שירותים אלו מבלי לפגוע בשירותים חיוניים הניתנים לתושבים. כמו כן הזמנת שירותי הדרכה ממפעם סמוך כרוכה בעלויות גבוהות לעירית חולון ולעובדיה, הן בגלל שהעיריה תאלץ לשלם עבור השירות, והן בשל איבוד הזמן והוצאות הנסיעה הגבוהות. באשר לקיצוץ התקציבי טוענת העותרת, בין היתר, כי דווקא בתקופת הקיצוץ הוגדל הסכום הכולל של מימון ההוצאות הקבועות של המפעמים, והיו שינויים בחלוקה הפנימית של ההוצאות הקבועות בין המפעמים. העותרת טוענת, לפיכך, כי מימון ההוצאות הקבועות הינו גמיש וניתן לשינוי, והיה ניתן לפעול בדרכים פחות דרסטיות למימוש הקיצוץ, על ידי קיצוץ מסוים בתקציבם של חלק מהמפעמים. העותרת טוענת כי מפעם ירושלים משרת 85 עובדים בלבד ולמרות זאת הוגדל מימון ההוצאות הקבועות שלו, וכן כי לעירית ירושלים יש מערך הדרכה פנימי שמממנת העיריה מתקציבה. כמו כן, לטענת העותרת הסתמך משרד הפנים על נתונים של מספר עובדי הרשויות, במקום לבדוק את מספר העובדים שניתנו להם שירותי הדרכה באמצעות המפעם. העותרת טוענת כי המשיבים פגעו בעיקרון השוויון והפלו את מפעם חולון ביחס לשאר המפעמים (מלבד מפעם תל-אביב).

6.        בדיון שהתקיים בפני בית משפט זה ביום 6.10.05 הוחלט על דחיית המשך הדיון בעתירה לצורך הגשת הודעה משלימה מטעם המשיבים במספר עניינים. בהודעתם המשלימה מדגישים המשיבים כי תקציבי כל המפעמים קוצצו בצורה ניכרת ביותר, ורק בתקציביהם של מפעמים אשר קיבלו לאחריותם את הרשויות המקומיות שתקציב המפעם שהיה אחראי עליהם בעבר הופסק, הקיצוץ היה מתון יותר או שחלה בהם עליה קטנה. באשר לזכות השמיעה טוענים המשיבים כי קיצוץ בתקציבי הרשויות המקומיות בעקבות קיצוץ בתקציב המדינה אינו מחייב עריכת שימוע. יתרה מכך, טוענים המשיבים כי לאחר קבלת ההחלטה התקיימה התכתבות בין המשיבה 3 לבין ראש עירית חולון, ובה העלה האחרון את טענותיו אשר נדחו על ידי משרד הפנים. המשיבים מציינים כי התכתבות זו נערכה בסמוך לקבלת ההחלטה ובשלב מוקדם של שנת התקציב, ולכן יש בכך כדי להוות שימוע מאוחר. לבסוף טוענים המשיבים כי גם אם הופרה חובת השימוע אין לבטל את ההחלטה שהתקבלה בשל ההשלכות שיהיו לכך על שאר המפעמים ובשל העובדה שההחלטה התקבלה משיקולים ענייניים וסבירים.    

7.        בתגובת העותרת להודעה המשלימה טוענת העותרת כי נטל הראייה עבר למשיבים להראות שהפסקת התקציב למפעם חולון אינה מהווה הפליה פסולה, הינה מידתית, וכי הפגיעה בזכות השמיעה אינה פוסלת את ההחלטה. לטענת העותרת המשיבים לא עמדו בנטל ההוכחה להראות כי אילו היה מבוצע קיצוץ רוחבי על כל המפעמים בהתאם לקיצוץ התקציבי, היו המפעמים האחרים נפגעים באופן דרסטי. העותרת טוענת כי הוצאה שלא כדין מקבוצת השוויון של המפעמים המתוקצבים. לטענתה, השיקול של המשיבים בדבר רשויות מקומיות שיש בידן מקורות תקציביים עצמיים להפעלת המפעמים הינו שקול פסול.

דיון

8.        ראשית אציין את הידוע והמקובל גם על הצדדים, כי למשרד הפנים, כחלק מהרשות המבצעת, ישנה סמכות וחובה כללית לקבוע את סדר העדיפויות של השימוש בתקציב, בהתאם לשינויים במשק ובצורכי המדינה והחברה. הרשות המבצעת אף מוסמכת לשנות בכל עת את מדיניותה בעניין השימוש בתקציב כטוב בעיניה (בג"ץ 402/89 ההתאחדות לכדורגל בישראל נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד מג(2) 179 (1989)). לפיכך, אין העותרת טוענת כנגד הקיצוץ הכללי בתקציב, אלא רק נגד האופן בו הוחלט ליישם את קיצוץ זה. 

           העותרת מעלה בעתירתה שתי טענות מרכזיות: האחת הינה כי ההחלטה על הפסקת תקצובו של מפעם חולון על ידי משרד הפנים מפלה ופוגעת בעקרון השוויון ולכן דינה להתבטל; השניה הינה כי נפגעה זכותה של העותרת לשימוע בטרם קבלת ההחלטה, וכי פגיעה זו מצדיקה את ביטול ההחלטה.    

עקרון השוויון

9.        על עקרון השוויון, הן בהקשרו הכללי והן בהקשר של חלוקת תקציבים, נאמר ונכתב כבר רבות. חשיבותו של השוויון ותרומתו לצדק ולהגינות ידועה וברורה. אמר על כך המשנה לנשיא מ' חשין:

"בחינה מקרוב תגלה לנו - ולא להפתעתנו - כי שוויון "מהותי" אינו אלא אחת מנגזרות הצדק וההגינות. לצדק ולהגינות פנים הרבה, ואחד מפניהם הוא השוויון. ניתן לנסח את עקרון השוויון בדרכים הרבה, שאינן זהות זו לזו: שוויון בסיכויים, שוויון בתוצאות, שוויון בנקודת המוצא, שוויון בהקצאת משאבים, שוויון בצרכים וכו'. ואולם "שוויון מהותי" בכל אחד מאלה נרדף הוא - גם להלכה וגם למעשה - לצדק ולהגינות כנראה להם לבני חברה מסויימת בתקופה מסויימת, לאמור: שוויון המוליך אל צדק, שוויון שדרכו היא דרך ההגינות. וכדבר המיקרא (ויקרא י"ט ט"ו): "לא תעשה עוול במשפט, לא תישא פני דל ולא תהדר פני גדול, בצדק תשפוט עמיתך."" (בג"ץ 7111/95 מרכז השלטון המקומי נ' הכנסת, פ"ד נ(3) 485 (1996)).

           בפרשה אחרת סיכמתי כי-

"אין חולק בדבר חשיבותו ומרכזיותו של עיקרון השוויון בשיטתנו המשפטית. עיקרון זה הוכר על ידי בית משפט זה כעומד בבסיס שיטתנו המשפטית עוד בטרם הגיח לעולם חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (ראו בג"ץ 98/69 ברגמן נ' שר האוצר, פ"ד כג(1) 693). השוויון הוא ערך יסוד המהווה את ליבת החיים הדמוקרטיים. בבסיסו של עיקרון זה עומדת התפיסה כי כל אדם ערכו זהה, ואין שוני בין אדם לאדם מטעמים שאינם ענייניים. כמו כן, אין אדם או קבוצה העדיפים על חבריהם בעיני המדינה. עיקרון השוויון חולש על כל תחומי המשפט וחל גם על חלוקת תקציבים ותמיכות על ידי הרשות. הלכות רבות נקבעו בעניין החלת עיקרון השוויון בחלוקת תקציבים ותמיכות. תמציתן של הלכות אלו היא שחלוקת התקציבים והתמיכות על ידי המדינה צריכה להיעשות תוך שמירה על עקרונות של שוויון וסבירות ותוך קביעת קריטריונים ברורים וגלויים לחלוקת הכספים. על הרשות שמחלקת את התקציב לשקול שיקולים ענייניים בלבד, ואין היא יכולה להפלות בין קבוצות אשר אין ביניהן שוני רלוונטי. עם זאת, הודגש כי שוויון אין משמעו זהות. לעיתים, לצורך השגת שוויון מהותי ואמיתי על הרשות להבחין בין קבוצות על פי השוני הרלוונטי ביניהן (ראו למשל בג"ץ 8186/03 קרן החינוך למען בתי ספר תל"י נ' משרד החינוך, תק-על 2004(4), 1855 (2004) (להלן: בג"ץ תל"י); בג"צ 59/88 בשג"צ 418/88 צבן נ' שר האוצר, פ"ד מב(4) 705, 706-707; בג"צ 6778/97 האגודה לזכויות האזרח נ' השר לביטחון פנים, פ"ד נח(2) 358, פסקה 6; בג"צ 366/81 לשכת מפעילי אוטובוסים לתיור נ' שר האוצר, פ"ד לז (2) 115, 117)" (בג"ץ 11020/05 פנים להתחדשות יהודית בישראל נ' שרת החינוך, התרבות והספורט, תק-על 2006(3) 538).

10.      בעניין ק.א.ל (בג"ץ 1703/92 ק.א.ל קווי אוויר למיטען נ' ראש הממשלה, פ"ד נב(4) 193, 231-235 (1998)) הציג הנשיא ברק מתודה אנליטית להתמודדות עם טענות הנוגעות לפגיעה בעקרון השוויון. מתודה זו מבחינה בין ארבע שאלות שונות התוחמות ארבעה מצבים שונים בהם מתעורר העיסוק בערך השוויון. בקצרה אציין כי השאלה הראשונה עניינה במבחן "השוויון החיצוני"- מבחן זה בודק האם מתקיים שוויון ביחסים שבין קבוצת פרטים עליה חלה נורמה משפטית כלשהי לבין פרטים אחרים עליהם הנורמה לא חלה. השאלה השניה עוסקת במבחן "השוויון הפנימי"- מבחן זה מניח קיומה של "קבוצת שוויון" עליה חלה נורמה משפטית כלשהי, ובודק כיצד יש לנהוג על מנת לקיים שוויון בין הפרטים הנכללים בקבוצה שהנורמה חלה עליה. השאלה השלישית בוחנת האם נורמה שנקבע כי הינה פוגעת בשוויון- בין הפנימי ובין החיצוני- היא חוקית חרף אופיה המפלה. לשם כך יש לבחון האם קיימים ערכים, אינטרסים או עקרונות אחרים הגוברים על עיקרון השוויון במקרה הנידון. השאלה הרביעית עוסקת בסוגיית הסעד המגיע לנפגע.