נדחתה העתירה לחשיפת דוחות הביקורת של בנק ישראל על מתן האשראי לקבוצת אי.די.בי.

1. בעתירתה לבית משפט זה מבקשת התנועה למען איכות השלטון בישראל לחייב את בנק ישראל למסור לידיה דוחות ביקורת סופיים שערך הפיקוח על הבנקים. המדובר בדוחות שנערכו בין השנים 2014-2013 בעניין הליך מתן האשראי לחברות בקבוצת "נוחי דנקנר" ("קבוצת אי.די.בי") במספר תאגידים בנקאיים, וכן דוחות ביקורת לגבי השנים
   2012-2011 העוסקים במדידת סיכון האשראי שניתן לקבוצת אי.די.בי. בקשתה של העותרת למסירת המידע לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, נדחתה בידי בנק ישראל, שמתנגד למסירת המידע בראש ובראשונה בשל טענה שלפיה חל איסור על מסירת המידע היות שמדובר במידע ש"אין לגלותו על פי כל דין" (ולפי סעיף 9(א)(4) לחוק חופש המידע). הדין שעליו הסתמך בנק ישראל בסירובו למסור את המידע הוא סעיף 15א(א) לפקודת הבנקאות 1941, הקובע חובת סודיות. לעמדה זו שותפים גם הבנקים מושאי הדוחות וכן איגוד הבנקים, אשר מתנגדים גם הם למסירת המידע בראש ובראשונה בשל טעם זה. השאלה העיקרית הדורשת הכרעה בעתירה זו היא אם אכן קיים איסור על מסירת המידע נוכח הוראת סעיף 15א(א) לפקודת הבנקאות.

רקע רלבנטי

2. קודם להגשת העתירה לבית משפט זה, במסגרתה ביקשה העותרת את המסמכים האמורים – כלומר את דוחות הביקורת ודוחות סיכוני האשראי בעניין קבוצת אי.די.בי בשנים שצוינו – הגישה העותרת עתירה לבית המשפט העליון שעניינה טענות נגד המפקח על הבנקים בכל הקשור לפיקוח על התנהלות הבנקים בקשר לקבוצות עסקיות מסויימות ובהן קבוצת אי.די.בי (בג"ץ 4586/14). באותה עתירה לבג"ץ, שעודנה תלויה ועומדת, העלתה העותרת טענות כלפי המפקח על הבנקים בקשר להליך מתן האשראי לקבוצת אי.די.בי. היא גם ביקשה לבצע חקירה מקיפה ומערכתית בעניין התנהלות המערכת הבנקאית במתן אשראי לקבוצת אי.די.בי לרבות הסקת מסקנות מערכתיות ואישיות ותיקון ליקויים שנמצאו במסגרת החקירה ובכלל זה חיוב הבנקים לגבות את חובות קבוצת אי.די.בי במלואם. לעתירה בבג"ץ הוגשה תגובה מטעם המפקח על הבנקים ונגידת בנק ישראל. בתגובה זו צוין שהתקיימו ביקורות פרטניות בבנקים שונים בעניין מתן האשראי לחברות מסוימות בקבוצת אי.די.בי וכן נעשו ביקורות אשראי לבחינת נאותות הסיווג וההפרשה להפסדי אשראי שהבנקים רשמו בדוחותיהם הכספיים.

3. בעקבות תגובה זו שהוגשה לבג"ץ בעתירה נגד המפקח על הבנקים (וגורמים אחרים), פנתה העותרת לבנק ישראל בבקשה לקבל את המסמכים בדבר הביקורות שצוינו בתגובה, כלומר את דוחות הפיקוח. בקשה זו נדחתה בהחלטה של בנק ישראל, שבה צוין שאין למסור את המידע נוכח סעיף 15א(א) לפקודת הבנקאות. על מנת לסייע לקורא, נציין כבר עתה שזה לשונה של הוראת סעיף 15א(א) לפקודת הבנקאות: "לא יגלה אדם ידיעה שנמסרה לו ולא יראה מסמך שהוגש לו לפי פקודה זו או לפי חוק הבנקאות (רישוי), אולם מותר לגלות ידיעה אם הנגיד יראה צורך בכך לצרכי תביעה פלילית, או אם הידיעה או המסמך נתקבלו מתאגיד בנקאי, בהסכמתו". בעקבות תשובה זו של הממונה על חוק חופש המידע בבנק ישראל, הוגשה העתירה דנן לבית משפט זה.

העתירה

4. בעתירה נטען, באמצעות עו"ד צרויה מידד-לוזון ואח', שבשנים האחרונות נחשפים מקרים חוזרים ונשנים שבהם העמידו תאגידים בנקאיים אשראי בגובה מאות מיליוני ש"ח לבעלי הון "בקלות בלתי נסבלת ממש" ובניגוד להליך מתן האשראי הארוך והמדוקדק הנערך ביחס לאדם מן היישוב. לפי הטענה, האשראי שניתן לקבוצת אי.די.בי היא דוגמה להתנהלות קלוקלת של הבנקים להעמדת אשראי לבעלי הון ולמקורבים. קבוצת אי.די.בי נקלעה למשבר כלכלי של ממש, דבר שהוביל להסדר חוב ולהחלפת בעלי שליטה בקבוצה. אך למרות ההתנהלות הבעייתית של הקבוצה, לפי הטענה, התאגידים הבנקאיים בישראל העניקו לה אשראי בסכום עתק מבלי לדרוש העמדת בטוחות מספיקות. על רקע זה, טענה העותרת, שזכות הציבור לדעת מחייבת לאפשר לה לקבל לידיה את דוחות הביקורת של המפקח על הבנקים הנוגעים להליך מתן האשראי לקבוצת אי.די.בי. זאת בשל התכליות הכלליות של חוק חופש המידע ונוכח החשיבות הקונקרטית של חשיפת המידע האמור. אשר לסירוב בנק ישראל למסור לעותרת את המידע בהסתמך על סעיף 15א(א) לפקודת הבנקאות, טענה העותרת כי מדובר בסירוב גורף ולא מוצדק החוטא לתכליות חוק חופש המידע. ובאופן קונקרטי באשר להוראת הסודיות שבסעיף 15א(א) טענה העותרת, שחובת הסודיות מכוח סעיף זה אינה חלה על דוחות הביקורת אשר נוצרו בידי בנק ישראל עצמו והכוללים עיבוד וניתוח עצמאיים של מכלול המידע תוך הסקת מסקנות ומתן המלצות. הדוח של בנק ישראל עצמו, להבדיל מן המידע והמסמכים שנמסרו לו בידי הבנקים המפוקחים לשם הכנתו, אינו סודי ואינו חסוי. ניתן ואף חובה למוסרו ולגלותו לציבור בנסיבות המתאימות.

5. בעתירתה התייחסה העותרת לפסק הדין שניתן בבית המשפט העליון בפרשת אזולאי (רע"א 6546/94 בנק איגוד לישראל בע"מ נ' אזולאי ואח', פ"ד מט(4) 54 (1995)) – פסק דין שכפי שיובהר עוד להלן, עומד הוא במרכז דיוננו. העותרת טענה, שאמנם בפסק דין זה נקבע שקיים חיסיון על גילוי של דוח ביקורת שערך בנק ישראל בהתייחס למקרה שאירע בבנק מסחרי מסוים וזאת במסגרת הליכי גילוי מסמכים במסגרת תובענה אזרחית. אך העותרת הוסיפה, שההליך דנן הוא שונה מבקשה לגילוי מסמכים בהליך אזרחי ויש לתת משקל משמעותי יותר לחשיבות המידע לציבור כולו ולהוראות חוק חופש המידע. נטען גם שבאותו מקרה מדובר היה בפרשת מרמה ומטעם זה מוצדק היה להותיר החיסיון על כנו, ובשונה מהעניין הציבורי הכללי במסירת המידע מושא העתירה דנן. עוד נטען שפסק הדין בפרשת אזולאי ניתן לפני כשני עשורים, בטרם חקיקת חוק חופש המידע והשינוי שהוא הביא עמו. מכאן שהיקף תחולתה של הלכת אזולאי מוטלת בספק, ובכל מקרה לאור חקיקת חוק חופש המידע נקודת האיזון בין התכליות השונות – השתנתה. מעבר לכך, לשיטת העותרת ניתן ללמוד מן הפסיקה שהחיסיון שנקבע בפרשת אזולאי הוא חיסיון יחסי. ממילא יש נסיבות – וקיימים מקרים – שבהם קיימת הצדקה לסיוג החיסיון ואף להסרתו. כזה הוא לפי הטענה המקרה הנוכחי. המידע המבוקש עניינו התנהלותו של המפקח על הבנקים. דווקא חשיפת הדוחות נדרשת כדי למנוע הרתעת חסר וכדי להבטיח התנהלות תקינה – הן של הגופים המפוקחים והן של המפקח על הבנקים עצמו. העותרת הדגישה, שדווקא חשיפת המידע היא הפיקוח הטוב ביותר. בהקשר זה נטען, שהמשבר הכלכלי העולמי שאירע בשנת 2008 מדגים זאת ואף הביא במדינות אחרות למתן משקל יתר לעקרון השקיפות גם בהתייחס לביקורת בשוק הפיננסי ועל תאגידים בנקאיים. העותרת גם טענה שאין בחשיפת הדוחות הפרטניים, כמו גם במישור העקרוני, משום חשש ליציבות המערכת הבנקאית או לבהלה ציבורית כלשהי. אין גם חשש לאי שיתוף פעולה של הבנקים אל מול הפיקוח על הבנקים. זאת מכיוון שחובת שיתוף הפעולה היא חובה סטטוטורית. לכן אין מקום להכיר, בשל שיתוף פעולה זה, בסודיות ובחיסיון גורפים. בנסיבות המקרה הקונקרטיות הדגישה העותרת את חשיבות חשיפת המידע לציבור, והאינטרס הציבורי המובהק וחשיבותו דווקא לשם שמירת יציבות המערכת הבנקאית, השקיפות וקיומו של פיקוח אפקטיבי. העותרת גם טענה שהמשיבים כלל לא בחנו את האפשרות למסור ולו חלק מן המידע או מסירתו תוך כדי השחרות והשמטת פרטים אלו או אחרים.

מהלך הדיון בעתירה