נדחתה בקשה לביטול אגרה בשווי של למעלה מ 50% משווי ההליך

השאלה

1.        במסגרת בקשה להארכת מועד שנדונה בבית משפט זה חויב המבקש (המערער) בשכר טרחת המשיב בסך של 1,500 ש"ח (בש"א 2182/08, החלטת כב' הרשמת ג' לוין). משביקש לערער על החלטה זו - ורק על שיעור שכר הטרחה בו חויב, נדרש המבקש לתשלום אגרה בסך של 849 ש"ח, וזאת בהתאם לשיעור הקבוע בדין להליך מסוג זה. טענתו לפני - במסגרת בקשה לפטור מאגרה בערעור על החלטת רשם - היא אחת: שיעור האגרה בו חוייב אינו "בפרופורציה סבירה" לסכום הנדון בערעור. כלום יש ליתן למבקש פטור מאגרה על יסוד טענתו זו?

2.        המדינה, שנתבקשה להגיב לטענה שבבקשה לפני, סברה כי יש לדחותה. לשיטתה, נקודת המוצא הינה כי כל הליך חייב באגרה. גם ערעור על החלטת רשם של בית המשפט העליון חייב באגרה כקבוע בדין לעניין זה. אין אפשרות ליתן פטור מאגרה או לשנות את שיעור האגרה אלא במסגרת החוק או על פיו. משאין בדין אפשרות לפטור בעל דין מתשלום האגרה רק בשל בעיתיות נטענת ביחס שבין שווי ההליך לבין שיעור האגרה, עמדת המדינה היא כי אין אפשרות לפטור את המבקש מאגרה בהליך זה.

3.        יאמר מיד, כי נדמה שאין בתשובת המדינה בכדי להשיב על טענת המבקש כל צורכה. נכון הדבר כי ככלל, הליך בבית המשפט חייב באגרה כפי האמור בסעיף 2(א) לתקנות בתי המשפט (אגרות), התשס"ז-2007 (להלן: תקנות האגרות), וכך גם ערעור על החלטת רשם של בית המשפט העליון (פרט 29 לתוספת לתקנות האגרות). נכון הוא גם כי מתן פטור מאגרה מחייב מקור בדין (סעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה). אולם הטענה שלפני אינה כי האגרה שנדרש המבקש לשלם חסרה מקור סמכות לגבייתה בדין אלא כי החיוב באגרה - כפי שנקבע בדין  - אינו סביר. טענה מעין זו - כנגד תוקף החיוב באגרה - יכולה היא להישמע גם נוכח הוראת סעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה והסייגים שעל פיו. סעיף זה קובע כי "מסים, מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות". אם עצם החיוב אינו כדין, אין ממילא מקור "בחוק או על פיו" לחייב באגרה והוראת חוק היסוד לא רק שאין בה בכדי למנוע טענה מעין זו, אלא שמחייבת היא  - אף ברמה החוקתית - כי לא תושת האגרה (ראו עוד והשוו יוסף אדרעי, חוק יסוד: משק המדינה (פירוש לחוקי היסוד) 35-38 (2004)). חוזרת אפוא קושיה לדוכתא, וזהו עיקרה: כלום יש לקבוע במקרה שלפני כי פרט 29 לתקנות האגרות, הקובע את שיעור האגרה בגין ערעור על החלטת רשם של בית המשפט העליון בטל הוא, בשל חוסר "פרופורציה" בין שיעור האגרה לבין שווי העניין הנדון?

על דין האגרה ועל אגרה כדין

4.        אכן, קיימות אספקלריות שונות לאורן ניתן לבחון חוקיות וחוקתיות של אגרות בכלל, ואגרות בית משפט בפרט. מישור בדיקה אחד, פורמאלי בעיקרו - ושאינו מענייננו במקרה זה - קשור בהליך התקנת התקנות וקיומו של מקור בדין לחיוב באגרה, והכל כפי התנאים וההוראות שנקבעו בין היתר בחוק יסוד: משק המדינה, כמו גם בסעיפים 83 ו - 103 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984. מישור בדיקה שני, שהוא הרלבנטי בהליך זה - מישור שהוא מהותי בעיקרו - קשור בשיעור האגרה שנקבע ככזה. כיצד ניתן לבחון טענה מעין זו האחרונה המופנית כנגד שיעור האגרה? לשאלה זו מספר תשובות אפשריות, חלקן במישור הבחינה החוקית וחלקן במישור הבחינה החוקתית:

חוקיות אגרת בית המשפט

5.        אמת מידה אחת לבחינת חוקיות שיעור האגרה מקורה במהות האגרה ככזו. אגרה כוללת שילוב של מרכיב "מס" בסכום הנגבה, כמו גם של מרכיב "מחיר" (ראו ע"א 474/89 קריב נ' רשות השידור, פ"ד מו(3) 374, 377 (1992)). האגרה הינה תשלום חובה הנגבה בגין שירות (ראו למשל רע"א 1816/97 מדינת ישראל נ' עיריית חיפה, פ"ד נד(2) 16, 24-25 (2000)). במובן זה, אגרת בית משפט מגלמת סכום שנדרש יוזם ההליך להשליש לידי אוצר המדינה, לא כתמחור מלא של ההתדיינות, אלא כהשתתפות שלו בחלק מן העלות של ההליך המשפטי וכנגד השירות המתקבל ממערכת המשפט (ע"א 8974/04 פלוני נ' פלונית, פ"ד נט(4) 721, 722 (2005); רע"א 1944/96 שפירא נ' כהן, פ"ד נ(1) 253, 254-255 (1996)). על רקע זה, יתכנו ברמה העקרונית מקרים בהם יתעורר ספק באשר לחוקיותה של אגרה מסוימת, ובכלל זה אגרת בית המשפט, בין היתר על בסיס הטענה לפיה שיעור האגרה הנגבה אינו עומד בקשר מספיק לעצם מתן השירות ועל כן מהווה היא מס (ראו והשוו בג"ץ 5503/94 סגל נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד נא(4) 529, 557 (1997); ראו עוד ע"א 154/83 שופרסל נ' איגוד ערים איזור רמת גן, פ"ד לז(4) 403, 411-412 (1983); ע"א 620/82 מועצת עיריית הרצליה נ' רשף, פ"ד לז(4) 57, 66 (1983)). אמת מידה שניה לבחינת חוקיותה של אגרה, ובכלל זה אגרת בית משפט,  יכולה להיות מבוססת על סבירות התעריף הקבוע באגרה או מנגנון החישוב העומד ביסודה.  כך למשל, יכול ויטען, במקרים מסוימים, כי שיעור האגרה ככזה אינו סביר ביחס לעלות השירות הניתן על ידי הרשות  (השוו בג"ץ 202/68 בן זאב נ' שר הדואר, פ"ד כב(2) 398, 399 (1968); ע"א 43/53 המועצה המקומית כפר אתא נ' "אתא" חברה לטכסטיל בע"מ, פ"ד ט(2) 869, 874 (1955); ראו עוד ע"א 889/01 עיריית ירושלים נ' אל עמי (לא פורסם, 17.11.2002)).

חוקתיות אגרת בית משפט

6.        נוסף על אמות מידה אלו, שמקורן בדיני המס ובמשפט המנהלי, ניתן לבחון אם אגרת בית משפט מסויימת ושיעורה הם כדין, באמת מידה שלישית, היא אמת המידה החוקתית הקשורה בהגנה על זכויות היסוד של הפרט. אכן, עצם החיוב באגרת בית משפט בנסיבות מסויימות, כמו גם שיעור האגרה בו מחוייב מבקש השירות, יכולים לעורר שורה של אתגרים חוקתיים וזאת בשל פגיעה פוטנציאלית במספר זכויות יסוד של הפרט. כך למשל, יכול וניתן לראות בעצם החיוב בתקנות באגרת בית משפט בהתקיים תנאים כאלו ואחרים, משום פגיעה בזכות הקניין (השוו ודוקו: בג"ץ 5503/94 הנ"ל, בעמ' 539-540; ראו עוד והשוו יהושע ויסמן "הגנה חוקתית לקניין" הפרקליט מב 258, 273 (1995-1996); בג"ץ 9333/03 קניאל נ' ממשלת ישראל (לא פורסם, 16.5.2005); ראו עוד בש"א 457/01 קרליץ נ' פקיד הבחירות לעיריית באר-שבע 1998 פ"ד נה(3) 869, 872 (2001)). זאת ועוד: יתכנו מקרים בהם ניתן יהיה להלום טענה לפיה הטלת האגרה - או שיעורה - מהווים פגיעה בזכות לשוויון, כמו למשל טענה לאפליה אסורה בין בעלי דין שיש בידם אמצעים לבין בעלי דין שידם אינה משגת לממן את אגרת ההליך המשפטי (ראו והשוו, Christopher E. Austin, Due Process, Court Access Fees, and the Right to Litigate, 57 NYU L.Rev. 768 (1982)), או טענה של אפליה בין בעלי דין בחובת תשלום אגרה על בסיס השתייכותם הדתית (ראו והשוו בה"ן 6857/00 רוטה נ' נצבטייב, פ"ד נד(4) 707 (2000)), ועוד.

7.        לבד מהפגיעה האפשרית בזכות לקניין ובזכות לשוויון, הטלת אגרת בית משפט בשיעורים מסוימים יכולה לעלות גם כדי פגיעה בזכות הגישה לערכאות, זכות שגם לה ניתן מעמד חוקתי (ראו בג"ץ 9198/02 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה (לא פורסם, 2.10.2008); בג"ץ 1661/05 המועצה המקומית חוף עזה נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 481, 611-612 (2005); ע"א 733/95 ארפל אלומיניום בע"מ נ' קליל תעשיות בע"מ, פ"ד נא(3) 577 (1997); יורם רבין זכות הגישה לערכאות כזכות חוקתית 149-150 (1998)). גם אם "אין לבוא בטרוניה על המחוקק (הראשי או מתקין התקנות) אם לא מצא לנכון לפטור בעל דין היוזם הליך מתשלום אגרה" (שלמה לוין, תורת הפרוצדורה האזרחית - מבוא ועקרונות יסוד 34 (1999)) אין בכך כדי למעט מן הפגיעה האפשרית בזכות הגישה לערכאות בעצם החיוב באגרה, בייחוד באותם המקרים בהם המדובר בבעל דין שהוא מחוסר אמצעים. יציקת תוכן למעמדה החוקתי של זכות הגישה לערכאות, ובכלל זה  מימוש העיקרון לפיו  "[t]hose who have less in life should have more in law" (ראו Law Commission of India - 189 ^th Report on Revision of Court Fees Structure 36(2004)) מחייבת, במקרים המתאימים לכך, את בחינת שיעורן של אגרות בית משפט גם באספקלריית זכות הגישה לערכאות.

8.        לבסוף, יתכנו מקרים בהם בחינת חוקתיותה של אגרת בית משפט תיגזר לא רק מעצם הטלת החיוב הכספי והשלכתו על זכות הגישה לערכאות ככזו, אלא מהפגיעה העקיפה בזכות המהותית שבגינה מתבקש הסעד המשפטי (ראו והשוו לפרשת Boddie v. Connecticut 401 U.S. 371 (1971); וכן רבין, לעיל, בעמ' 73 ואילך). על פי תפישה מעין זו, "אין להפריד בין ה"כוח" לפנות למערכת השיפוטית לבין הזכות ה"מהותית" שאותה בא ה"כוח" האמור לשרת" (ראו ודוקו לוין, לעיל, בעמ' 26-27)). ממילא יתכנו מקרים בהם עצם הטלת אגרה, או שיעורה של אגרה שהוטלה, יועמדו בספק נוכח הפגיעה בזכות יסוד מהותית אחרת של בעל הדין, זכות שבגינה ביקש מלכתחילה לפנות לבית המשפט (ראו למשל והשוו בה"ן 6857/00 הנ"ל).

9.        הנה כי כן, השתת אגרת בית משפט ושיעורה של אגרה מעין זו יכולים לעורר קשת של אתגרים חוקתיים שמקורם בפגיעה אפשרית במספר זכויות יסוד של הפרט. אין האמור לעיל מבטא כמובן רשימה סגורה של זכויות יסוד שיכולה להיות להן רלבנטיות לעניין. יתכנו גם הבדלים באשר למעמדן החוקתי של הזכויות והיקף פרישתן. אולם המשותף לזכויות חוקתיות אלו ואחרות, הוא אמת המידה הנדרשת לשם הצדקת הפגיעה בהן. על פי אמת מידה זו, על הפגיעה בזכויות החוקתיות - ובכלל זה פגיעה בחקיקת משנה - לעמוד בדרישותיה של פסקת ההגבלה (ראו בג"ץ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה, פ"ד נא (4) 1, 43 (1997)). בכלל זה, מתחייבת העמידה בדרישות לפיהן הפגיעה תהא לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש (ראו עוד והשוו, יצחק הדרי "נורמת המידתיות וביקורת שיפוטית על חוקתיות חוקי מס" הפרקליט מו 11 (2000-2002); רבין, לעיל, בעמ' 183-185).

10.      ודוק: קיומן של מספר אמות מידה אפשריות לבחינת תוקפן של אגרות בית משפט אין בה כדי להעיד על כפילות מיותרת של רבדי משפט ודין אלא על מורכבות הסוגיה עצמה. השאלה אם שיעור מסוים של אגרת בית משפט הינו "סביר" או שמא "מידתי" יכולה לקבל תשובות שונות בהתאם לאמת המידה על פיה תיבחן אותה השאלה. כך למשל, בעוד שיעור אגרה מסוים יכול להיחשב כדין במובן של קיום זיקה מספקת בינו לבין השירות הניתן, יתכן ושיעור זה יגלם פגיעה בלתי מידתית בזכות הקניין של בעל הדין, או שבשיעור האגרה שייקבע תהא משום הפליה פסולה. זאת ועוד: גם אם שיעור אגרה מסוים אינו מהווה פגיעה בלתי מידתית בזכות הקניין או בזכות לשוויון, יתכן עדיין ושיעור האגרה הוא כזה שהפגיעה שבו בזכות הגישה לערכאות, אינה עומדת באמת המידה החוקתית לשם הצדקתה. נדרש אפוא, בכל מקרה ומקרה, לאתר את "מרכז הכובד" של הטענה ולהתאים לה את אמת המידה המתבקשת כעניין שבדין ובעובדה (ראו עוד והשוו, בג"ץ 4676/94 מיטראל בע"מ נ' כנסת ישראל, פ"ד נ(5) 15 (1996); בג"ץ 9198/02 הנ"ל, בפסקה 66 לפסק דינה של כב' השופטת נאור)).

האם חיובו של המבקש באגרת בית המשפט הינו כדין?

11.      על רקע זה יש לשוב לטענתו של המבקש בבקשה שלפני. אכן, חיובו של המבקש באגרה בסך של 849 ש"ח לשם ערעור על החלטה בה חויב בשכר טרחת בעל הדין שכנגד בסך של 1,500 ש"ח מעורר תהיה מסוימת. זאת, שכן אריתמטית, מדובר באגרה בשווי של 56.6% (לפני מע"מ) משווי ההליך. כלום די בנתון זה - שהוא למעשה היחיד לו טען המבקש - בכדי להביא למסקנה כי חיובו באגרה אינו כדין? תשובתי לשאלה זו היא בשלילה. בראש ובראשונה יצויין, ויודגש, כי טענה כנגד חוקיותו או חוקתיותו של דבר חקיקה - ואפילו המדובר בחקיקת משנה - אינה דבר של מה בכך. עומדת למחוקק חזקת החוקיות וחזקת החוקתיות. על המבקש להביא לבטלותה של תקנה מוטל נטל משמעותי (ראו למשל בג"ץ 653/79 עזריאל נ' מנהל אגף הרישוי, משרד התחבורה, פ"ד לה(2) 85, 99-100 (1980); בג"ץ 108/70 מנור נ' שר האוצר, פ"ד כד(2) 442, 445 (1970)) ובית המשפט יתערב ויפסול תקנה רק אם נפל בה פגם העולה כדי אי סבירות משמעותית (ראו למשל בג"ץ 5580/98 אליהו סופר נ' שר העבודה והרווחה, פ"ד נד(4) 319, 325 (2000)). על הטוען אפוא לביטול תקנה - כגון תקנה מתקנות האגרות -  לבסס טענתו זו כדבעי ולהניח לה תשתית מספקת. כזאת לא עשה המבקש. אין בטיעון שלפני תשתית, לשם קביעה כי החיוב באגרה בנסיבות אלו אינו כדין, לא כל שכן על מנת להביא לבטלותו של חיקוק. די בכך כדי לדחות בקשתו זו ולהותיר את החיוב באגרה כפי קביעתו בתקנות האגרות - על מכונה.

12.      מעבר לכך: שיעור האגרה במקרה זה כאמור, הוא גבוה ביחס אריתמטי לשווי ההליך. היש בכך כדי לכלות את קשת הטענות שבנדון ולמצות את מורכבות הסוגיה כפי הנדמה מטיעון המבקש? תשובתי לשאלה זו היא בשלילה. על פניו קיימות שורה של שאלות שיש לכל הפחות מקום ליתן עליהן את הדעת, במסגרת השגה מעין זו שלפני על תוקף שיעור האגרה שנקבע בתקנות. שאלות אלו מצביעות על מורכבות הסוגיה וממילא יש בהן כדי להשליך על הנטל המוטל של הטוען לאי חוקיות או לאי חוקתיות האגרה שנקבעה. ראשית, יש לזכור כי לעצם החיוב של בעל דין באגרת בית משפט יכולות להיות תכליות רבות (ראו למשל Frank I. Michelman, The Supreme Court and Litigation Access Fees: The Right to Protect One's Rights - Part II, 1974 Duke L.J. 527 (1974)). בכלל זה, התכליות שעניינן מניעת הליכי סרק, שמירת זכויותיו של בעל הדין שכנגד, קיום מינהל שיפוטי ראוי, ועוד (ראו למשל ע"א 8743/04 בר נר נ' רוט (לא פורסם, 20.12.04); בג"ץ 6490/04 צביח נ' מפקד כוחות צה"ל, פ"ד נט(3) 742, (2005)); השוו עוד App. 39199/98 Podbielski and PPU PolPure v. Poland (ECHR 26.5.2005)). היחס בין האגרה המשולמת לבין שווי העניין הנדון, אינה אפוא השיקול היחיד שלעניין ומתקין התקנות רשאי ממילא לקיים באמצעות תעריף האגרה שנקבע ושיטת החישוב שביסודו, מטרות רלבנטיות נוספות שלעניין. באין לפני כל פירוט או טיעון בנדון, לא ניתן להביע כל עמדה באשר לשיטת החישוב שנבחרה לבסוף בפרט זה, קל וחומר שאין מקום בנסיבות אלה להורות על ביטולה של הוראה מהוראות התקנות.

13.      שנית, בטענה לפיה קיימת במקרה זה "פרופרוציה" בלתי סבירה בין שיעור האגרה לבין שווי ההליך מקופלת הטענה לפיה בסיס החישוב הרלבנטי להליך מסוג זה ראוי שיהיה כזה המבוסס על שווי ההליך (ad Valorem). אכן, השאלה מהי הדרך הראויה לקיים אגרת בית משפט - אם על ידי קביעת סכום קבוע ואחיד,  או על ידי חיוב באחוזים משווי העניין הנדון אינה פשוטה כל עיקר. אף שיטות משפט אחרות מתלבטות בה (ראו עוד והשוו, Law Commission of India - 189 ^th Report on Revision of Court Fees Structure (2004); ), לעיתים תוך פסילה דווקא של שיטות חישוב המבוססות על שווי ההליך (ראו והשוו App. 63945/00 Weissman v. Romania (24/5/2006)(ECHR). אף מתקין התקנות בישראל בחר בשיטות שונות לחישוב האגרה - אם באחוזים מן השווי ואם בסכום קבוע - וזאת בהקשרים שונים (ראו למשל תקנות 3 ו - 5 לתקנות האגרות הקובעות מנגנון של סכום קצוב, לעומת תקנה 6 לתקנות הקובעת מנגנון חישוב לפי השווי). אין לפני כל תשתית המאפשרת קביעת מסמרות בנדון על דרך של הוראה על בטלותה של תקנה מתקנות האגרות בשל מנגנון חישוב האגרה שנקבע בה כסכום קבוע ואחיד, להבדיל מחישוב על בסיס שווי העניין.

14.      שלישית, יש גם לזכור את קיומו בדין של מנגנון מפותח למתן פטור מאגרה בגין חוסר יכולת כלכלית (ראו תקנה 14 לתקנות האגרות), נתון שיש בו לעיתים כדי למתן חלק מן הטענות הקשורות בשיעורן של אגרות ככל שהדבר קשור בזכות הגישה לערכאות (ראו עוד והשוו לפסיקת בית הדין האירופאי לזכויות האדם בפרשות App. 28249/95 Kreuz v. Poland (19.6.2001); App. 32268/02 Malahov v. Moldova (7/6/2007; App. 73547/01 Jedamski and Jedamska v. Poland (26.7.2005); App. 38736/04 FC Mretebli v. Georgia(31.7.2007); אך ראו גם בה"ן 6857/00 הנ"ל).