משרד החינוך נ' עמותת גני חב"ד צפת (בפירוק) ואח'

השופט ד' מינץ:

לפנינו ערעור על החלטתו של בית המשפט המחוזי בנצרת (כב' השופט ע' עיילבוני) מיום 15.3.2017 בפר"ק 55237-12-14, בגדרה קיבל את בקשת משיבה 2 (להלן: המנהלת המיוחדת או משיבה 2) והורה למערער (להלן: משרד החינוך אוהמשרד) להעביר לקופת הפירוק של עמותת גני חב"ד צפת (להלן: העמותה) את הכספים שיועדו לתקצב את העמותה אך העברתם אליה נחסמה על ידו.

הרקע לערעור

1. העמותה הוקמה בשנת 1993 במטרה להפעיל גני ילדים ומוסדות חינוך ופעלה באופן רציף עד לחודש פברואר 2014. במשך השנים העסיקה העמותה עובדים שונים וביניהם עובדי הוראה. במהלך שנות פעילותה הוגדרה העמותה כ"מוסד חינוכי מוכר שאינו רשמי" ותוקצבה מדי שנה על ידי משרד החינוך. בביקורת חשבות שכר שנערכה לעמותה במהלך שנת 2013 על ידי משרד החינוך, התגלו ליקויים ואי-סדרים באשר לאופן השימוש בכספי התקצוב שהועברו לה. כך עלה כי בין השנים 2009-2013 נוצרו פערים בין השכר ששולם בפועל לעובדי העמותה לבין השכר שאמור היה להיות משולם להם. בגין ליקויים אלה נשלחו לעמותה התראות לפני ביטול רישיונה כמוסד חינוך מוכר וניתנו לה שלושה חודשים כדי לתקן את הכשלים. משלא הציגה העמותה ממצאים כלשהם בדבר השלמת תיקון הליקויים, ביום 1.9.2013 הוקפא תקצובה. חרף הקפאת התקצוב כאמור, עובדי העמותה המשיכו לעבוד תחתיה במשך חמישה חודשים, עד לסוף חודש ינואר 2014, וזאת מבלי לקבל את שכרם בגין עבודה זו (להלן: תקופת חמשת החודשים). משהתקשתה העמותה להתנהל בהיעדר התקצוב, בחודש פברואר 2014 היא חדלה מלפעול.

2. כעבור כשנה ממועד הפסקת פעילותה של העמותה, ומשלא עמדה העמותה בתשלום השכר המגיע לעובדיה בגין תקופת חמשת החודשים, ביום 25.12.2014 הגישו העובדים בקשה בהסכמת העמותה לפירוקה. ביום 8.1.2015 ניתן על ידי בית המשפט המחוזי (כב' סגן הנשיא השופט ב' ארבל) צו פירוק זמני לעמותה ומשיבה 2 מונתה למפרקת הזמנית שלה. כעבור כחודשיים, ביום 9.3.2015, ניתן צו פירוק קבוע לעמותה, במסגרתו מונה משיב 4 (להלן: הכנ"ר) למפרקה הזמני ומשיבה 2 מונתה למנהלת מיוחדת.

3. ביום 1.4.2015 הגישה המנהלת המיוחדת בקשה למתן הוראות, במסגרתה התבקש בית המשפט המחוזי להורות למשרד החינוך להעביר לקופת הפירוק של העמותה סך של כ-1,300,000 ש"ח בתוספת ריבית והפרשי הצמדה. נטען כי כספים אלה אשר מוחזקים ומוקפאים על ידי המשרד, הם חלק בלתי נפרד מכספי התקצוב השנתי להם זכאית העמותה, וכי ייעודם הוא תשלום שכרם של העובדים בגין תקופת חמשת החודשים. העברת הכספים לעמותה תאפשר לה לתקן את ליקויי השכר שנוצרו בזמן פעילותה, ולשיטת המנהלת המיוחדת יש בכך כדי להוות טעם נוסף המצדיק את העברת הכספים לקופת הפירוק. מנגד נטען על ידי משרד החינוך, כי הסמכות העניינית להורות על ביטול החלטתו כרשות מינהלית להקפיא את תקצוב העמותה, מסורה באופן בלעדי לבית משפט לעניינים מינהליים ולא לבית משפט של חדלות פירעון.

4. בית המשפט דחה את טענת משרד החינוך וקבע כי אכן, במקרים בהם קיים בדין הליך השגה מינהלית על החלטה של רשות שלטונית, יש למצותו עד תום. אלא שבנסיבות המקרה, לנוכח היעדרו של הליך השגה מינהלית בדין, אלא בדרך של הגשת עתירה מינהלית לבית המשפט, אין שוני בין משרד החינוך לבין כל צד שלישי אחר אשר חייב כספים לקופת הפירוק והסמכות לדון בעניין מסורה לבית המשפט של חדלות פירעון.

5. לגופו של עניין, עמד בית המשפט על הפסול בהתנהלות של העמותה, שעה שהפרה באופן בוטה את זכויותיהם הסוציאליות של עובדיה ואף הוסיפה חטא על פשע בכך שלא טרחה לתקן את הליקויים, חרף ההתראות שניתנו לה ממשרד החינוך. כן נקבע כי אין לעמותה כגון דא כל זכות קיום וכי חסימת תקצובה מהווה אמצעי עונשי ראוי לצורך הגנה על זכויות העובדים. אף על פי כן, המדובר בעמותה בפירוק ומי שנפגעים הלכה למעשה מהסנקציה שהטיל משרד החינוך, אינם אלא בדיוק אותם עובדים עליהם מבקש הוא להגן. העובדים אכן מימשו רק חלק מזכויותיהם במסגרת תביעתם את המוסד לביטוח לאומי (להלן: המל"ל), אך חלק הארי מזכויותיהם נותר מוקפא יחד עם חסימת העברת התקציב שיועד לעמותה לשם תשלום שכרם. אי לכך, נקבע כי בנסיבות אלו די ב"התחסלותה" של העמותה המפרה כדי להגשים את תכלית הביקורת של הרשות המינהלית, ויש להימנע מהפגיעה בעובדים. על כן הורה בית המשפט המחוזי למשרד החינוך להעביר את מלוא הסכום שהוקפא בזמנו לקופת הפירוק, לרבות תשלום ריבית והפרשי הצמדה ותשלום הוצאות משפט בסך של 20,000 ש"ח.

טענות משרד החינוך

6. לטענת משרד החינוך, הליכי פירוק אינם יכולים להוות הליך העוקף את הוראות הדין החלות במקרה זה, וככל שסברה המנהלת המיוחדת כי ההחלטה המינהלית להקפיא את התקציב היא בלתי סבירה, היה עליה לתקוף את סבירותה ואת הפעלת שיקול דעתו המינהלי של המשרד בדרך של הגשת עתירה מינהלית שתידון לפני בית משפט לעניינים מינהליים. כמו כן, בהתאם לפסק הדין שניתן בעניין ע"א 10547/05 רשם הקבלנים נ' ש.י.א. רפאל פרויקטים בע"מ(9.9.2012) (להלן: עניין רשם הקבלנים), כאשר קבוע הסדר ספציפי להפעלת ביקורת שיפוטית על החלטה שקיבלה רשות שלטונית, יש לפעול על פי אותו הסדר גם במקרים בהם מדובר בחברה שנמצאת בהליכי חדלות פירעון. זאת, שמא תיפגע יעילות ההליך המינהלי שעה שבית המשפט של חדלות פירעון מביא בחשבון בין שיקוליו את טובת התאגיד, נושיו וסיכויי הבראתו – לעתים על חשבון מתן משקל הולם לאינטרסים ציבוריים שביסוד ההליך המינהלי. על כן שגה בית המשפט המחוזי בכך שאִבחן מקרה זה מעניין רשם הקבלנים בקבעו כי בענייננו לא קיים הליך השגה מינהלי בחוק, שכן הליך ההשגה המינהלי במקרה דנן אינו אלא השגה על החלטה של הרשות לפני בית משפט לעניינים מינהליים. לוּ ייקבע שבסמכות בית המשפט של חדלות פירעון לדון באופן ישיר בהשגה על החלטות מינהליות, משמעותה של קביעה זו תהיה עקיפת המנגנון הייחודי של הדין המינהלי, על האיזונים והבלמים המאפיינים אותו. כמו כן לטענת משרד החינוך, ככלל, תקיפת החלטה מינהלית צריכה להיעשות "בזמן אמת" ובהליך מינהלי בתקיפה ישירה. אלא שהעמותה נמנעה מלתקוף את שיקול דעתו המינהלי של המשרד וסבירות החלטתו ב"זמן אמת" או בכלל, ומכאן שערב הפירוק ההחלטה להקפאת תקצוב העמותה עמדה בעינה.