מנהל הארנונה במועצה מקומית בנימינה - גבעת עדה נ' אפרת שותפות ליצור ושיווק אפרוחי פיטום

השופט צ' זילברטל: 

           בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה מיום 14.3.2016 (עמ"נ 24940-03-15, כב' השופט א' קיסרי) בגדרו התקבל ערעורה של המשיבה על החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה מיום 21.1.2015.

תשתית עובדתית והליכים קודמים

1. המשיבה היא שותפות מוגבלת העוסקת בגידול עופות לרבייה, המפעילה על שתי חלקות קרקע שבתחומי המועצה המקומית בנימינה גבעת עדה (להלן: המועצה) לולים ומתקנים נלווים להם כגון גנרטורים, מתקנים לאחסנת מזון, חדר מיון ביצים, מטבח וחדר מנוחה לעובדים. הסוגיה שבפנינו נוגעת לסיווג נכסים אלו בארנונה לפי צו הארנונה של המועצה (להלן: צו הארנונה). כעולה מהחומר שבתיק, צו הארנונה כלל בתקופה הרלוונטית רק חמישה סיווגים ראשיים לצורך חיוב בארנונה, שבכל אחד מהם תתי סיווגים: "בניין למגורים"; "בניין שאינו למגורים"; "בית מלאכה או תעשייה" (להלן: מלאכה ותעשייה); "אדמה חקלאית"; ו"קרקע תפוסה". צו הארנונה לא כלל סעיף שיורי דוגמת "נכסים אחרים".

2. עד שנת 2013 חויבה המשיבה בארנונה לפי הסיווג "אדמה חקלאית" על חלקה אחת, ועל החלקה הנוספת לא חויבה כלל. לאחר בדיקה ומדידה שנערכה בשנת 2013, סברה המועצה כי חלה טעות בחיוב הארנונה של המשיבה ושלחה לה שומות מתוקנות לשנים 2013-2006, לפיהן שתי החלקות חויבו כך שהשטח המבונה הכלול בהן (היינו, הלולים והמבנים הנלווים להם) סווג בחלקו כ"מלאכה ותעשייה"; ובחלקו האחר כ"חנות, עסק או משרד", תת סיווג המצוי בצו הארנונה בגדר הסיווג הראשי "בניין שאינו למגורים". השטח הלא מבונה סווג כ"קרקע תפוסה", על-פי תת הסיווג "קרקע תפוסה לכל מטרה אחרת".

3. המשיבה הגישה השגה על שומות אלו לפי הוראות חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: חוק הערר). מנהל הארנונה במועצה, הוא המבקש שבפנינו (למען הנוחות, הכינוי המועצה יתייחס גם למבקש), דחה את ההשגה האמורה, ועל כך הוגש ערר לוועדת הערר לענייני ארנונה (להלן: ועדת הערר). במסגרת הערר נטענו טענות שונות, כשהרלוונטית לענייננו היא כי היה מקום לחייב את כל השטח בו מחזיקה המשיבה, ובכללו את השטח המבונה, על-פי הסיווג של "אדמה חקלאית".

4. ביום 21.1.2015 התקבל הערר באופן חלקי. ועדת הערר קבעה, ראשית, כי לא היה מקום לפצל את הסיווג של המבנים השונים בשטח בו מחזיקה המשיבה, וכי יש לסווגם בסיווג אחד, לפי הסיווג המתאים עבור הלולים. עוד נקבע, כי אלה סווגו כדין על-ידי המועצה כ"מלאכה ותעשייה", שכן סיווגם של מבנים כ"אדמה חקלאית" הוא חסר היגיון ומעלה קושי לשוני משמעותי. ועדת הערר העירה, כי אף אם המבנים מתאימים יותר לסיווג "מבנה חקלאי", סיווג המופיע בתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007 (להלן: תקנות ההסדרים או התקנות), שהותקנו מכוח חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים או החוק) ובהתאם להוראותיו, סיווג זה אינו קיים בצו הארנונה, כך שיש לסווג את המבנים על-פי הסיווג הקרוב ביותר המתאים המצוי בצו (הרקע לחקיקת החוק ולהתקנת התקנות והיחס שביניהם לבין צו הארנונה יפורטו להלן). ועדת הערר דחתה את טענת המשיבה לפיה בהיעדר סיווג מתאים בצו הארנונה יש לפטור אותה מתשלום, בשים לב, בין היתר, לנוסח צו הארנונה שקבע באותה עת כי "תעריפי הארנונה יוטלו על כל הנכסים שבתחום שיפוט המועצה". לעניין השטחים הלא מבונים נקבע כי אכן ראוי לחייבם על-פי הסיווג של "אדמה חקלאית", וכי יש להעדיף סיווג זה על הסיווג קרקע תפוסה לכל מטרה אחרת, שהוא סיווג שיורי.

5. המשיבה הגישה ערעור מינהלי שכוון לקביעה בדבר סיווג השטחים המבונים (להלן גם: הנכסים או הלולים) – ובסוגיה זו ובה בלבד עוסקת גם הבקשה שבפנינו. בצדו של ערעור זה, הגישה המשיבה גם עתירה מינהלית בה העלתה טענות נוספות ובהן אפליה, טענות בדבר חיוב רטרואקטיבי, וכן אי חוקיות ואי סבירות בשינוי סיווג הנכסים. עתירה זו הסתיימה ביום 14.6.2015 בפשרה שכללה תשלום סכום חד פעמי של המשיבה למועצה (עת"מ 24978-03-15, כב' השופט א' אליקים). עוד הערעור המינהלי תלוי ועומד, הגישה המשיבה עתירה מינהלית נוספת, בגדרה ביקשה, בין היתר, להורות למועצה להוסיף לצו הארנונה שלה את הסיווג "מבנה חקלאי", בתעריף המזערי הקבוע בתקנות ההסדרים עבור סיווג זה (עת"מ 63125-02-16; להלן: העתירה הנוספת).