מינהל מקרקעי ישראל נ' דמרי

פסק דין

1.הנתבע חתם מול התובע על חוזי הרשאה בני חמש שנים מכוחם הקים מפעל בטון באזור התעשיה הצפוני באשדוד. לאחר שפקע תוקפם של חוזי ההרשאה נדרש לסלק ידו מהמקרקעין ולהשיבם לידי התובע כאשר הם ריקים מכל חפץ ואדם. הנתבע טוען כי הובטח להחכיר לו את המקרקעין ולכל הפחות קיימת חובה על התובע לדון באפשרות החכרתם ולערוך התחשבנות כספית עמו ועד שיעשה כן לא ניתן לפנותו.

רקע וטענות הצדדים

2.ביום 21.2.91 נחתם בין התובע לנתבע ושותפו חוזה הרשאה בן חמש שנים, למטרת תעשייה, ביחס למגרש מספר 229/2 בשטח 3,350 מ"ר בגוש 2046 חלקה 40 (חלק), המצוי ברחוב החרושת באזור התעשיה הצפוני של אשדוד, (המקרקעין). העסקה אושרה על ידי התובע ביום 14.1.91 כהרשאה זמנית לחמש שנים למטרת הקמת מפעל בטון. חוזה ההרשאה הראשון היה לתקופה מיום 14.1.91 וכלה ביום 13.1.96. ביום 14.1.96 אושר חידוש חוזה ההרשאה. חוזה כאמור נחתם עם הנתבע ביום 23.2.98 ותוקפו מיום 14.1.96 וכלה ביום 13.1.01. לאחר חוזה זה לא נחתם חוזה נוסף למרות שאושרה ביום 14.1.01 עסקה להרשאה נוספת בת שלוש שנים, עליה סרב הנתבע לחתום. משלא נחתם הסכם חדש והחוזים הקודמים פקעו, הוגשה התביעה לסילוק ידו של הנתבע מהמקרקעין, השבתם לידי התובע שהם ריקים כפי שקיבלם הנתבע ומניעת שימושו של הנתבע במקרקעין.

3.בכתב הגנתו טען הנתבע כי בפועל הוחכרו לו המקרקעין לתקופה של 49 שנים אולם מחמת שיקולים כלכליים ומיסויים סוכם כי בפועל תבוצע החכירה בהסכמים קצובים לחמש שנים. עוד נטען כי נוכח אישור התובע לבניית בניה קשיחה במקרקעין העניק הוא לנתבע בפועל זכויות חכירה. נטען כי מאחר והתובע הכיר בכך שגבה במשך 10 שנים דמי שימוש ביתר, נמנע התובע, נוכח חילופי גברי (או גברות) בהנהלתו, מלדון בטענותיו לקיזוז. בסיכומיו זנח הנתבע טענותיו ביחס להחכרה בפועל והתמקד בטענה כי נכרת עמו הסכם או הבטחה שלטונית, כי בקשותיו לחכירה וטענותיו לחיובי יתר ייבחנו לגופו של עניין. לשיטתו, כל עוד לא הוכח כי נדונו בקשות אלו אין התובע רשאי לעתור לפינויו מהמקרקעין.

דיון והכרעה

4.המסכת העובדתית בעיקרה אינה שנויה במחלוקת ונסמכת על תיעוד מתיק המינהל לנכס הנדון. העדים שזומנו מטעם הנתבע, עובדי המינהל בעבר ובהווה, נמנעו מלמסור פרטים אשר אינם עולים מהמסמכים עצמם ונשענו על האמור במסמכים שהוגשו, מסמכים שאיתרו בתיק המינהל ופרשנותם לאמור במסמכים. הנתבע חזר על טענותיו הכלליות בדבר הבטחות שניתנו לו בדבר עריכת חוזה חכירה, והתרשמתי כי אמנם האמין כי בסופו של יום תאושר חכירת המקרקעין. יחד עם זאת, אמונתו הכנה של הנתבע אינה יוצרת יש מאין זכויות חכירה.

5.נוכח עילת התביעה, התובע נמנע מפריסת כל התמונה העובדתית וטענות הגנת הנתבע. למרות שראוי כי גוף שלטוני יציג את התמונה המלאה, לא מצאתי כי עילת התביעה נוסחה באופן חסר ולא מצאתי בסיס לטענת הנתבע כי הנטל על התובע להפריך טענות ההגנה של הנתבע. כתב התביעה ותצהירה של רחל אנג'ל, מנהלת מחלקת עסקאות עירוניות במחוז משנת 1997 לערך, אשר חזר על האמור בתביעה, פירט כי חוזי ההרשאה פקעו ונוכח המנעות הנתבע מחתימה על חוזה הרשאה בהתאם לאישור העסקה האחרון מיום 14.1.11, ביטל התובע את החלטתו בדבר אישור העסקה וכפועל יוצא, הפך הנתבע לחסר זכויות במקרקעין. לפיכך הנטל על הנתבע להוכיח כי קיימת לו זכות להמשיך ולהחזיק במקרקעין או כי המינהל מנוע מטעם אחר מלדרוש את פינויו.

הסכמה לחכירה בפועל

6.כאמור, הנתבע בפועל זנח בסיכומיו הטענה כי הוקנה לו הסכם חכירה אשר חולק להסכמי הרשאה. בתצהירו אין זכר לטענה זו והוחלפה היא בטענה כי נוצר כלפיו מצג כי ייחתם הסכם חכירה. מצג זה נלמד ממסמכי המינהל, ולשיטת הנתבע גם מחתימת המינהל על תכנית בניה הכוללת בניה קשיחה.

לעניין הבטחה בעל פה כאמור, הביע עמדתו כב' השופט א' רובינשטיין ברע"א 11889/04 אזברגה נ' מדינת ישראל - מינהל מקרקעי ישראל, 15.6.05:

"לגבי הבטחות בעל פה שנטענו, הדעת נותנת כי אילו היה יסוד מוצק לכך,  היו דואגים המבקשים לאשש את ראיותיהם דרך חומרים שבתיקי המינהל או מסמכים כלשהם; קשה להלום, כי תבוסס הבטחה שלטונית על אמירה כי פקיד מדינה מבטיח בהבל פה – ואין המדובר בימי ראשית המדינה אלא כעבור שנים רבות – כשצריך היה להיות ברור שקרקעות מדינה אינן ניתנות בדרך זו".

7.פקידי המינהל אשר העידו לא הכחישו כי היה ניסיון לאפשר לנתבע לעבור ממעמד של חוזה הרשאה לחוזה חכירה ואף נעשו פעולות לקדם מעבר זה. הנתבע לכל אורך הדרך הבין היטב כי מעמדו הינו מכח חוזה הרשאה זמנית ופנה מתחילת השימוש במקרקעין, בעצמו ועל ידי עורכי דין מטעמו או מטעם שותפו הקודם, בבקשות חוזרות ונשנות להמיר את הסכם ההרשאה הזמנית לחכירה בת 49 שנים. פניות אלו (ת/2,ת/4,ת/6,ת/8 – במועדים מיום 9.11.94 ועד ליום 13.11.00) מעידות כי הנתבע ידע היטב את מעמדו במקרקעין ונוכח התשובות שקיבל לפניותיו, אשר יפורטו להלן, סברתו כי תאושר חכירת המגרש אינה יותר ממשאלת לב. בפנייתו של הנתבע מיום 13.11.00 ביקש הרשאה לחמש שנים נוספות ופרט כי בארבע השנים טרם פנייתו היה המפעל סגור ועבר שיפוצים.

בתשובת המינהל מיום 23.11.94 צויין כי לא ניתן לאשר חכירה לדורות מכח חובת מכרז והבקשה תטופל במידה ותומצא המלצה של משרד המסחר והתעשיה להקצאת הנכס בפטור ממכרז. הובהר שם כי לא מדובר בהתחייבות לאשר הקצאה בחכירה, סמכות המסורה להנהלת המינהל. בתשובה מיום 27.7.98 ציין המינהל כי בהתאם לנהליו מוקצים מפעלי בטון בהרשאה זמנית ולא בחכירה. עיון בטפסי סיכום העסקה ובהחלטות ההנהלה בתיק המינהל מלמד כי עת אושרה ההרשאה הנוספת ביום 14.1.96 צויין כי יש לכלול תנאים מיוחדים לפיהם בתום ההרשאה יש לפנות את השטח כולל מבנה המשרדים ויסודות הבטון ולא תנתן ארכה נוספת להרשאה.

בישיבה מיום 14.1.01 בה אושר הסכם ההרשאה בן שלוש השנים שלא נחתם, למרות ההחלטה הקודמת לא להאריך את ההרשאה, הוחלט כי תנתן הרשאה לשלוש שנים ועם סיומן יפנה הנתבע את השטח אשר יצא למכרז. עוד צויין כי העסקה תערך לפי השומה בניצול לפי תכנית בנין עיר (תב"ע).

אל מול החלטות אלו של ועדות העסקאות המחוזיות והחלטות ישיבת ההנהלה, נסמך הנתבע על מזכרים ומסמכים שונים אשר בהם צויין כי בקשתו לחכירה תובא בפני הנהלת המינהל. המסמכים העיקריים הינם מזכר פנימי מיום 2.9.96 בין שולה בן-צבי, מנהלת מחלקת עסקאות במחוז עד 1994 ועד 2001 סגנית מנהלת המחוז, למנהל המינהל, בו סקירה של בקשות הנתבע ופניה לדון בבקשה לחכירה. ביום 18.8.99 כותבת מרגלית נשיאל, סגנית ממונה מחלקת עסקאות, לנתבע כי בקשתו להמרת ההרשאה הזמנית בחכירה תובא לאישור הנהלת המינהל.

בעדותה של גב' בן-צבי פירטה היא את ההצעות במשך השנים שניתנו לנתבע בנסיון להכשיר את עסקת החכירה, אולם הבהירה כי להבנתה בשנת 1996 כבר לא היתה סמכות למשרד המסחר והתעשיה לתת המלצה לפטור ממכרז הואיל ואשדוד יצאה מאזור עדיפות לאומית. עוד ציינה כי מעיון בחומר עולה כי לא נמצאה חוות דעת משפטית מסכמת בנוגע לשאלה מדוע לא ניתן להחכיר את המקרקעין ללא מכרז ומה גורל המלצתה בדבר בחינת ההתחשבנות הכספית מול הנתבע. יחד עם זאת הבהירה העדה כי נוכח אישור העסקה האחרונה, להרשאה לשלוש שנים, עולה כי לא אושרה חכירה ואף לא התקבלה עמדתה ביחס לחישוב דמי השימוש לפי שימוש בפועל ולא לפי ניצול אפשרי בתב"ע.

8.בעדותה של מרגלית נשיאל עלה כי היתה בפועל הפקידה המטפלת והעבירה בקשותיו של הנתבע לגורמים הממונים. העדה אישרה כי פעלה לאיסוף מסמכים במגמה לאשר את המעבר מהרשאה לחכירה אולם לא מסרה פרטים נוספים. כאמור, אין חולק כי היה נסיון להכשיר את המעבר, אשר בא לידי ביטוי אף בתרשומת של מנהל המינהל (נ/14) אשר ביקש ממנהלת המחוז לבחון את הנושא במגמה "להביא לאישור לתקופה ארוכה". אולם למרות המסמכים המעידים על העברת מסמכים שונים מטעם הנתבע, ההחלטות שהתקבלו בסופו של יום דחו את הבקשות. יוער כי גם מהמסמכים שהוגשו, כפי שעולה מעדותם של גב' בן-צבי ומר משה אדרי, עובד הנהלה שאחראי על אישור עסקאות, עלה כי לא הומצאו מסמכים מלאים המעידים כי ניתנה המלצה לפטור ממכרז או כי לו היתה ניתנת המלצה כאמור קיים סיכוי טוב שניתן היה לאשר עסקת חכירה. מר אדרי הבהיר כי מסמך משרד התעשיה והמסחר מיום 23.11.97 אינו המלצה לפטור ממכרז ולא ניתן להסיק מהמזכר המסכם מיום 19.6.06 בועדת החריגים כי היתה המלצה כאמור. עוד הבהיר העד כי לא הוצגו לעיונו מסמכים המעידים כי הנתבע עמד בתנאים שנקבעו בהוראת האגף שערך. אין חולק כי הוכנו שומות במגמה לדון בחכירה, אולם בסופו של יום לא אושרה עסקה כאמור.

9.אין בידי לקבל טענת הנתבע כי פניותיו לאשר לו לחכור את המקרקעין ותשובות המינהל יצרו חוזה אשר חייב את המינהל לבחון בקשותיו לחכירה וקיזוז שמי שימוש. כמו כן אין בידי לקבל הטענה כי המצגים עלו לכדי הבטחה שלטונית מחייבת. למרות העדרה של חוות דעת משפטית או פרוטוקולים בהם נדונות בקשות הנתבע ונדחות, בפועל בטופס סיכום העסקה האחרון מיום 24.6.02 (כל תיק המינהל הוגש כמוצג לתיק) נדחו כל בקשות הנתבע. בסיכום האמור ישנו פירוט של רקע העסקה, לרבות כל טענות הנתבע בדבר בניה קשיחה ובקשתו להקצאת קבע בפטור ממכרז. למרות המלצת המחוז למתן הרשאה נוספת לחמש שנים, ההנהלה בישיבה מיום 16.6.02 אישרה הרשאה לשלוש שנים עד יום 13.1.04, בשומה לפי תב"ע והוצאת המקרקעין למכרז בתום ההרשאה.

עולה כי בפועל נדונו בקשות הנתבע ונדחו. גם אם לשיטתו לא נערך דיון ממצה וראוי בבקשותיו, או לא נערך בהם כל דיון, עדיין נמסרה לנתבע עמדה ברורה של המינהל ולא מדובר במחדל של התעלמות מפניותיו או אי חידוש של חוזה חכירה שהסתיים בניגוד לנהלים.