למרות שיהוי העירייה במימוש מטרת ההפקעה אין לבטלה

השופט ע' פוגלמן:

           בית המשפט לעניינים מנהליים בתל-אביב יפו (כב' השופטת (כתוארה דאז) מ' רובינשטיין) קיבל את עתירת המשיב 1 (להלן: המשיב), וקבע כי חלקת מקרקעין שהעביר למערערת 1 (להלן: העירייה) במסגרת עסקת "מכר ללא תמורה", תושב לבעלותו. כן הורה בית המשפט על ביטול ייעודה הציבורי של החלקה, כפי שזה נקבע בתכנון התקף ועל ייזום תכנית לשינוי הייעוד. על הכרעותיו אלה של בית המשפט לעניינים מנהליים נסב הערעור שלפנינו.

רקע עובדתי

1.        עניינו של ערעור זה בחלקת מקרקעין ברמת-השרון (חלקה 24, גוש 6417 להלן: החלקה המקורית). החלקה המקורית, ששטחה הרשום היה 14,417 מ"ר, נרכשה על-ידי הורי המשיב בשנת 1930, ועברה לבעלותו בירושה עם פטירתם. בתכנית המתאר שחלה על החלקה המקורית - תכנית המתאר של הרצליה מס' הר/10 - נקבע כי על הועדה המקומית לדרוש מיזם של כל תכנית להקצות לפחות 25 אחוזים מהמקרקעין שבבעלותם לצורך שטח ציבורי פתוח ודרכים ציבוריות, וזאת בקנה אחד עם הוראת סעיף 27 לפקודת בנין ערים, 1937. בהתאם להוראותיה של תכנית מתאר זו, אישרה הועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה, ביום 19.10.1944, תכנית מפורטת מס' 30 (רש/1), אשר חילקה את החלקה המקורית לארבעה מגרשים, שמתוכם שלושה יועדו לאזור מגורים. חלקה הרביעי של חלקה זו חולק לשני חלקים נוספים, כאשר החלק המזרחי יועד לאזור מגורים והחלק המערבי לשטח לבניין ציבורי עם שטח ציבורי פתוח. בשלב מאוחר יותר, ביום 10.1.1966, החליטה הועדה המחוזית לתכנון ולבניה תל-אביב (להלן: הועדה המחוזית) על הפקדת תכנית המתאר של מרחב התכנון רמת השרון מס' רש/210א, ובשנת 1971 אושרה התכנית. ייעוד חלקו המערבי של החלקה המקורית שונה משטח ציבורי פתוח ושטח לבניין ציבורי, לשטח לבניין ציבורי. בסעיף 64 לתכנית מתאר זו נקבע כי: "שטחים המסומנים בתשריט כשטחים ציבוריים פתוחים וכמגרשים לבנינים ציבוריים מיועדים להפקעה". בשנת 1971 יזם המשיב תכנית מפורטת מס' רש/395, המתייחסת לחלקה המקורית. התכנית אושרה על ידי הועדה המחוזית בשנת 1972. בסעיף 10 לתכנית מפורטת זו, שכותרתו "הפקעות", נקבע כי: "שטחי דרכים ושטחים למבני ציבור, ירשמו ע"י המועצה המקומית ללא תמורה". בהתאם להוראות תכנית זו, חולקה החלקה המקורית לחמישה עשר מגרשים, שמתוכם תשעה נרשמו על-שמו של המשיב. ששת המגרשים הנותרים, אשר יועדו לצרכי ציבור, נרשמו על-שמה של העירייה (שהייתה אז מועצה מקומית) באותה שנה. אחד מששת מגרשים אלה - מגרש בשטח של 2,319 מ"ר, הרשום כחלקה מס' 489, גוש 6417 ברמת השרון (להלן: החלקה) - הוא העומד במרכזו של ערעור זה.

העתירה ופסק דינו של בית המשפט המחוזי

2.        ביום 22.2.2004 הגיש המשיב את העתירה נושא ערעור זה, שבמסגרתה עתר לקבל סעד המורה למערערות להשיב את החלקה לבעלותו, וכן ליזום את שינוי ייעודה משטח המיועד לבנין ציבורי לשטח המיועד לבנין פרטי. בעתירתו טען המשיב כי המערערות אילצוהו, למעשה, להעביר את החלקה לבעלותה של העירייה, בהבהירן כי לפי הוראות חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), זכאיות הן ממילא להפקיע שטח המגיע כדי שיעור של 40 אחוזים משטחה של החלקה המקורית לצרכי ציבור; וכי מבחינתן, הקצאתם של ששת המגרשים האמורים - ובכללם החלקה - לצורכי ציבור הינה תנאי לאישורה של התכנית המפורטת רש/395 שהוגשה על-ידי המשיב. נוכח אלמנט האילוץ שאפיין, לכאורה, את מעשה העברת הבעלות בחלקה, ביקש המשיב לטעון כי "עסקת המכר ללא תמורה" שבגדרה הועברה הבעלות אינה אלא הפקעה, וככזו חלות עליה ההלכות הנוגעות לשיהוי במימוש יעדי ההפקעה וזניחת מטרת ההפקעה. עוד ציין המשיב בעתירתו, כי ממועד העברת הבעלות בחלקה לעירייה ועד ליום הגשת העתירה לא טרחו המערערות להביא למימוש ייעודה של החלקה ולא נעשה בה שימוש ציבורי. עמדתו של המשיב בעתירתו הייתה, אם כן, כי משלא פעלה העירייה למימוש ייעודה הציבורי של החלקה, גם בחלוף תקופה העולה על שלושים שנה מאז נרשמה החלקה על-שמה - יש להסיק כי תכלית הפקעת החלקה נזנחה, ולפיכך יש להורות על השבת הבעלות בחלקה לידי המשיב.

3.        בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לענינים מינהליים קיבל את עתירתו של המשיב, וקבע, כאמור, כי יש להשיב את הבעלות בחלקה לידי המשיב. כן הורה בית המשפט למערערות ליזום הליך לשינוי ייעודה של החלקה מייעוד ציבורי לייעוד פרטי. בפתח פסק דינו, עמד בית המשפט על הדין הנוהג בעניין השבת הבעלות במקרקעין שהופקעו לידי הבעלים המקורי, מקום בו השתהתה הרשות במימוש מטרת ההפקעה. בהמשך, דן בית המשפט בהשוואה האפשרית בין דינם של מקרקעין מופקעים לבין דינם של מקרקעין שהועברו לבעלות הרשות במסגרת עסקת "מכר ללא תמורה". זאת על רקע עמדתו שלפיה העברת הבעלות במקרקעין בשתי קטגוריות אלה כרוכה בפגיעה דומה בזכות הקניין של הבעלים המקורי, ומאופיינת בשתי הקטגוריות ביחסי כוחות לא-שוויוניים בין מוסר הבעלות במקרקעין למקבלה. בהתאם לכך, נפסק כי יש לבחון את האפשרות להחיל את הדינים הנוהגים בעניין שיהוי הרשות במימוש מטרת הפקעת המקרקעין גם על מקרקעין שהועברו לבעלות הרשות במסגרת עסקת "מכר ללא תמורה". בנסיבות המקרה שלפניו הגיע בית המשפט למסקנה כי בכל שאמור בתחולתם של דיני השיהוי במימוש מטרת ההפקעה, יש לראות את העסקה שעמדה בבסיס העתירה כשקולה להפקעה. בהסיקו כך נסמך בית המשפט, בין היתר, על טענתו של המשיב שעניינה באילוץ שאפיין את העסקה נושא העתירה, ושלל את טענת המערערות לפיה המשיב "קיבל תמורה מלאה עבור הפרשתה של החלקה נושא העתירה".

           משראה בית המשפט להחיל את דיני השיהוי במימוש מטרת ההפקעה, קבע כי נוכח פרק הזמן הממושך שעבר בין יום העברת הבעלות בחלקה למועד הגשת העתירה, ועל רקע מחדלה המתמשך של העירייה לנקוט פעולה למימוש ייעודה הציבורי של החלקה, יש להסיק כי מטרת "ההפקעה" נזנחה, הלכה למעשה, ולהורות על השבת הבעלות בחלקה למשיב. בית המשפט הוסיף כי מחדלן ארוך-השנים של המערערות מעלה כי אין כל עילה להותרת ייעודה הציבורי של החלקה בעינו, ועל-כן הוסיף ופסק כי על המערערות ליזום הליך לשינוי ייעודה של החלקה. בשולי הדברים, ציין בית המשפט כי פעולות שהחלה העירייה לבצע בחלקה לאחר הגשת העתירה, לשם הכשרתה כמגרש חנייה, אינן יכולות למנוע את מתן הסעד עליו הוחלט, באשר, לשיטתו יש לראות כל פעולה שנתבצעה לשם מימוש ייעודה הציבורי של החלקה לאחר הפתיחה בהליכים המשפטיים כנעדרת השלכה על גורל העתירה.

טענות הצדדים בערעור

4.        על פסק דינו של בית המשפט המחוזי הגישו המערערות את הערעור שלפנינו. בראשית ערעורן, טוענת המערערות כי שגה בית המשפט המחוזי כאשר קבע כי המשיב אולץ להעביר את החלקה לבעלות העירייה. המערערות מציינות, כי החלקה היתה מיועדת לצורכי ציבור כבר בעת העברתה לבעלות המשיב, כעולה מהוראות תכנית המתאר של הרצליה מס' הר/10, שחלה אז על החלקה; וכי המשיב היה מודע לייעודה הציבורי. משכך לא ייתכן כי פיתח, בשלב כלשהו, ציפייה להפיק תועלות פרטיות מהשימוש בחלקה. כן מבקשות המערערות להדגיש כי המשיב הוא שיזם את הכנתה של התכנית המפורטת רש/395, שמכוחה הועברה החלקה לבעלות העירייה, וזאת, משום שסבר - כך לטענתן - כי זוהי הדרך המשתלמת ביותר לניצול זכויותיו בחלקה המקורית. לפיכך, נטען כי קביעתו של בית המשפט המחוזי שלפיה העברת הבעלות בחלקה לידי העירייה נובעת מאילוץ, שגויה ונעדרת ביסוס ראייתי. בהעדרם של אילוץ או כפייה, יש להסיק - כך הטענה - כי על העסקה שבמסגרתה הועברה הבעלות בחלקה לעירייה לא חלים דיני ההפקעה. משכך, סבורות המערערות כי עם השלמת העסקה, קיבלה העירייה זכות קניינית נטולת מגבלות בחלקה, ומכאן שאין היא חשופה לתביעה להשבת הזכויות במקרקעין, המבוססת על טענה לשיהוי במימוש מטרת "ההפקעה".

           המערערות מוסיפות וטוענות, כי בהכרעתו של בית המשפט המחוזי טמונה פגיעה קשה באינטרס הציבורי; זאת נוכח המחסור החמור בשטחים המיועדים לצרכי ציבור באזור בו שוכנת החלקה. בהקשר זה, מבקשות הן להדגיש כי הסכימו, במסגרת עסקת "המכר ללא תמורה", להעביר למשיב הטבות בצורת הקצאת זכויות בניה במגרשים שנותרו בבעלותו וקידום מהיר של הליך אישור תוכניתו המפורטת, בהסתמכן על הידיעה שתינתן להן האפשרות לעשות שימוש ציבורי בחלקה שתועבר לבעלות העירייה. אינטרס הסתמכות זה - כמו גם אינטרס הציבור במימוש ייעודה הציבורי של החלקה - לא זכו, לטענתן, למשקל ראוי בפסק דינו של בית המשפט המחוזי.

           עוד טוענות המערערות, כי מאחר שמעמדן הנורמטיבי של תוכניות מתאר שקול לזה של דבר חקיקה, לא היה מקום למתן הסעד שעניינו שינוי ייעודה של החלקה; זאת בפרט נוכח אי-צירופה של הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה כמשיבה בעתירה, חרף היותה הגוף המקצועי המוסמך להורות על שינוי ייעוד בתכנית מתאר.

           לחילופין, טוענות המערערות, כי אף אם בדין קבע בית המשפט המחוזי שיש להחיל בענייננו את דיני השיהוי במימוש מטרת ההפקעה, אין לומר כי חל שיהוי במימוש יעדי ההפקעה, במידה המצדיקה את השבת הבעלות במקרקעין למשיב. זאת מאחר שלשיטתן אין לבחון את השיהוי מרגע העברת הבעלות בחלקה לעירייה, אלא אך מהרגע בו התעורר צורך ציבורי קונקרטי שניתן להגשימו על-ידי עשיית שימוש בחלקה. בעניינו, כך הטענה, צורך ציבורי כאמור התעורר רק בסמוך להגשת העתירה, ועל כן אין לומר שהרשות השתהתה יתר על המידה במימוש המטרה הציבורית.

5.        המשיב, מצידו, טוען כי דין הערעור להידחות, תוך שהוא סומך ידיו על מכלול קביעותיו של בית המשפט המחוזי.

           כך, חוזר המשיב וטוען, כי מאז שהועברה החלקה לבעלותה של העירייה, לא הראתה האחרונה כל צורך ציבורי המצדיק השארת ייעודה הציבורי של החלקה בעינו, וזאת על אף שנטל הוכחת קיומו של צורך ציבורי כאמור מוטל על כתפיה. בהקשר זה מציין המשיב כי להוציא שתי יוזמות להקמת מבנים ציבוריים על החלקה, שהתעוררו בשנים 1982-1978 ונזנחו במהרה בשל התנגדות התושבים המתגוררים בסמוך לחלקה, לא הציגו המערערות כל מטרה ציבורית שניתן להביא למימושה על-ידי עשיית שימוש בחלקה. עוד טוען המשיב כי אין בניסיונן של המערערות להכשיר את החלקה כמגרש חניה כדי להועיל לאחרונות, וזאת הן מאחר שהשימוש של חניון ציבורי אינו נופל לגדר הגדרת "בנין ציבורי" הקבועה בתכנית המתאר רש/210א; הן משום שהחניון בא לשרת את מבקריו של מועדון ספורט פרטי הממוקם בסמוך לחלקה, ובכך אין כדי להקים "צורך ציבורי". המשיב מוסיף ומציין כי בסמוך לחלקה נושא הערעור, מצויות ארבע חלקות נוספות המיועדות בחלקן לבנין ציבורי ובחלקן לשטח ציבורי פתוח, ואף בהן לא נעשה שימוש ציבורי במרוצת השנים. אף בעובדה זו יש כדי להעיד, לשיטת המשיב, על העדר הצורך בשטחים בעלי ייעוד ציבורי באזור הנדון. קיומן של חלקות אלה, שגם בגדרן ניתן לקדם צרכים ציבוריים, אף מחליש, לטעמו של המשיב, את הפגיעה הפוטנציאלית שעשויה להיגרם למערערות עקב שינוי ייעודה של החלקה.

           המשיב מוסיף ונסמך על קביעתו של בית המשפט המחוזי, שלפיה יש לראות את העברת הבעלות בחלקה לידי העירייה, כהפקעה. בהקשר זה מציין הוא כי מאחר שהחלקה יועדה מלכתחילה כשטח לבנין ציבורי, במסגרת התכנון המתארי, הרי שגם אם לא היה מסכים להעבירה לבעלות העירייה, בהתאם להוראות התכנית המפורטת רש/395 שיזם, ממילא נגזר גורלה להיות מופקעת על-ידי הועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת השרון (המערערת 2; להלן: הועדה המקומית). המשיב מדגיש כי לא קיבל כל תמורה בעבור העברת הבעלות בחלקה, וכי כל תכליתה של התכנית המפורטת שאת הכנתה יזם הייתה לאפשר את חלוקת החלקה המקורית למגרשים המיועדים, בין היתר, לבניית בניני מגורים, בהתאם להוראות תכנית המתאר רש/210א.

           בהתייחס לטענתן של המערערות בנושא אי-צירופה של הועדה המחוזית כמשיבה לעתירה, טוען המשיב כי ממילא לא ביקש כל סעד תכנוני המחייב את צירוף הועדה המחוזית כמשיבה. לטענתו, כל שביקש, במישור התכנוני, הוא שהמערערות תיזומנה תכנית מתאר שבמסגרתה ישונה ייעודה של החלקה, וכי זהו סעד שבידי המערערות להוציאו אל הפועל. לכשתוגש תכנית שכזו לעיונה של הועדה המחוזית, תהיה הועדה המחוזית רשאית, כמובן, לאשר או לדחות את שינוי הייעוד המוצע - תוך שבמישור הקנייני, המשיב יישאר הבעלים בחלקה. 

עמדת היועץ המשפטי לממשלה