לילא קאמל נ' משרד הפנים

פסק דין

1.עתירה זאת תוקפת את החלטותיו של המשיב מיום 4.4.06 ומיום 5.7.06 בדבר פקיעת רישיונה של העותרת לישיבת קבע בישראל. החלטות הפקיעה נומקו בכך שהעותרת רכשה בעקבות נישואיה אזרחות של ארה"ב בדרך של התאזרחות.

2.העותרת נולדה בירושלים בשנת 1975 ורכשה מכוח לידתה מעמד של תושבת קבע בישראל. עם סיום לימודי התיכון בירושלים בשנת 1993, נסעה העותרת לירדן ולמדה שם לתואר ראשון עד שנת 1997, תוך שהיא מבקרת בישראל בחופשות. בשנים 1998-1997 שהתה העותרת בצרפת לצורך לימודי תואר שני. עם סיום לימודי התואר השני חזרה ארצה ועבדה בירושלים במשך שנה (אוגוסט 1988 – יולי 1999) בהוראת השפה הצרפתית. בספטמבר 1999 החלה העותרת בלימודי דוקטורט באוניברסיטת מרילנד בארה"ב, אך לא סיימה אותם. תחת זאת העניקה לה אוניברסיטת מרילנד במאי 2005 תואר שני נוסף בצרפתית. באותו חודש (10.5.05) קיבלה העותרת אזרחות אמריקנית מכוח היותה נשואה לאזרח ארה"ב (שהנו גם תושב אזור יהודה ושומרון). כעבור קרוב לחודשיים, ביום 5.7.05, שבה העותרת להתגורר בישראל.

ביום 2.4.06 ביקשה העותרת לעדכן את תעודת הזהות שלה. בהגיעה לשם כך ללשכה האזורית של מינהל האוכלוסין במזרח ירושלים, נלקחה ממנה תעודת הזהות, ולאחר מכן (ביום 5.4.06) נמסרה לה הודעה מיום 4.4.06 בדבר פקיעת התושבות בשל קבלת האזרחות האמריקנית. העותרת הגישה לבית משפט זה עתירה מינהלית נגד הודעת הפקיעה (עת"מ 406/06). במסגרת אותה עתירה נאות המשיב להחזיר לעותרת את תעודת הזהות, וניתנה לה אפשרות להציג בפני המשיב את כל טענותיה. ב"כ העותרת שלח למשיב מכתב בו פירט את טענותיה, וביום 5.7.06 ניתנה החלטת המשיב הדוחה את בקשתה להשבת התושבות "מאחר ורכשה אזרחות זרה של מדינה אחרת בעקבות נישואיה".

3.המשיב סמך את החלטתו על תקנה 11(ג) ותקנה 11א לתקנות הכניסה לישראל, תשל"ד-1974. תקנה 11(ג) מורה כי "תוקפו של רישיון לישיבת קבע יפקע... אם בעל הרישיון עזב את ישראל והשתקע במדינה מחוץ לישראל". תקנה 11א(3) משלימה הוראה זו בקובעה: "לענין תקנות 10 ו-11, יראו אדם כמי שהשתקע במדינה מחוץ לישראל אם נתקיים בו אחד מאלה: ... הוא קיבל את האזרחות של אותה מדינה בדרך של התאזרחות". לטענת המשיב, מאחר שהעותרת שהתה בארה"ב כשש שנים (1999 עד 2005) יחד עם בעלה שהנו אזרח ארה"ב, ובנוסף ביקשה וקיבלה אזרחות אמריקנית, הרי שאין משמעות להסברה כי שהותה בארה"ב נועדה לצורך לימודים. עצם רכישת האזרחות הזרה היא המעידה על ההשתקעות במדינת האזרחות, ועצם ההשתקעות באותה מדינה היא הגורמת מאליה לפקיעת רישיון ישיבת הקבע בלא צורך בהחלטת ביטול פורמאלית, שכן הרישיון נסמך על מציאות של ישיבת קבע, ומשזו אינה קיימת אין עוד לרישיון על מה לחול.

4.ככלל, שהות ממושכת במדינה זרה אינה מקימה עילה לפקיעת רישיון לישיבת קבע אלא אם כן תקופת השהייה מחוץ לישראל מגיעה לשבע שנים (תקנה 11א(1) לתקנות הכניסה לישראל). נמצא כי שש שנות מגורי העותרת בארה"ב, הן כשלעצמן, לא היו מובילות לפקיעת התושבות. כך גם אישר ב"כ המשיב בדיון מיום 9.11.06: "עילת פקיעת הרישיון הינה ההתאזרחות בארצות הברית. ההחלטה נשוא העתירה לא הייתה מתקבלת אלמלא ההתאזרחות. עם זאת, כאשר בוחנים את עילת ההתאזרחות יש לבחון את מכלול הנסיבות לרבות תקופת השהיה מחוץ לישראל" (ראו גם דבריו בפרוטוקול הדיון מיום 12.4.07, עמ' 15). אלא שגם ההתאזרחות בארה"ב אינה גוררת באופן אוטומטי את פקיעת הרישיון. תקנה 11א(3) לתקנות הכניסה לישראל קובעת חזקה הרואה ברכישת אזרחות זרה משום השתקעות במדינת האזרחות, אך אותה חזקה ניתנת לסתירה ואינה מוחלטת. כדברי בית המשפט העליון: "תקנה 11א לתקנות הנ"ל רק קובעת 'חזקת השתקעות', אם נתקיימה אחת העובדות המנויות בתקנה. חזקה זו ניתנת לסתירה על ידי בעל הרישיון" (בג"ץ 7023/94 שקאקי נ' שר הפנים, מיום 6.6.95; ראו עוד עת"מ (י-ם) 1774/09 ווזווז נ' משרד הפנים, מיום 16.12.09, פסקה 34). סתירת החזקה עשויה לעלות יפה, בנסיבות המתאימות לכך, גם כאשר בעל הרישיון המקורי קיבל רישיון לישיבת קבע או אזרחות של מדינה אחרת (ראו למשל הנסיבות שנדונו בפסק דיני מיום 4.5.07 בעת"מ (י-ם) 457/06 אבו חאג' נ' שר הפנים; בפסק דינה של השופטת צור מיום 16.1.08 בעת"מ (י-ם) 279/07 מחסן נ' שר הפנים; ובפסק דינו של השופט עדיאל מיום 12.11.08 בעת"מ (י-ם) 8141/08 הדרה נ' מנהל הלשכה האזורית למינהל האוכלוסין). גם במקרה הנוכחי, החלת חזקת ההשתקעות אינה מובנת מאליה, ויש רגליים לסברה כי עלה בידי העותרת לסתור את החזקה.

על מנת לראות בתושב קבע בישראל כמי שחדל להיות כך ועבר להשתקע בארה"ב, צריך שהתנהגותו תגלה שהוא "עקר עצמו מהמדינה ונטע עצמו בארצות-הברית. מרכז חייו שוב אינו המדינה אלא ארצות-הברית", עד ש"בהתנהגותו גילה... את רצונו לנתק את קשר ישיבת הקבע שלו עם המדינה וליצור קשר חדש ואמיץ – ישיבת קבע בתחילה ואזרחות בסופה – עם ארצות-הברית" (בג"ץ 282/88 עווד נ' ראש הממשלה, פ"ד מב(2) 424, 433; ראו עוד עע"מ 5829/05 דארי נ' משרד הפנים, מיום 20.9.07). לכאורה, קשה להלום דברים שכאלה על העותרת, שהרי העותרת שהתה בארה"ב כשש שנים לצורך קבלת דוקטורט, בדומה למטרת שהותה קודם לכן מספר שנים בירדן ובצרפת לצורך רכישת השכלה גבוהה, ורק כאשר סיימה את הלימודים ועמדה לשוב לישראל קיבלה את האזרחות האמריקנית. הלכה למעשה, העותרת שבה לישראל פחות מחודשיים לאחר קבלת האזרחות, ולא ראתה בקבלת האזרחות סיבה לשינוי התכנית המקורית בדבר חזרה לישראל עם סיום הלימודים. בנסיבות אלה, לא יהיה זה מופרך לסבור כי קבלת האזרחות האמריקנית לא ניתקה את קשר ישיבת הקבע של העותרת בישראל, חרף נישואיה לאזרח ארה"ב, שכאמור רשום גם כתושב האזור ולאחר חזרת העותרת לישראל לא המשיך לגור בארה"ב. וכבר נפסק בבית משפט זה (לגבי תושבת קבע בישראל שהתגוררה שנים רבות בארה"ב לצורך לימודים ורכשה שם רישיון לישיבת קבע) כי "יציאת אדם לצרכי לימודים, גם אם לתקופה ממושכת, כפי שארע במקרה שבפנינו, אינה מעידה בהכרח על ניתוק מוחלט של הקשר עם ישראל" (עת"מ (י-ם) 666/05 זידאן נ' שר הפנים, מיום 9.3.06; ראו עוד: בג"ץ 805/80 שטיין נ' שטיין, פ"ד לה(4) 512, 521; דב"ע נו/0-286 אביוב – המוסד לביטוח לאומי, פד"ע לא 376, 384). לא כל שכן כאשר השהות בארה"ב לצורך לימודים נמשכה שש שנים, ולא הגיעה לתקופת שבע השנים האמורה בתקנה 11א(1) כיוצרת חזקת השתקעות במדינה הזרה. זאת ועוד, טענת העותרת לפיה היא המשיכה לבקר בישראל גם במהלך חופשותיה מהלימודים בארה"ב, לא נסתרה. נתון זה עשוי לחזק את המסקנה כי ברכישת האזרחות האמריקנית לא ניתקה העותרת את מרכז חייה בישראל, חרף מגוריה בארה"ב מספר שנים לצורך לימודים (בג"ץ 7023/94, לעיל; עת"מ (י-ם) 666/05, לעיל).

5.על אף כל האמור, המקרה הנוכחי אינו מחייב הכרעה בשאלת מקום מרכז חייה של העותרת עובר לחזרתה לישראל בשנת 2005. גם אם ניתן להגן על העמדה הרואה בצֶבֶר של שש שנות המגורים בארה"ב (לאחר חמש שנות מגורים בירדן ובצרפת), יחד עם הנישואין לאזרח ארה"ב ורכישת האזרחות האמריקנית, משום אינדיקציה לעקירת העותרת מישראל והשתקעותה בארה"ב – ואינני משוכנע כי ניתן לעשות כן – מכל מקום, לאחר שהעותרת שבה לישראל בשנת 2005, היה על המשיב להחיל עליה את העקרונות שנקבעו לעניין השבת רישיון לישיבת קבע שפקע מחמת השתקעות במדינה אחרת. עקרונות אלה הוצגו ב"תצהיר שרנסקי" מיום 15.3.00, שהוגש לבית המשפט העליון במסגרת בג"ץ 2227/98, ולאחר מכן עוגן בנוהל פקיעת רישיון לישיבת קבע, מס' 5.2.0018, אותו פרסם המשיב בשנת 2008. בסעיף 3 לנוהל שרנסקי נאמר בין היתר:

"א.לגבי מי שנגרעו ממרשם האוכלוסין משנת 1995 ואילך –

מי שהעתיק את מרכז חייו אל מחוץ לישראל מעל ל-7 שנים, ולפיכך על פי הדין פקע רישיונו לישיבת קבע בישראל, ומשרד הפנים הודיע לו על פקיעת רישיונו לישיבת קבע, או נגרע מקובץ מרשם האוכלוסין עקב כך, וביקר בישראל בתקופת תוקפו של כרטיס היוצא שהיה ברשותו, ומתגורר בישראל שנתיים לפחות, יראה אותו שר הפנים כמי שקיבל רישיון ישיבת קבע בישראל מיום חזרתו, וזאת במידה ויבקש לרשום אותו מחדש במרשם האוכלוסין.

...

ג.אין באמור לעיל, כדי לגרוע מהוראות הדין בכל הנוגע להתאזרחות ולרכישת רישיון ישיבת קבע מחוץ לישראל, ומשיקול דעת משרד הפנים בנוגע ליישומן, לאור נסיבותיו האישיות ומכלול זיקותיו של הפונה".

המשיב לא היה נכון להשיב לעותרת את תושבותה הישראלית, משום שעמדתו היא שלנוכח סעיף-קטן ג' בנוהל שרנסקי, ההקלות המוענקות בנוהל בנוגע להשבת התושבות חלות על מי שתושבותו פקעה בשל שהייה מחוץ לישראל במשך שבע שנים ויותר, ולא על מי שתושבותו פקעה בשל התאזרחות או רכישת רישיון לישיבת קבע של מדינה מחוץ לישראל.

6.אכן, נוהל שרנסקי מקל עם מי שמבקש את השבתה של תושבות קבע שפקעה בגין שהייה מחוץ לישראל במשך למעלה משבע שנים, בהשוואה למי שמבקש את השבתה של תושבות קבע שפקעה בגין קבלת רישיון לישיבת קבע או אזרחות של מדינה מחוץ לישראל. יחד עם זאת, גם במקרים האחרונים נודעת משמעות לחזרתו של בעל הרישיון המופקע לגור בישראל, ואפילו ייתכנו מצבים בהם המגורים המחודשים בישראל יקימו חובה של המשיב להחזיר את הרישיון. כך, למשל, במסגרת עת"מ (י-ם) 1630/09 חוסייני נ' שר הפנים (מיום 24.8.10) הודיעה המדינה לבית המשפט כי מקובל עליה שגם כאשר נוהל שרנסקי עצמו אינו חל, עדיין שר הפנים מוסמך ורשאי להשיב את הרישיון שפקע (פסקה 12 לפסק הדין). בהמשך לכך הבהיר שם בית המשפט כי ההבדל בין המצבים בהם הנוהל חל לבין המצבים בהם הוא אינו חל, משתקף בנטל השכנוע: "בעוד שמקום בו מתקיימים תנאיו של נוהל שרנסקי מוטל על המשיב הנטל להראות מדוע לא יושב הרישיון למי שעומד בתנאי הנוהל, הרי מקום בו מדובר בהשבת רישיון שלא בהתאם לנוהל שרנסקי, יחול על המבקש הנטל להראות מדוע יש להשיב לו את הרישיון" (ראו בדומה עת"מ (י-ם) 1396/09 חמאדה נ' משרד הפנים, מיום 15.4.11, פסקה 12). עמדתי על כך בעת"מ (י-ם) 1633/09 עזיז נ' שר הפנים (מיום 23.12.10, פסקה 13):

"מכך שהנוהל אינו חל על מצבים בהם התושב הישראלי קיבל אזרחות או תושבות קבע של מדינה אחרת, עדיין לא נגזרת המסקנה כי במצבים אלה התושבות הישראלית לא תוחזר לעולם. אי-תחולת הנוהל אין פירושה אלא שמי שתושבותו הישראלית הופקעה בשל קבלת אזרחות או תושבות זרה, אינו אוחז בזכות מוקנית לקבל תושבות ישראלית חדשה בהתקיים התנאים הקבועים בסעיף 3(א) לנוהל שרנסקי, לאמור: ביקור בישראל בתקופת תוקפו של כרטיס היוצא ומגורים בישראל שנתיים לפחות... אדם כזה, גם כשהוא עונה על התנאים הנזכרים, אינו זכאי להשבת הרישיון כדבר מובן מאליו; אך עדיין זכאי הוא לכך שמשרד הפנים יפעיל לגביו שיקול דעת ויבחן האם יש מקום להשבת תושבותו, כלשון סעיף 3(ג) לנוהל, 'לאור נסיבותיו האישיות ומכלול זיקותיו'. מדובר אפוא בהליך של השבת התושבות מחוץ לנוהל שרנסקי, בגדרי שיקול דעתו הכללי של שר הפנים... עוצמת הנטל החל על מי שמבקש את השבת תושבותו מחוץ לנוהל שרנסקי עשויה להיות מושפעת, בין היתר, מההבחנה 'בין מי שקיבל מעמד של תושב קבע מכיוון שנולד בישראל (או בשטח שהפך להיות חלק מישראל) וגדל בה לבין מי שקיבל מעמד של תושב קבע לאחר שהיגר לישראל' (עע"מ 5829/05, לעיל, בפסקה 11)".

אכן, אדם שנולד בישראל ורכש בה עם לידתו את תושבות הקבע, זכאי להתחשבות מיוחדת (כמובן בגבולות מה שמתיר הדין). ייחודה של הסיטואציה האמורה מתבטא בהגמשת התנאים הנדרשים להשבת התושבות, גם אם אותו אדם קיבל רישיון לישיבת קבע או אזרחות של מדינה מחוץ לישראל. על כך נאמר בעת"מ (י-ם) 1630/09, לעיל, בפסקה 14):

"שעה שמדובר במי שאחז כבר בידיו ברישיון לישיבת קבע בכלל, ובמי שאחז ברישיון כאמור מכוח היותו מתושבי מזרח ירושלים שנולדו בישראל (או בשטח שהפך להיות חלק מישראל) בפרט, אין להוציא מכלל אפשרות נקיטת אמת מידה מקילה יותר עם מבקש השבת הרישיון. אמת מידה מקילה – במובן זה שבהפעלת שיקול הדעת הרחב של שר הפנים בשאלת השבת רישיון לישיבת הקבע, יינתן משקל מיוחד לבסיס למתן הרישיון לישיבת קבע מלכתחילה, שעה שמדובר בתושבי מזרח ירושלים שנולדו בישראל (או בשטח שהפך להיות חלק מישראל). הביטוי לכך יכול ויהא בכך שהנטל המוטל אמנם על המבקש את חידוש הרישיון גם במצבים של פקיעת הרישיון בשל רכישת אזרחות זרה על דרך של התאזרחות או רישיון לישיבת קבע במדינה זרה – יהיה נטל קל יותר. נטל, שיהא בו כדי לשקף את המורכבות המשפטית ומציאות החיים הייחודית של תושבים אלה" (ראו בדומה עתמ (י-ם) 20173-05-10 עאתי נ' שר הפנים, מיום 20.2.11, פסקה 13).

כאמור, הבחנה זאת מתבצעת מחוץ לגדרו של נוהל שרנסקי, כחלק מהפעלת שיקול הדעת הכללי של המשיב בשאלת החזרת התושבות. תופעה זאת, שבה חלק מהמצבים הנוגעים להחזרת התושבות מתבררים במסגרת הנוהל הכתוב וחלקם האחר מוכתב על פי עקרונות כלליים ותוספות הלכתיות פרי יצירת הפסיקה, אינו ראוי ואינו רצוי, ומקורו בניסוחו החלקי והעמום של נוהל שרנסקי. כדברי בית המשפט העליון: "הקושי העיקרי בענייננו נובע מנוסחו של הסעיף שיצא תחת ידי המשיב, שאינו מבהיר כנדרש את אופיו והיקף תחולתו ואף מעלה את החשש כי המשיב לא נתן דעתו למגוון המצבים האפשריים הרלוונטיים לסוגיה אותה נועד הוא להסדיר. במצב עניינים שכזה, נאלץ בית המשפט להשלים את החסרים בתשתית הנורמטיבית, שנראה שהיה בידי המשיב למנוע את קיומם ולחסוך את אי הבהירות מלכתחילה" (עע"מ 9807/09 זרינה נ' משרד הפנים, מיום 1.8.11, פסקה 20).

7.מן הכלל אל הפרט. ההודעה בדבר פקיעת רישיון ישיבת הקבע של העותרת בשל קבלת אזרחות אמריקנית פחות מחודשיים לפני שובה לישראל בתום תקופת לימודים בת שש שנים בארה"ב, הייתה מלכתחילה גבולית, וספק אם היה לה מקום. אולם גם אם ניתן להשלים עם ההודעה, ברור שלא היה מקום לחסום את העותרת מלהוכיח במעשיה לאחר שובה לישראל כי קבעה את ביתה בישראל וכי השהות בארה"ב הייתה זמנית, למטרת לימודים, חרף קבלת האזרחות האמריקנית. מגורים רצופים ויציבים בישראל, דווקא אל מול פרקי הזמן בהם העותרת נעה מידי כמה שנים ממדינה למדינה לצורך רכישת התארים האקדמיים, מהווים הוכחה טובה מאין כמוה – בבחינת סופו מעיד על תחילתו – לכך שחוסר היציבות בשנים הקודמות אכן נבע מצורכי הלימודים ולא מכוונת השתקעות במדינה אחרת. אכן, בשלב מסוים נכון המשיב להעניק לעותרת רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5 למשך שנתיים שלאחריהן ייבחן עניינה בשנית בשים לב לזיקותיה לישראל (הודעת המשיב מיום 15.3.07), אך משלא קיבלה העותרת את ההצעה חזר בו המשיב ממנה. עם זאת, ראוי להדגיש כי גם בלא יישום ההצעה האמורה המשיכה העותרת לשהות בישראל כדין, נוכח צו הביניים שניתן ביום 2.8.06 "לפיו רשאית המבקשת לצאת מישראל ולחזור אליה, ללא מגבלות", אליו נתווספה ההחזקה הפיזית בתעודת הזהות שהוחזרה לעותרת במסגרת ההסכמה בעתירתה הקודמת. בהינתן שהעותרת הנה ילידת ירושלים וככזאת זכאית ליחס מקל בכל הנוגע להחזרת התושבות, ולאור העובדה שהעותרת קיבלה את האזרחות האמריקנית רק בסמוך לפני חזרתה ארצה עם תום לימודיה בארה"ב, וגם בתקופת המגורים בארה"ב שמרה על קשר של ביקורים בישראל, ניתן לראותה כמי שלא ניתקה את זיקת התושבות שלה בישראל חרף קבלת האזרחות האמריקנית, ובלבד שמאז חזרתה לישראל בשנת 2005 שמרה על מרכז חיים בישראל. כפי שאמר בית משפט זה: "יש להבחין בין תושב קבע, שרכש אזרחות זרה תוך ניתוק ממשי של זיקתו לארץ ויצירת זיקה למדינה אחרת, לבין מי שהוכיח כי כוונתו בעת ששהה מחוץ לגבולות הארץ הייתה לשמר את זיקתו לישראל" (עת"מ (י-ם) 1760/09 סיואנא נ' שר הפנים, מיום 17.4.11, פסקה 13). צירופן יחד של מכלול הנסיבות הקונקרטיות המתקיימות במקרה דנן, אינו מאפשר להשלים עם תוצאה שלפיה תושבותה הישראלית של העותרת לא תוחזר לה – בהנחה שמאז שנת 2005 היא מתגוררת בישראל – רק בשל קבלת האזרחות האמריקנית סמוך לפני שובה ארצה (השוו עת"מ (י-ם) 17484-11-10 זגייר נ' שר הפנים, מיום 24.2.11; עת"מ (י-ם) 54228-01-11 מוחסן נ' שר הפנים, מיום 13.12.11). ודוק: אם אמנם יתברר כי העותרת לא המשיכה לחיות דרך קבע בישראל לאחר חזרתה לכאן בשנת 2005, כי אז יהיה בכך להצדיק לא רק את אי-השבת התושבות, אלא גם לפשוט לטובת המשיב את הספק הנוגע לצדקת החלטתו המקורית בדבר פקיעת התושבות בשל קבלת האזרחות האמריקנית מחמת נישואין לאזרח ארה"ב, כשש שנות מגורים בארה"ב וכחמש שנות מגורים בירדן ובצרפת (השוו עת"מ (י-ם) 891/06 מחמוד נ' שר הפנים, מיום 21.2.07).

8.התוצאה היא שהעתירה מתקבלת, במובן זה שאם יתברר למשיב כי העותרת עודנה מתגוררת בישראל ושמרה בה על מרכז חיים מאז חזרתה ארצה בשנת 2005, כי אז יהיה על המשיב להחזיר לעותרת את רישיונה לישיבת קבע בישראל, כפוף להעדר מניעה פלילית וביטחונית.