לא ניתן להעביר רישיון רוכלות קיים לאישה לאחר מות בעלה בשל אופיו האישי

הנשיאה ד' ביניש:

           בפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (השופט א' טל) מיום 22.4.04, במסגרתו נדחתה עתירתם של המערערים, בה ביקשו ליתן למערערת 1 (להלן: המערערת) רישיון רוכלות לדוכן פירות וירקות המצוי בפינת הרחובות ארלוזורוב ושנקר בחולון (להלן: הדוכן).

עיקרי העובדות והטענות

1.        בעלה המנוח של המערערת, עובד בכור (להלן: עובד או המנוח) הפעיל במשך כעשרים שנה דוכן פירות וירקות מכוח רישיון רוכלות, אשר ניתן לו על מנת לסייע בשיקומו הנפשי והכלכלי ולסייע לו בפרנסת משפחתו, רשיון אשר חודש מדי שנה. עובד נפטר ביום 19.8.99, ועקב פטירתו הודיעה מחלקת רישוי עסקים בעיריית חולון למערערת כי רישיון הרוכלות הינו אישי, וכי עם פטירתו של המנוח פקע הרישיון.

           פעמיים הגישה המערערת בקשה לחידוש רישיון הרוכלות על שמה (ביום 18.10.99 וביום 26.12.02), כאשר לגישתה היה על המשיב לבחון את בקשתה כבקשה לחידוש רישיון קיים, ולא למתן רישיון חדש. בתשובה לבקשתה הראשונה הובהר למערערת כי בקשתה נשקלה כבקשה למתן רישיון חדש, מאחר שרישיון עסק הוא אישי ולא ניתן להעברה. הבקשה סורבה לאחר שנדונה לפי הקריטריונים המקובלים, ובהם מדיניות העירייה והמשטרה למעט במתן רישיונות לרוכלות, ובהתחשב בנתוני המערערת מבחינה סוציאלית וחברתית. בקשתה השניה של המערערת סורבה מהטעם שרוכלות היא מטבעה ניידת ואין מאשרים רוכלות נייחת, וכן מאחר שהרחוב בו היה מוצב הדוכן הוא אחד הרחובות האסורים ברוכלות. עקב דחיית הבקשה השניה הוגשה העתירה נשוא הערעור שבפנינו.

2.        בית המשפט קמא דחה על הסף את עתירתם של המערערים 2-4, ילדיו של המנוח, שכן הללו מעולם לא ביקשו רישיון עסק לעבוד בדוכן, ומשכך ממילא לא סורבה בקשתם. באשר לעתירתה של המערערת קבע בית המשפט כי רישיון העסק הקנה אמנם למנוח זכות קניינית, אולם מאחר שמדובר ברישיון אישי, אשר פקע לאחר מותו של בעל הרישיון, זכות זו אינה עוברת לאחר מותו ליורשיו. את מסקנתו כי רישיון לניהול עסק הינו רישיון אישי, השמור לבעליו בלבד, ביסס בית המשפט על תקנה 33 לתקנות רישוי עסקים (הוראות כלליות), תשס"א-2000 (להלן: תקנות רישוי עסקים), לפיה רישיון עסק יפקע בתוך שנה מפטירת בעליו, או במועד בו היה אמור לפקוע אלמלא נפטר בעליו, לפי המוקדם; וכן על סעיף 4א לחוק עזר לחולון (רוכלות), תשל"ט-1978 (להלן: חוק עזר לחולון), לפיו רישיון לרוכלות לא ניתן להעברה, והוא יפקע עם הפסקת העיסוק ברוכלות או עם פטירת בעליו. כן הסתמך בית המשפט על העובדה שהמנוח קיבל את הרישיון בשל מצבו הגופני ובמסגרת שיקומית, לאחר שנגמל מסמים קשים. נוכח דברים אלה קבע בית המשפט כי בדין התייחס המשיב לבקשות המערערת כבקשות לקבלת רישיון עסק חדש, ולא כבקשות לחידוש רישיון קיים. באשר להחלטת המשיב לסרב לבקשה ליתן למערערת רישיון עסק חדש, קבע בית המשפט כי הנימוקים שהועלו על ידי המשיב היו נימוקים ענייניים וסבירים, אשר נמצאים בתחום סמכותו של המשיב, ואשר נועדו להגשים את מטרתה הלגיטימית של העירייה לצמצם את מספר הרוכלים בעיר, על מנת להתגבר על קשיים תברואתיים ותעבורתיים שנגרמים על ידיהם. בית המשפט לא מצא ממש בטענה שהעלתה המערערת כי השוני בין הנימוקים שהועלו על ידי המשיב בתגובתו לכל אחד משתי הבקשות שהוגשו על ידה מעיד על חוסר תום לב מצידו.

3.        בערעור שבפנינו חוזרים המערערים על עיקר הטענות שהעלו בפני בית המשפט קמא. טענתם העיקרית של המערערים הינה כי מכוח חוק שיווי זכויות האשה, תשי"א-1951 ועקרון השיתוף בנכסים, קמה למערערת הזכות להיות שותפה ברישיון העסק של בעלה, ומשכך זכאית היא כי רישיון העסק ימשיך להיות מחודש ויוסב על שמה. טענה נוספת אשר מעלים המערערים הינה כי מדיניותה של העירייה, לפיה יש לצמצם את הרוכלות בעיר, נוגדת את חוק יסוד: חופש העיסוק ואת הוראות חוק רישוי עסקים, תשכ"ח-1968 (להלן: חוק רישוי עסקים), אשר מכיר ברוכלות כעיסוק לגיטימי. כן טוענים המערערים כי נוכח העובדה שאבי המשפחה המנוח היה בעל רישיון עסק למעלה מעשרים שנה, היה על המשיב לבחון את הבקשה לפי אמות מידה של חידוש רישיון תקופתי, ולא של מתן רישיון עסק חדש. לשיטתם, החלטתו של המשיב שלא ליתן למערערת רישיון עסק הינה בלתי סבירה, נוכח העובדה ששלילת רישיון העסק תשבור את מטה לחמם של המערערים ותותירם נזקקים לחסדי הציבור.

           מנגד, סומך המשיב ידיו על פסק הדין של בית המשפט קמא. המשיב חוזר וטוען כי למערערים 2-4 אין כל מעמד בפני בית המשפט, מאחר שמעולם לא ביקשו ולא אחזו ברישיון רוכלות. באשר לזכותה של המערערת לקבלת רישיון, מדגיש המשיב כי המחוקק גילה דעתו במפורש כי רישיון הניתן מכוח חוק רישוי עסקים הינו אישי ואינו ניתן להעברה. באשר לטענה בדבר פגיעה בחופש העיסוק, טוען המשיב כי המחוקק ראה לנכון להגביל את העיסוק ברוכלות, וזאת במטרה לאזן בין חופש העיסוק ובין אינטרסים ציבוריים שונים. לגישת המשיב, ההחלטה שלא ליתן רישיון עסק למערערת ניתנה בסמכות, כדין ובהסתמך על שיקולים עניינים, והיא תואמת את מדיניות העירייה והמשטרה בדבר צמצום מספר הרוכלים בעיר.

4.        בדיון שהתקיים בפנינו ביום 29.11.06, ומתוך רצון להתחשב בקשייה של המערערת, המלצנו למשיב לקיים מגעים עם המערערת, במטרה למצוא פתרון חלופי, אשר יהיה מקובל על שני הצדדים. נוכח מדיניותה של העירייה שלא להתיר רוכלות נייחת, הוצעו למערערת מספר אפשרויות להשכרת נכס מהעירייה בדמי שכירות סמליים, על מנת שניתן יהיה להפעיל בו עסק של פירות וירקות. המערערת דחתה את ההצעות שהוצעו לה, מאחר שלשיטתה, מקומות אלה אינם מהווים אלטרנטיבה ראויה, שכן אין הם עומדים בקריטריונים בהם עמד הדוכן שפונה, בכך שהם אינם ממוקמים באזור ראשי, ובכך שהעירייה אינה מוכנה ליתן למערערת לעשות בהם שימוש ללא תשלום דמי שכירות. משהמגעים בין הצדדים לא עלו יפה, ולאחר ששקלתי את טיעוני הצדדים, הגעתי למסקנה כי דין הערעור להדחות.

דיון

5.        טענתה העיקרית של המערערת בערעור, כמו גם בעתירה, הינה כי עומדת לה זכות ברישיונו של בעלה המנוח, מכוח הלכת השיתוף בנכסים. המשיב טוען מנגד כי הרישיון אשר ניתן למנוח, בהיותו רישיון רוכלות, היווה על פי טיבו ועל פי תנאיו זכות אישית, השמורה לבעליה בלבד (ראו: ע"א 350/75 נסים נ' פאשה, פ"ד ל(1) 99, 105-106 (להלן: עניין פאשה); בג"ץ 180/57 נחיסי נ' ראש מועצת הרצליה, פ"ד יב(1) 272, 276; שמואל רויטל דיני רישוי עסקים (2005) 131-132, 159). טענתו העקרונית של המשיב מעוגנת בלשון החוק בכל הנוגע לרישיון רוכלות. סעיף 2א(א) לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן: חוק רישוי עסקים), המסדיר את עסקי הרוכלות, קובע בזו הלשון:

כאמור בסעיף קטן (2) לעיל, רשאית רשות הרישוי להקצות רישיונות רוכלות "לאנשים הזקוקים לשיקום או לסעד מכוח החוק". בהתאם לכך, מתן רישיונות רוכלות מהווה כיום חלק ממדיניות הרווחה של הרשויות המקומיות, כאמצעי המסייע לאנשים בעלי צרכים מיוחדים בתחום העיסוק. על רקע זה, ככלל, בהחליטה ליתן רישיון רוכלות, להבדיל מרישיון עסק אחר, שוקלת העירייה, בין היתר, קריטריונים אישיים וסוציאליים. כך למשל, למנוח ניתן רישיון הרוכלות במסגרת שיקומית, עקב גמילתו מסמים, ואף בגדר שקילת בקשתה של המערערת למתן רישיון נשקלו נתוניה הסוציאליים והחברתיים. מדובר ברישיון אישי, אשר הזכות להחזיק בו נבחנת, בין היתר, על פי מאפיינים אינדיבידואלים, ותכליותיו שונות מאלה של רישיון עסק אחר. מסיבה זו, בין היתר, ניתן לזכות ברישיון הרוכלות רק על פי החלטת הרשות הרלוונטית (ראו עניין פאשה, בעמ' 106-107). משכך, צודק המשיב בטענתו כי אין רישיון הרוכלות מתאים להוות זכות קניינית מוגנת מכוח הלכת השיתוף.

6.        בשאלה אם יורשיו של בעל עסק שנפטר קונים זכות כלשהי ברישיון העסק, או שמא מדובר בזכות אישית מובהקת אשר אינה עוברת ליורשים, נחלקו דעותינו. לאחר שבא בפני פסק דינו של חברי, השופט ד' חשין, ראיתי להרחיב מעט בשאלה זו. חברי מסכים כי קיים קושי בקבלת טענת המערערת לפיה היא קנתה זכות ברישיונו של המנוח מכוח הלכת השיתוף בנכסים; עם זאת, מגיע הוא למסקנה כי יש לראות את יורשיו של בעל עסק כבעלי רישיון זמני, וזאת מכוח פרשנותה של תקנה 33 לתקנות רישוי עסקים. בהתאם לכך, קובע חברי כי יש לבחון את בקשתם של יורשים אלה לקבל רישיון עסק כבקשה לחידוש רישיון, ולא כבקשה לקבלת רישיון חדש. עמדתי בעניין זה שונה. לגישתי, רישיון הרוכלות הינו רישיון אישי, שאינו ניתן להעברה, והזכות בו עמדה למנוח בלבד. לזכות זו נלוותה אמנם האפשרות להעביר את הרישיון לאחר מותו ליורשיו לתקופה מוגבלת, אך אין היורשים קונים מכוח העברה זו זכות עצמאית ברישיון. משכך, בתום התקופה הזמנית הקבועה בתקנות רישוי עסקים, יש לבחון את בקשתם לקבלת רישיון עסק כבקשה לקבלת רישיון חדש, ולא כבקשה לחידוש רישיון.

           על פי תקנה 30 לתקנות רישוי עסקים, כל שינוי בעלות טעון רישיון חדש. ממשיכה תקנה 30 ומבהירה כי "שינוי בעלות" הינו "כל שינוי בזהות הבעלים הרשומים ברישיון העסק...". באשר לסיטואציה בה שינוי הבעלות נובע מפטירתו של בעל העסק, קובעת תקנה 33 הסדר מיוחד, כדלקמן: