לא יינתן צו ביניים המורה על המשך פעילות השוק הסיטונאי בתל-אביב

           בקשת רשות ערעור על החלטתו של בית המשפט לענינים מינהליים בתל-אביב (כב' השופט ע' פוגלמן) מיום 15.3.2006, הדוחה בקשה למתן צו ביניים שיורה על המשך פעילותו של השוק הסיטונאי בתל-אביב כשוק עירוני, וזאת עד להכרעה בעתירה המינהלית שהגישו המבקשים.

ההליכים התכנוניים והעתירה לבית המשפט המחוזי

           ביום 22.5.2003 פורסמה בעיתונות הפקדת תכנית מפורטת תא/3001 (להלן: התכנית), שמטרתה פינוי מתחם השוק הסיטונאי, הממוקם בין הרחובות החשמונאים, קרליבך ודרך מנחם בגין, בתל-אביב (להלן: המתחם), תכנונו ובינויו מחדש לצרכי מגורים ומסחר (סעיף 8.1 לתקנון התכנית). את התכנית יזמו המשיבה 1 (להלן: הועדה המקומית) והמשיבה 4 (חברה שבעלי מניותיה הם סוחרים בשוק הסיטונאי, ולהלן: חברת השוק). ביום 17.1.2005, בתום תהליך שמיעת התנגדויות לתכנית, החליטה המשיבה 3 (להלן: הועדה המחוזית) לאשר את התכנית. אישור התכנית פורסם (ביום 29.9.2005) ברשומות. ביום 11.12.2005 ביטלה המשיבה 2 (להלן: העיריה) את הכרזת המתחם כשוק עירוני לתוצרת חקלאית החל מיום 1.3.2006, ואולם מועד זה הוארך, לאחר הגשת העתירה העיקרית, ליום 27.4.2006. במועד זה אם כן צפוי "להיסגר" המתחם, וביום 30.4.2006 צפויה להתחדש פעילותו של השוק העירוני הסיטונאי במתחם זמני חדש, הוא מתחם צריפין (כאשר אתר הקבע אליו צפוי לעבור השוק הסיטונאי בסוף התהליך הנו מתחם מסובים).

           יצוין, כי העירייה הינה הבעלים של המתחם, בשטח של כ- 55 דונם, ואשר מורכב משלושה ביתנים: ביתנים א' ו-ב' שהינם בשטח של כ-45 דונם ואשר סוחריהם התאגדו לחברת השוק; וביתן ג', שבו עסקינן, שהינו בשטח של כ-9 דונם ואשר המבקש 1 (להלן: המבקש) והמבקשת 2 (להלן: המבקשת) מחזיקים בו תאים.

             ודוק: ההליך שבפני אינו מאפשר ואינו דורש את הגדרת טיבה של הזכות הקניינית של המבקשים בתאים; עניין מעמדם של המבקשים במקרקעין מצוי בבירור במסגרת הליך אזרחי נפרד מענייננו. על כן, לצורך העניין שלפני, אשתמש בביטוי "מחזיק" מבלי שתהיה לכך כל השלכה במישור הקנייני בענייננו או בהליך האזרחי הנפרד. בין העיריה לחברת השוק, שכאמור יזמו את התכנית יחדיו, נחתם (ביום 29.1.2002) הסכם בו נקבעו התנאים ולוחות הזמנים לפינוי המתחם ובינויו מחדש. המבקשים לא הצטרפו להסכם זה, ואולם - כפי שנקבע בבית המשפט המחוזי בהחלטה נשוא בקשת רשות הערעור - על אף ידיעתם אודות מדיניות העיריה בדבר העתקת השוק למקום חלופי, כפי שנמסרה להם אישית במספר ישיבות משותפות והודעות בכתב, הם לא הגישו התנגדות לתכנית.

           בפברואר 2006 הגישו המבקשים עתירה לבית המשפט לענינים מינהליים (עת"מ 1145/06, להלן: העתירה העיקרית) התוקפת את החלטת מועצת העיר מיום 11.12.2005 לבטל את הכרזת המתחם כשוק עירוני, בטענה כי המשיבה 1 (להלן: הועדה המקומית) הפרה את החובה המוטלת עליה מכוח סעיף 178 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: החוק) לערוך "הוראת מעבר" במסגרתה יותר שימוש חורג במבני השוק לפרק זמן שייקבע, על מנת לאפשר למבקשים להמשיך ולהתפרנס מהמקרקעין פרק זמן נוסף. עוד נטען, כי ההחלטה של המשיבה 2 (להלן: העיריה) על ביטול המתחם כ"שוק עירוני" נועדה לעקוף ולפגוע בהליכים המשפטיים האזרחיים שבין הצדדים, תוך ניסיון לקבוע עובדות מוגמרות בשטח. יחד עם העתירה הוגשה בקשה למתן צו ביניים, שיורה על התליית החלטת מועצת העיר מיום 11.12.2005 וכן שיורה על המשך פעילותו של השוק הסיטונאי עד למתן פסק דין בעתירה (בש"א 30276/06, להלן: הבקשה לצו ביניים).

הבקשה למתן צו ביניים והחלטת בית המשפט המחוזי

           טענת המבקשים בבקשה לצו ביניים היתה, כי נוכח סיכויי העתירה העיקרית - הגבוהים להערכתם - ייתר היעדר מתן צו הביניים את שמיעת העתירה העיקרית, וכי עקב הפגיעה הקשה הצפויה בזכות הקניין של המבקשים ובחופש העיסוק שלהם כתוצאה מההחלטה לפנות את המתחם, נוטה מאזן הנוחות בבירור לטובתם.

           מנגד טענו המשיבות, כי המבקשים היו מודעים היטב להליך התכנוני החל משנת 2003, כמו גם ללוח הזמנים המשוער להפסקת פעילות השוק במתחם, ואף-על-פי-כן, לא הגישו התנגדות לתכנית. לכן נטען, כי העתירה העיקרית הוגשה בשיהוי רב, וכי המבקשים מנועים בשלב הנוכחי מלטעון טענות שטיבן למעשה הוא התנגדות לתכנית עצמה. אשר לסיכויי העתירה העיקרית נטען, כי אין חובה על הועדה המקומית להכין תכנית לשימושים חורגים, וכי החלטתה היא סבירה, בהתחשב בצורך ליישום מיידי של התכנית. אשר למאזן הנוחות נטען, כי מאז פרסום התכנית ברשומות השקיעה העיריה כספים רבים לצורך העתקת השוק (היקף ההשקעה הנטען נאמד בכ-200 מליון ש"ח), כי בנסיבות אלה מאזן הנוחות נוטה לטובתה, בייחוד כאשר למבקשים קיים פתרון חלופי באתר צריפין וכאשר כל נזק כספי שייגרם להם ניתן לפיצוי בכסף, במידה ויוכח.

           בית המשפט המחוזי דחה את הבקשה לצו ביניים, בהתבססו על שלושה נדבכים שונים: שיהוי, מאזן הנוחות וסיכויי העתירה העיקרית. בית המשפט קבע, כי שלושת הנדבכים הללו פועלים בכיוון אחד - נגד מתן צו הביניים המבוקש:

"הבקשה להורות על המשך פעילותו של השוק לוקה בשיהוי. כפי שראינו, ערים המבקשים לקיומה של ההערכות לפינוי מיידי של השוק, בסמוך לאחר אישור התכנית, עוד משנת 2003. על אף האמור, ועל אף אישור התכנית בחודש ינואר 2005 ופרסומה למתן תוקף בחודש ספטמבר 2005, הגישו עתירתם רק בחודש פברואר ש.ז., בסמוך לפני המועד להפסקת פעילות השוק והעתקתו...

אשר למאזן הנוחות - האינטרסים המתמודדים בענייננו, הם אינטרס הציבור, אינטרס הגורמים המופקדים על העתקת השוק הסיטונאי, אינטרס הסוחרים הפועלים בשוק הסיטונאי ואינטרס המבקשים. כל הגורמים הנזכרים לעיל (למעט המבקשים) ייפגעו באופן ניכר אם יינתן הצו המבוקש. מתן צו כאמור יפגע באינטרס הציבורי - הפסקת המטרדים השונים שהם פועל יוצא של פעילות השוק, ומימוש התכליות הציבוריות העומדות בבסיסה של התכנית. גם לגורמים המופקדים על העתקת השוק הסיטונאי ייגרם נזק כלכלי ניכר מן העיכוב בפינוי השוק, בשל חוסר היכולת להתחיל במימוש התכנית, ונוכח אי יכולת לממש התחייבויות שנטלו עליהם הגורמים השונים... בצד הפגיעה הכלכלית בגורמים המעורבים בהעתקת הפעילות, ייפגעו על ידי הצו כלל סוחרי השוק, אשר שכרו תאים בשוק החלופי. אם יינתן הצו המבוקש, יימצא ששני מחזיקים שהחזקתם היחסית בטלה בששים (המבקש שמחזיק ב-תא בן 20 מ"ר, והמבקשת שמחזיקה ב-250 מ"ר), יכפו - הלכה למעשה - המשך פעילות הן על המשיבים והן על כלל הסוחרים (בשוק שמשתרע על כ- 55  דונם). לעומת זאת, אם לא יינתן הצו, הנזק שייגרם למבקשים הוא קטן ביחס. המבקשים אינם מתנגדים לתכנית לכשעצמה, אלא טוענים הם להעדרן של הוראות מעבר, שיאפשרו להם להעתיק עיסוקם למקום חלופי. דא עקא, שהמבקשים מודעים לצורך בהעתקת מקומם מזה מספר שנים, כפי שבואר לעיל. זאת ועוד, ביכולתם - גם לעת הזאת - להעתיק עיסוקם, עם סוחרי השוק האחרים, לאתר החלופי שמוקם בצריפין (או לאתר אחר לפי ראות עיניהם). מעבר לאמור, אי מתן הצו לא יפגע בזכותם של המבקשים לקבלת פיצוי (ככל שתוכח), ובהליכים המשפטיים האזרחיים בין הצדדים, שיימשכו כסדרם... עולה מן המקובץ כי מאזן הנוחות נוטה באופן ברור לטובתם של המשיבים...

למעלה מן הצורך יצוין, בצד האמור, כי לכאורה סיכוייה של העתירה אינם גבוהים. ככל שחפצו המבקשים בקביעתן של הוראות מעבר בתכנית, שומה היה עליהם להגיש התנגדות לתכנית... כללם של דברים: בשל השיהוי בהגשת הבקשה, ונוכח מסקנתי בהתייחס למאזן הנוחות, כמו גם לסיכוייה של העתירה, אני דוחה את הבקשה למתן צו ביניים".

בקשת רשות הערעור: טענות הצדדים

           על החלטה זו של בית המשפט המחוזי בבקשה למתן צו ביניים הוגשה בקשת רשות הערעור שלפני.

           המבקשים חוזרים על עיקר טענותיהם בבית המשפט המחוזי. הטענה העיקרית היא, במישור סיכויי ההליך, כי בנסיבות ענייננו - בהן לשינוי היעוד במקרקעין נלווית החלטה על מימוש מיידי של התכנית החדשה - יש לראות את הסמכות המנויה  בסעיף 178 לחוק, המוקנית לועדה המקומית, כסמכות שבחובה לקבוע בתכנית הוראת מעבר, במסגרתה ניתן יהיה להתיר את השימוש הנעשה במבני השוק של המבקשים כ"שימוש חורג", ובכך, להימנע מפינויים של המבקשים ממבני השוק. כיוון שהועדה המקומית לא הפעילה סמכותה זו, הרי שהחלטתה נשוא העתירה העיקרית היא החלטה בלתי סבירה. המבקשים טוענים עוד, כי המועד המוקדם ביותר להעלאת טענה נגד הועדה המקומית בקשר לאי-יישום הסמכות הקבועה בסעיף 178 לחוק הוא "יום תחילת תקפה של תכנית", ובענייננו, 29.9.2005, וכי בנסיבות אלה אין לומר כי העתירה - שהוגשה בחודש פברואר 2006 - נגועה בשיהוי.

           אשר למאזן הנוחות נטען, כי היה על בית המשפט קמא ליתן משקל נכבד לכך, שאי-מתן צו הביניים ייתר למעשה את שמיעת העתירה העיקרית, משעה שלאחר שייסגרו שערי השוק הישן וזירת המסחר תעבור למתחם צריפין, לא ניתן יהיה עוד  להשיב את המצב לקדמותו. בהקשר זה נטענו שתי טענות משלימות: הראשונה, כי אין כל מניעה להישאר במתחם הקיים שכן, "ברור לכל בר-בי-רב, כי מימוש התכנית החלה על המקרקעין צפוי להתחיל אך ורק בעתיד הרחוק, הרי שממילא המשך פעילות השוק הסיטונאי...לא יפגע כלל ועיקר במשיבות ובאינטרס הכלל ציבורי" (סעיף 37 לבקשה). השניה, כי אין כל טעם במעבר למתחם החלופי, שכן  מדובר במתחם מרוחק, שמחירי השכירות בו "מופקעים", כך שלמעשה "הפתרון המוצע במתחם 'צריפין' אינו ראוי וסביר מבחינת המבקשים" (סעיף 47 לבקשה).

           המשיבות טענו, בתגובותיהן כפי שהוגשו לבית המשפט המחוזי, כי סיכויי ההליך נמוכים. לטענתם, סמכותה של הועדה המקומית לפעול מכוח סעיף 178 לחוק היא סמכות שברשות, הנתונה לשיקול דעתה, וכי בנסיבות העניין אין הצדקה להפעלת הסמכות. הטעם לכך הוא כי לדעת ועדות התכנון, הפתרון החלופי שהוצע במתחם בצריפין הוא פתרון מספק, ומשכך אין כל צורך במתן אורכה המתירה את הפעילות במתחם הנוכחי במנגנון של שימוש חורג. עוד נטען, כי גם לפי תכליתו של סעיף 178 לחוק, אין מקום להפעילו, שכן סעיף זה מטרתו ליתן לבעלים בקרקע או בבנין שהשימוש בו הפך מחוקי לבלתי חוקי שהות להסתגל ולהיערך למצב החדש, כמנגנון להסדרת "מצב ביניים" בלבד, כאשר  בענייננו היו סוחרי השוק מודעים משך תקופה ארוכה - מאז שנת 2003 - למהלך המתוכנן של העתקת פעילות השוק כמקשה אחת -במקום ולא במקביל - למתחם חדש, באופן שיאפשר המשך פעילות רצופה של השוק במתחם החדש. לפיכך, ונוכח המגמה להביא למימוש מיידי של התכנית לאחר אישורה, סברו ועדות התכנון כי אין מקום לקביעת תקופת מעבר.

           כמו כן נטען, כי מאחר שהתכנית פורסמה למתן תוקף ביום 29.9.2005, המועד לתקוף אותה חלף עבר, והגשת עתירה מנהלית בשלב הנוכחי - ערב המעבר למתחם החדש - לוקה בשיהוי רב. עוד נטען, כי למעשה נאחזים המבקשים באמתלה פרשנית, כשכוונם היא למעשה להתנגד לתכנית כולה: "התכנית מתנה הוצאת היתרי בנייה בפינוי והריסת השוק [סעיף 14 לתקנון התכנית - מ"נ]. יוצא, כי לא ייתכן מצב בו ימשיך השוק הסיטונאי לפעול כ'שימוש חורג', בד בבד עם מימוש הפרויקט. בקשת העותרים, אם כן, אינה להמשיך השימוש הקיים בד בבד עם מימוש התכנית החדשה, אלא בקשתם הינה, כאמור, ל'הקפאת' התכנית החדשה לפרק זמן מסויים. יוצא, כי העותרים מבקשים כיום, באיחור.... להתנגד לתכנית ולשנות את הוראותיה" (סעיפים 13-14 לתגובת הועדה המחוזית שהוגשה לבית המשפט המחוזי).