העליון דחה ערעורה של זכיינית איקאה וחייבה בהוצאות- יש להפיק לקחים מהפרשה - פסקדין

השופטת א' פרוקצ'יה:

1.           לפנינו שלושה ערעורים המכוונים כנגד שני פסקי דין שנתן בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת נורית אחיטוב). עניינם של פסקי הדין נסב על פסילת זכייתה של אירוס הגלבוע בע"מ (להלן: אירוס הגלבוע או החברה) במכרז שפירסם מינהל מקרקעי ישראל לחכירת מקרקעין בשטח עיריית ראשון לציון, וביטול היתר לשימוש חורג מתעשייה למסחר שנתנה הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ראשון לציון (להלן: הוועדה המקומית) לאירוס הגלבוע לצורך הקמת מרכז מסחרי בשטח זה. הערעורים מתייחסים, בין היתר, לבקשות אירוס הגלבוע ועיריית ראשון לציון להשיב על כנם את זכיית חברה זו במכרז ואת ההיתר לשימוש חורג שהוענק לה.

2.           בערעורים אלה, ובערעורים נוספים של גורמים מעורבים, התקיים דיון ביום 7.7.2008 ובו נשמעו מלוא טיעוני הצדדים. ביום 26.5.2009 ביקשו המערערים (הוועדה המקומית, עיריית ראשון לציון ואחרים) בעע"מ 496/08 למחוק את הערעור, ואילו ביום 16.6.2009 ביקשה המערערת, אירוס הגלבוע, בעע"מ 10089/07 ועע"מ 11189/07 למחוק את ערעוריה בלא צווים להוצאות. העילה לבקשות המחיקה נבעה משינוי נסיבות שארע בינתיים בשטח, המתבטא, בין היתר, בזכייתה של אירוס הגלבוע במכרז חדש שיצא בעקבות החלטת מינהל מקרקעי ישראל על ביטול המכרז נשוא ענייננו, ואישורה של תכנית חדשה אשר הכשירה בנייה מסחרית במיתחם הרלבנטי, וייתרה בכך את הדיון בדבר תוקפו של ההיתר לשימוש חורג שניתן לחברה על ידי הוועדה המקומית ובוטל בידי בית המשפט. המדינה הסכימה למחיקת ערעורן של הוועדה המקומית ועירית ראשון לציון בתיק עע"מ 496/08, אולם זאת בכפוף להוצאות משפט גבוהות לטובת המדינה. זו היתה עמדתה גם בערעור אירוס הגלבוע בעע"מ 11189/07. עם זאת, המדינה התנגדה למחיקת ערעור אירוס הגלבוע בעע"מ 10089/07, וביקשה כי בערעור זה יינתן פסק דין עקרוני בסוגיות העולות בו, וביקשה את חיוב המערערת בהוצאות גבוהות גם בגין הליך זה.

3.           שקלתי את בקשות המערערים - הוועדה המקומית, העיריה, ואירוס הגלבוע - למחיקת שלושת הערעורים, תוך מתן משקל לעמדת המדינה ביחס לכך. נתתי דעתי לאופי השאלות העולות בהליך זה, ולאינטרס הציבורי הכרוך בהן. מדובר בשלושה ערעורים שבכולם עולות שאלות בעלות משמעות משפטית וציבורית חשובה מבחינת דרך התנהלותן הראויה של הרשויות הציבוריות המעורבות בהליך זה, ובירור הנורמות המתחייבות מכך, הכרוכות באינטרס ציבורי מובהק; כן ניתן משקל לשלב המאוחר שבו הוגשו בקשות המחיקה, לאחר שהושקעו בהליכים הנדונים משאבים רבים הן בזמן שיפוטי יקר והן בתשומות בעלי הדין. ההליך בשל כולו למתן פסק דין. נוכח מכלול השיקולים הללו, דעתי היא כי יש להתייחס לערעורים לגופם, לנקוט עמדה משפטית בסוגיות שהועלו בהם, ולדחותם בסופו של יום, תוך חיוב אירוס הגלבוע בהוצאות ראויות לטובת המדינה (השוו: בג"צ 2445/06 איזוטסט נ' הרשות הלאומית להסמכת מעבדות פסקאות 29-34 (לא פורסם, 31.5.2009); לשיקול דעת רחב של בית המשפט לדון לגופו של הליך, חרף בקשת יוזם ההליך למוחקו ראו תקנה 154 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984; אליהו וינוגרד תקנות סדרי הדין 256-8 (מהדורה רביעית, 2008); אורי גורן סוגיות בסדר דין אזרחי 301, 664 (מהדורה עשירית, 2009); יואל זוסמן סדרי הדין האזרחי 477-8, 846 (מהדורה שביעית, 1995); ע"א 579/90 רוזין נ' בן נון, פ"ד מו(3) 738, 744-5 (1992); רע"א 3876/09 ח'שיבון נ' ח'שיבון (לא פורסם, 25.8.2009)).

         נדון, אפוא, לגופם של הערעורים.

רקע

המקרקעין נשוא הערעורים והתכניות החלות עליהם

4.          נשוא הערעורים הם מקרקעין במיתחם הידוע כ"מעוין שורק" השוכן בדרום מערב העיר ראשון לציון. במועדים הרלבנטיים להליך זה, חלה על המקרקעין תכנית המתאר המחוזית למחוז המרכז תמ"מ 21/3, אשר אושרה בשנת 2003. התכנית משתרעת על כל שטחו של המחוז, ומתווה ייעודים ועקרונות לתכנונו הכולל. על פי התכנית, האזור בו שוכן מיתחם מעוין שורק מסווג כאזור מלאכה, תעשייה ותעסוקה, בו מותרים שימושים שונים, לרבות מסחר, וזאת על פי הוראות תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת (סעיף 7.3.1 לתכנית). סעיף 7.3.2 לתכנית קובע כי "תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת תייעד קרקע לתעשייה, מלאכה ותעסוקה באופן שיענה על תחזית הביקוש לשטחים אלה". כן מורה אותו סעיף בתכנית כי המסחר באזורים אלה יוגבל בהיקפו כדי למנוע פגיעה בחוסנן הכלכלי של הערים, ובמרכזי הערים.

         על המקרקעין בזמן הרלבנטי חלו גם תכניות המתאר המקומיות רצ/67/1 ו-רצ/2/67/1. התכנית רצ/67/1 - מרכז מטרופוליני לתעשייה ושירותים הנדסיים דרום מערב ראשון לציון, אושרה בשנת 1995, ונועדה לשנות ייעוד קרקע חקלאית למטרות שונות, ביניהן למרכז תעשייה מטרופוליני (סעיף 4 לתכנית). בשנת 1997 אושרה תכנית רצ/מק/67/1, בה נקבעו הוראות לביצוע איחוד וחלוקה לגבי שטח מעוין שורק, תוך הקצאת מגרשים. בשנת 2005 אושרה תכנית רצ/2/67/1, שמטרותיה העיקריות הן שינוי חלוקת מגרשי התעשייה וקביעת מגרש מינימלי לתעשייה של 20 דונם, הסדרת זכויות הבנייה הקיימות במגרשים המוקטנים לתעשייה, התוויית דרכים חדשות, שינוי תוואי דרך קיימת, וקביעת הוראות בנייה ותנאים להוצאת היתרי בנייה (סעיף 9 לתכנית).

5.           יצויין עוד, כי ביום 16.2.2006, מספר ימים לפני המועד להגשת ההצעות למכרזים שיידונו להלן, דנה ועדת המשנה של הוועדה המקומית בתכנית המוצעת רצ/7/67/1. תכנית זו מתקנת את תכניות בניין העיר החלות על האזור, ומשנה את הייעוד במקרקעי מיתחם מעוין שורק מאזור תעשייה, לייעוד "מב"ת" - מסחר, בילוי ותעשייה. בישיבת ועדת המשנה הוחלט על בדיקת התכנית המוצעת בדרך של סיור בשטח, וקבלת החלטה יחד עם נציגי לשכת התכנון במחוז מרכז. תכנית זו הפכה לימים לתכנית רצ/8/67/1, שאושרה לאחר האירועים נשוא הליך זה. היא תידון בהמשך.

המכרז לשיווק המקרקעין

6.           ביום 5.1.2006 פרסם מינהל מקרקעי ישראל (להלן גם: המינהל), בשיתוף עם עיריית ראשון לציון (להלן גם: העיריה), והחברה הכלכלית ראשון לציון בע"מ (להלן: החברה הכלכלית), את מכרז מר/3/2006 (להלן: המכרז הראשון), לקבלת הצעות לחכירת שטח מיתחם לצורכי תעשיה במעוין שורק בשטח של כ-98,000 מ"ר. למכרז נגשו חמישה מציעים, ואירוס הגלבוע ביניהם.

7.           אירוס הגלבוע היא חברה יזמית, המחזיקה בזיכיון מרשת איקאה העולמית להפעלת רשת חנויות איקאה בישראל. חברה זו החלה, עוד בשנת 2005 לתור אחר מקרקעין שיתאימו להקמת חנות איקאה שניה בישראל, בנוסף על החנות הקיימת בנתניה. לשם כך השתתפה במכרז.

8.           ביום 22.2.2006 הכריזה ועדת המכרזים של המינהל על אירוס הגלבוע כזוכה במכרז, אשר הגישה את ההצעה הגבוהה מבין החמש, על סך של כ-109 מיליון ש"ח. בעקבות המכרז נחתם בינה לבין המינהל חוזה חכירה המתייחס למיתחם במעוין שורק (להלן: מכרז איקאה). 

מסמך ההסכמות

9.           ביום 7.9.2005, מספר חודשים בטרם פורסם המכרז נשוא ענייננו, נערכה פגישה בין ראש עיריית ראשון לציון, נציגי העיריה, החברה הכלכלית, והוועדה המקומית (להלן יכונו אלה יחד: נציגי ראשון לציון), לבין נציגי אירוס הגלבוע. סיכום הפגישה תועד במסמך הכולל שלושה חלקים: "שלב המכרז", "שלב התכנון" ו"שלב ההפעלה" (להלן: מסמך ההסכמות). זה לשונו:

" דרישות חברת איקאה מעיריית ראשון לציון

1. שלב המכרז (בתיאום עם מ.מ.י)

1.1 המכרז ייצא בחטיבת קרקע אחת שתכלול את המגרשים בתוכנית רצ/2/67/1 במעוין שורק, גוש 5419.