הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' שירותי בריאות כללית ואח'

השופט ע' פוגלמן:

           ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כב' השופטת ר' לבהר שרון) שהורה על סילוקה על הסף של המרצת פתיחה שהגישה הסתדרות העובדים הכללית החדשה (להלן: ההסתדרות והמרצת הפתיחה) ובה טענה לפגמים שונים בתקנון החדש של קופת חולים שירותי בריאות כללית (להלן: הקופה או כללית) ובהליך אישורו.

רקע והשתלשלות ההליכים

1. במסגרת חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (להלן: חוק ביטוח בריאות ממלכתי או החוק) נערכה רפורמה מקיפה בשירותי הבריאות הציבוריים במדינה. בין היתר, הסדיר החוק את נושא תקנוני קופות החולים – החדשות והקיימות, שבהם ייקבעו – בין השאר – מוסדות הקופה, דרכי מינוים, סמכויותיהם ותקופת כהונתם של החברים בהם (סעיף 26(א)(2) לחוק). אשר לקופות הקיימות, ובהן גם כללית, היא המשיבה 1 לערעור שלפנינו, נקבע כי על אלו להגיש תקנון לאישור שר הבריאות (להלן גם: השר) עד ליום 1.3.1997 וכי השר יאשר את התקנונים בנושאים מסוימים, שעליהם נעמוד בהמשך, במסגרת זמנים שנקבעה בחוק (סעיפים 26(ו)(2) ו-67 לחוק והתוספת השביעית לו).

2. עוד יש לציין כי בסמוך לאחר כניסת החוק לתוקף, כחלק מתכנית ההבראה של קופת החולים וכתנאי לתמיכת הממשלה בהתאם להסכם ההבראה, ביום 10.4.1995 אישר הוועד המפקח הארצי של הקופה תיקון לתקנון הישן בדרך של הוספת נספח לתקנון (מוצג 5 למוצגי ההסתדרות; להלן: הוראת השעה). בהוראת השעה נקבע כי החל מיום תחילת החוק או עד שלושה חודשים לאחר מכן תכהן מועצת קופת חולים ממונה בת 51 חברים שתורכב מ-34 נציגי ציבור שימונו על ידי ועדה בלתי תלויה ומ-17 נציגי הסתדרות (להלן: מועצת הקופה); כי יושב ראש המועצה ימונה מבין חבריה על דעת ההסתדרות, ויכהן גם כיושב ראש הדירקטוריון של קופת החולים (סעיף 1(א) להוראת השעה); וכי הוועד המפקח יעביר למועצה את סמכויותיו למעט הסמכות להחליט על תיקונים בתקנון לפי האמור בתקנה 181 (הכוונה היא לסעיף 181 לתקנון הישן – ע' פ'; סעיף 1(ב) להוראת השעה). עוד נקבע בהוראת השעה כי המועצה תכין תקנון חדש מותאם לחוק ביטוח בריאות ממלכתי שיובא לאישור הוועידה הבאה של קופת החולים (סעיף 1(ה) להוראת השעה).

3. תקנון קופת חולים כללית לא הוגש לשר הבריאות במועד שננקב בחוק, ולכן – עד להסדרת הנושא – הוציא שר הבריאות שני אישורים זמניים עוקבים לקופה, הקובעים כי תקנון הקופה כנוסחו ערב יום 1.3.1997 ימשיך להיות בתוקף לפרק זמן נוסף, בכפוף לכך שהחלטות בדבר מינוי נושאי משרה והפסקת כהונתם יאושרו על ידי השר (להלן: האישורים הזמניים). תקנון הקופה התקף ערב חודש מרץ 1997 היה התקנון משנת 1992 (לעיל ולהלן: התקנון הישן) והשינויים שנעשו בו במסגרת הוראת השעה.  תקנון חדש לקופה (כמו גם תקנונים חדשים ליתר קופות החולים הקיימות) לא הוגש עד למועדים שהוסדרו באישורים הזמניים ובהמשך לכך קבע משרד הבריאות כי יש לראות באישורים הזמניים שהוצאו בשעתו על ידי השר כאילו הם מוסיפים לחול אף מעבר לתקופת התחולה המקורית שלהם ובאותם תנאים (ראו נספחים 7-6 להמרצת הפתיחה). במשך השנים, נעשו מספר ניסיונות לאשר את תקנון הקופה אצל שר הבריאות, וכן קודמו הצעות חוק שעסקו בנושא, אך אלה לא נשאו פרי.

4. עניינו של הערעור דנן בתקנון החדש שהציגה קופת חולים כללית לאישור שר הבריאות ביום 29.3.2015, ובטענה – בין היתר – כי זה אושר על ידי מועצת הקופה בהליך המנוגד לכללים המנויים בתקנון הישן לשינוי תקנון, ובפרט אלה שעוסקים במוסד שלו נתונה הסמכות לאשר שינוי כאמור. לפיכך, ובטרם נעמוד על השתלשלות האירועים שקדמה להליך שלפנינו, יש להבהיר כמה מושגים הנוגעים למוסדות הקופה הרלוונטיים לעניין, על פי הוראות התקנון הישן. הוועד המפקח הארצי הוגדר בתקנון הישן בתור "הרשות העליונה של קופת-חולים בין ועידה לוועידה והוא הגוף המחוקק, המפקח והקובע את עיקרי-מדיניותה של קופת-חולים. הוועד המפקח מאשר את המדיניות השוטפת של קופת-חולים, אשר נקבעת ע"י מועצת-המנהלים" (להלן גם: הוועד המפקח; סעיף 173(א) לתקנון הישן). "הוועידה", המוזכרת בסעיף אחרון זה היא הוועידה הארצית, המשמשת אסיפה כללית של קופת החולים ומתכנסת מדי 4 שנים. הוועידה מורכבת מ-501 צירים, הנבחרים על ידי הסיעות המיוצגות במועצת ההסתדרות, במספר יחסי לתוצאות הבחירות לוועידת ההסתדרות האחרונה (סעיפים 171-169 לתקנון הישן) ואילו הוועד המפקח מורכב מ-101 חברים, שנבחרים על ידי הוועידה והרכבו הוא בהתאם ליחסי הכוחות בוועידה (סעיף 174(א) לתקנון הישן).

5. ראשית האירועים הרלוונטיים לענייננו בישיבת הוועד המפקח הארצי של כללית מיום 12.9.2012. בישיבה זו הוחלט לצרף 10 חברים של הוועד המפקח כנציגות במועצת קופת החולים (שייבחרו על ידי ועדה שזהות חבריה נקבעה באותה ישיבה); ולבקש מהמועצה להקים ועדת תקנון פריטטית בראשות יושב ראש המועצה והדירקטוריון, אשר מחצית חבריה יהיו חברי מועצה ומחציתם חברי הוועד המפקח, שתהא אמונה על הכנת תקנון לקופה. עוד נקבע כי התקנון שיוכן יובא לאישור מועצת הקופה שתגישו לאישור שר הבריאות, כנדרש בחוק ביטוח בריאות ממלכתי (נספח 21 להמרצת הפתיחה). בהמשך להחלטה זו ולאחר למעלה משנתיים, הודיעה מזכירות מועצת הקופה לחבריה ולנציגי הוועד המפקח כי ביום 8.2.2015 תתקיים ישיבה של מועצת הקופה, ובמצע לדיון לקראת אותה ישיבה, צוין כי זו תעסוק בדיון על תקנון חדש לכללית. ההסתדרות דרשה מכללית לבטל את כינוס המועצה בישיבה האמורה וטענה כי התקנון החדש פוגע בזכויותיה ההיסטוריות והקנייניות בקופה וכי השינויים בתקנון נעשו בלא תיאום עמה. דרישה זו נדחתה ומועד הישיבה של מועצת הקופה נותר בעינו.

6. בהמשך לאירועים אלה, ביום 4.2.2015 הגישה ההסתדרות לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בקשה דחופה למתן צו מניעה זמני שיורה לקופת החולים להימנע מכינוס ישיבת מועצת הקופה ביום 8.2.2015, טרם הגשת ההליך העיקרי (להלן: הבקשה הראשונה לסעד זמני). ביום 6.2.2015, לאחר שהתקבלה תגובת כללית, דחה בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כב' השופט ה' קירש) בקשה זו. בהחלטתו, קבע בית המשפט כי לא הוכח כי ייגרם נזק בלתי הפיך להסתדרות אילו תתקיים הישיבה במועדה וכי לא נראה שדחייתה תביא לשינוי מערך הכוחות והאינטרסים הנוגעים לעניין, משאלה – יש להניח – ידועים ונדונים מזה שנים רבות. בצד זאת הוטעם כי אין באמור כדי לפגוע בזכותה של ההסתדרות לטעון כי כל שינוי במעמדה במסגרת התקנון החדש צריך להיעשות על פי ההסדרים הקבועים בקשר לכך בתקנון הישן. על החלטה זו לא השיגה ההסתדרות. לאחר מכן, התכנסה מועצת הקופה, כמתוכנן – ביום 8.2.2015 והחליטה על אישור התקנון החדש.