הכללית בארץ ישראל בעצ נ' חולון ואח'

פסק דין

1.עניינה של העתירה בהפקעה של המקרקעין הידועים כחלקה 1 בגוש 7176 ששטחם כ-22 דונם (להלן: "המקרקעין"). המקרקעין הם בבעלותה של מדינת ישראל (באמצעות רשות מקרקעי ישראל, שתכונה להלן: "המינהל"). המינהל החכיר את המקרקעין לקרן הקיימת לישראל (להלן: "קק"ל"). ביום 31.3.1947 התקשרה העותרת בהסכם עם קק"ל, מכוחו היא חכרה את המקרקעין בחכירת משנה לתקופה של 49 שנים, עם אופציה לתקופה של 49 שנים נוספות (ההסכם צורף כנספח 1 לסיכומי המשיבות).

2.על המקרקעין חלות התוכניות הבאות –

ביום 23.4.1958 פורסמה למתן תוקף תוכנית ח/1 שהיא תוכנית בסמכות מחוזית (נספח 5 לתגובה לעתירה). המקרקעין מסווגים על-פי מסמכי התוכנית כ"בנין ציבורי" המוגדר כ"בנין המשמש או נבנה או הותאם לשימוש בין שימוש רגיל ובין ארעי, לצורכי ציבור...". ס' 11 בעמוד 12 לתקנון התוכנית מגדיר את התכליות המותרות באזור לבניינים ציבוריים. בסעיף 72 לתוכנית נקבע כי השטחים שסומנו כדרכים והרחבתן, שטחים ציבוריים פתוחים ומגרשים לבניינים ציבוריים, מיועדים להפקעה ויירשמו על שם העירייה.

3.ביום 21.12.2002 פורסמה למתן תוקף תוכנית מתאר ח/מק/54 (נספח 7 לתגובת המשיבות, להלן: "תוכנית 54"), בסמכות מקומית. התוכנית חלה על שטח של דונם אחד מכלל שטח המקרקעין, ומטרתה היא שינוי ייעודו של שטח של חניה ציבורית – לדרך, ושינוי ייעוד של שטח ציבורי פתוח – לדרך (מדובר ברצועת קרקע בחלק הדרומי של המקרקעין, שנועדה להרחבת רחוב ההסתדרות).

מכוח תוכנית 54 פורסמו ביום 4.6.2003 הודעות הפקעה לפי ס' 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור) 1943 (להלן: "פקודת הקרקעות") בקשר לשטח של כ-1,000 מ"ר מתוך שטח המקרקעין, לצורכי דרך (נספח 8 לתגובה לעתירה).

4.ביום 19.9.2005 פורסמה למתן תוקף תוכנית ח/מק/72 (נספח 9 לתגובה לעתירה, להלן: "תוכנית 72"). תוכנית זו חלה על יתרת שטח המקרקעין שתוכנית 54 לא חלה עליה. מטרת התוכנית היא להסדיר את השטחים המיועדים לבנייני ציבור. התוכנית משנה את חלוקת שטחי השצ"פ, השב"צ והחניה הציבורית באופן הבא – בנייני ציבור: 6,658 מ"ר, שצ"פ: 11,045 מ"ר, חניה ציבורית: 3,485 מ"ר. בסעיף 11 לתוכנית 72 נקבע כי הוראות "התוכנית הראשית" היא תכנית ח/1, ותוכניות מפורטות ח-207 וח-207א' לגבי שטחי ציבור יחולו על תוכנית 72.

מכוח תוכנית 72 פורסמו ביום 29.1.2009 הודעות הפקעה ביחס ליתרת שטח המקרקעין – קרי שטח של כ-21,000 מ"ר (נספח 10 לתגובה לעתירה).

ביום 14.5.2009 פורסמה הודעה לפי ס' 19 לפקודת הקרקעות, וביום 28.7.2009 נרשמו המקרקעין על שמה של המשיבה 1 (להלן: "העירייה").

טענות הצדדים

5.כפי שיפורט להלן, טענתה של העותרת היא כי דין ההפקעה להתבטל. בקצירת האומר ייאמר כי העותרת טוענת שההפקעה אינה מידתית, שכן העותרת עצמה - שהיא גוף מעין ציבורי - מממשת במשך כל השנים את הייעוד הציבורי של המקרקעין. מימוש ההפקעה – לא זו בלבד שלא יועיל, אלא שיביא לבזבוז מיותר של כספי ציבור.

מנגד, המשיבות העלו מספר טענות מקדמיות נגד העתירה. הם טענו כי דין העתירה להידחות גם לגופה, משום שהפקעת המקרקעין היא חיונית לצורך מימושם של צרכים ציבוריים שלא ניתן יהיה לממשם בדרך אחרת, אלא על-ידי מתן אפשרות למשיבות לעשות שימוש במקרקעין.

6.המשיבות אף ציינו כי מטרתה האמיתית של העותרת היא לשמר את זכויותיה במקרקעין, תוך תקווה שייעודם ישתנה לייעוד של מגורים. מעבר לכך, נועדה העתירה להפעיל לחץ על המשיבות במסגרת המשא-ומתן שהן מנהלות עם העותרת ביחס לפיצוי שהיא תקבל כתוצאה מההפקעה.

בסיכומי התשובה טענה העותרת כי עמדתן של המשיבות בהקשר זה היא מקוממת, שכן העותרת לא הגישה בקשה לשימוש חורג מהשימוש הציבורי במקרקעין במשך 50 שנה בהן היא החזיקה במקרקעין, ולא בקשה לשנות את הייעוד הציבורי לייעוד מסחרי מעולם. מעבר לכך, אם אכן ישתנה ייעוד המקרקעין לייעוד מסחרי, יהיה על המשיבות להחזיר את המקרקעין לבעלים הקודמים שלהם.

טענותיהם של הצדדים – הן הטענות המקדמיות והן הטענות לגופו של עניין – ייבחנו בפירוט להלן.

טענות הסף של המשיבות

הטענה לפיה לעותרת אין זכויות במקרקעין

7.המשיבות טענו כי יש לסלק את העתירה על הסף, משום שבמועד ההפקעה לא היו לעותרת זכויות במקרקעין. לטענתן, העותרת חכרה את המקרקעין לתקופה של 49 שנה שהסתיימה בשנת 1996. לעותרת אכן היתה אופציה להארכת התקופה, אולם מימוש האופציה היה מותנה, והתנאים לו לא התקיימו. מעבר לכך, העותרת אף לא הוכיחה כי נחתם בינה לבין קק"ל הסכם חכירה חדש. הסכם חכירה כזה (או לפחות אישור של זכויות מהמינהל) לא הוצג על-ידי העותרת. מכאן עולה כי החכירה לא הוארכה לתקופה נוספת, כשיתכן שהסיבה לכך היא מחלוקות בין העותרת לבין המינהל בקשר לחובות העותרת למינהל.

לטענת המשיבות, העובדה שהעותרת שילמה למינהל בשנת 2010 תשלומים שונים בגין חובותיה, מעידה לכל היותר על כך כי היא הגיעה להסדר עם המינהל בדבר תשלום חובות העבר. לא ניתן להסיק מהתשלום הזה כי העותרת שילמה למינהל גם עבור תקופת האופציה, מה עוד שבשנת 2010, כאשר התשלומים בוצעו, המקרקעין היו רשומים כבר על-שמה של העירייה. העותרת היתה מודעת לכך, וניהלה משא-ומתן לקבלת פיצוי בגין ההפקעה בלבד.

8.העותרת הגיבה לטענות אלה במסגרת סיכומי התשובה מטעמה. לגישת העותרת, הצדדים להסכם החכירה מימשו את תקופת האופציה - הן בהסכמה מכללא והן בסיכום ביניהם על תשלום דמי-החכירה. העותרת שילמה לטענתה מיליוני שקלים כשנה לפני ההפקעה, בשנת 2008, והסדירה את תשלום דמי-החכירה - הן בקשר לתקופת החכירה והן בקשר לתקופת האופציה. העותרת ציינה כי הסדרת דמי-החכירה ארכה מספר שנים, ודמי-החכירה שולמו עוד לפני שהיא ידעה אודות כוונת העירייה להפקיע את המקרקעין.