החלטה לפרסום בעניין מס' תכנית 409-0405407 - עח/ 131/ 29/1 יקב ויתקין ומס' ערר 48/18 + 48.1/18

5. לפנינו עררים על החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז מרכז (להלן: "הוועדה המחוזית") מיום 22.10.2018, לדחות את תכנית מס' 409-0405407: עח/1/29/131 יקב ויתקין (להלן, בהתאמה: "ההחלטה" ו"התכנית").
6. ערר 48/18 הוגש על ידי המועצה האזורית עמק חפר (להלן: "המועצה האזורית") והוועדה המקומית לתכנון ובנייה עמק חפר (להלן: "הוועדה המקומית"), מכוח סעיף 110(א)(1)(ב) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק").

ערר 48.1/18 הוגש על ידי כפר ויתקין מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ (להלן: "כפר ויתקין"), מכוח סעיף 110(א)(2) לחוק, לאחר שביום 9.12.2019 נתנה לו יו"ר הוועדה המחוזית רשות לכך.

7. ביום 7.3.2019 קיימנו דיון בערר. בסופו, וכפי שיפורט להלן, החלטנו ברוב דעות, וכנגד דעתו החולקת של חבר הוועדה מר עמיר ריטוב, כי דין העררים להידחות, שכן הכללים החלים בשטח התכנית אינם מאפשרים את השימושים המבוקשים במסגרתה.
8. נציין כי חבר הוועדה, מר שמואל בוקסר, פסל עצמו מדיון בערר על רקע חברות אישית עם יזמי התכנית.

הרקע לערר

9. התכנית היא תכנית מתאר מפורטת המיועדת לחול בשטח של כ-11.6 דונם, במקרקעין הידועים כגוש 8350, חלקה 49 וח"ח 58, בכפר ויתקין. התכנית הוגשה על ידי כפר ויתקין, ויזמיה הם דורון בלוגולובסקי ושרונה פז-בלוגולובסקי (המשיבים 3), יחד עם כפר ויתקין. מטרת התכנית, על פי האמור בה, היא שינוי ייעוד מקרקע חקלאית לתעשייה חקלאית לשימושי יקב ולשימוש נלווה ליקב, כאשר סעיף ההגדרות בתכנית מגדיר את המונח "שימוש נלווה לתעשייה חקלאית" כ"שימוש נלווה הנובע מהפעילות החקלאית המתקיימת במתחם, שאפשר כי יכלול: הדרכה בנושא הייצור החקלאי ומוצריו, סיורים בשטח העיבוד החקלאי, התנסות בפעילות העיבוד, טעימת התוצרת החקלאית, שיווק ומכירת התוצרת וכיו"ב. כמו כן מתן שירותים למבקרים כגון מסעדה, חדרי שירותים וכיו"ב".
10. עיקרי הוראות התכנית הם: איחוד וחלוקה בהסכמת בעלי הקרקע; שינוי ייעוד של חלק מקרקע חקלאית לתעשייה עם הנחיות מיוחדות, בהגבלה לשימושי יקב בלבד; קביעת הוראות, שימושים והגבלות בנייה בתחום התכנית; ונטיעה וגידול של כרם ענבי יין, הפעלת יקב על ידי הסבת מבנה קיים, הקמת מרכז מבקרים ומסעדה ו/או בית קפה שיהיו שימוש נלווה בלבד לייעוד.
11. על פי תמ"א 35 (תכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור), שטח התכנית הוא בתחום מרקם שמור-משולב ומכלול נופי, וברגישות נופית-סביבתית גבוהה. על פי תמ"מ 21/3 (תכנית מתאר מחוזית, מחוז המרכז, תמ"מ 3 שינוי מס' 21, להלן גם: "התמ"מ"), שטח התכנית הוא באזור חקלאי / נוף כפרי פתוח. על פי תכניות עח/200: תכנית מתאר מקומית עמק חפר, ומש"מ/7, ייעוד המקרקעין הוא חקלאי. בנוסף, חלה על השטח הכרזה כקרקע חקלאית.
12. התכנית הוגשה בשנת 2017. ביום 16.10.2017 קיימה הוועדה המחוזית דיון בתכנית, והחליטה להפקידה בתנאים, כדלקמן:

"1.     הוועדה סבורה כי המבוקש תואם את ס' 4.3.2 (2) בתמ"מ/21/3. במקרה הנוכחי ניתן להגדיל את שטח אזור התעשייה הקיים בכפר ויתקין וליעדו לתעשייה חקלאית עבור יקב המוזן בין היתר מענבים המגודלים ע"י חקלאי היישוב, ועבור שימושי תעשייה חקלאית לעיבוד ראשוני של תוצרת חקלאית.

השטח הנדון, נמצא ברצף לאזור תעשייה קיים הממוקם צפון מזרחית בצמידות לשטח התעסוקה (המאושר בתכניות עח/40 ומש"מ/7) וצפונית לשטח מבני המשק של המושב, ומשלים את הקיים. לוועדה הוסבר כי באזור התכנית קיים קו סניקה של המועצה ותשתיות לחשמל ומים. שטח התכנית בקרבת נחל אלכסנדר מאפשרת להשתמש במגרש גם לחניית רכבים כמוקד יציאה לטייל במרחב הנחל.

2. לפיכך, ייעודי הקרקע יהיו: "תעשייה עם הוראות מיוחדות" -לתעשייה חקלאית עבור יקב ועבור תעשייה חקלאית לעיבוד ראשוני של תוצרת חקלאית בלבד ו"חקלאי" ויסומנו כדלקמן:

א. ייעודי הקרקע ל"אטרקציה תיירותית" תא שטח 349 ו"שפ"פ" תא שטח 249 ימחקו.

ב. תא שטח 449 ל"תעשייה עם הוראות מיוחדות" -לתעשייה חקלאית עבור יקב ועבור תעשייה חקלאית לעיבוד ראשוני של תוצרת חקלאית בלבד (להלן: "תעשייה חקלאית") יורחב בחלק הצפוני לכוון מערב בהיקף של כשליש מתא שטח קיים 349 ובחלק הדרומי  אל תאי שטח 249 ו- 149.

ג. תא שטח 549 ושני השליש שנותרו מתא שטח 349 יהיו ביעוד חקלאי.

3. בהוראות התכנית ביעוד "תעשייה חקלאית" ייכתב, כי ניתן יהיה להקצות שטח בהיקף של עד 350 מ"ר שטח כולל, עבור: מרכז מבקרים, חנות מפעל ומסעדה/בית קפה, שיהיו כשימוש נלווה בלבד ליעוד. כמו כן יובהר בהוראות התכנית כי השימושים הנלווים הנ"ל, לא יוכלו להתקיים ביעוד כשימושים העומדים בפני עצמם, אלא רק כנלווים ל"תעשייה חקלאית" הקיימת בפועל. כמו כן, יותרו במגרש נטיעות, גינון וחניה לבאי התעשייה החקלאית ומרחב נחל אלכסנדר.

[...]

9. אישור המועצה הארצית בהתאם לס' 4.3.2 (ה) בהוראות תמ"מ/21/3.
10. אישור ולקחש"פ.
11. הערות ותיקון מסמכי התכנית בהתאם להנחיית לשכת התכנון".
12. בהתאם לאמור בסעיפים 9 ו-10 להחלטת הוועדה המחוזית מיום 16.10.2017, הועברה התכנית למזכירות המועצה הארצית, בבקשה לדיון לפי תמ"מ 21/3 ולפי התוספת הראשונה לחוק. ביום 4.10.2018 הודיעה מזכירות הוועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים (הוולנת"ע) ללשכת התכנון המחוזית כי "בהתאם לבדיקה שנערכה במינהל התכנון, נמצא שלא ניתן לדון בתכנית במועצה הארצית היות והיא סותרת את תמ"א 35 [...] התכנית מציעה יעוד ושימושים שאינם מתאפשרים במכלול נופי ע"פ סעיף 9.1.3 כמו כן, סעיף 9.1.5 הוא תנאי נוסף שיש לעמוד בו [...] ולכן לא ניתן לדון בתכנית. בהתאם לכך מזכירות המועצה הארצית מסיימת את הטיפול בתכנית."
13. ביום 22.10.2018 קיימה הוועדה המחוזית דיון נוסף בתכנית. טרם הדיון הוצגה ההתייחסות המשפטית-תכנונית של מנהל התכנון, לפיה התכנית סותרת את תמ"א 35, כיוון שהייעוד המוצע לתעשייה בתחום התכנית עומד בסתירה לתכליות המותרות בתחום מכלול נופי בתמ"א 35.
14. באותו דיון החליטה הוועדה המחוזית כדלקמן:

"לאחר שהועדה שמעה את דברי היועץ המשפטי לוועדה, הועדה המקומית, ויזמי התכנית לעניין פרשנות לסעיפים 6 ו-9 לתמ"א/35 לפיהם לא ניתן למקם שימוש לתעשייה בתחום מכלול נופי על פי תמ"א/35, מחליטה הועדה לדחות את התכנית.

כאמור, בסעיף 9.1 נקבעו השימושים המותרים בתחום מכלול נופי, ואלו אינם כוללים שימוש של תעשיה. סעיף 6 רישא לתמ"א/35 אינו קובע כי הוראות סעיפים 6.5 - 6.1 גוברות על יתר ההוראות, כפי שהוצע. ברישא נאמר כי ההוראות יחולו על כל תחום התמ"א, ולפיכך ההוראות חלות בנוסף להוראות סעיף 9.1, כך גם לגבי הוראות ספציפיות שחלות בתחום שמורות וגנים לאומיים/ יער וייעור בתמ"א/35 וכך גם במרקם שמור משולב או חופי.

חיזוק נוסף לעמדה זו מצאנו בכך שרוב המכלול הנופי חל במרקם שמור משולב. כאשר זה המצב העובדתי, לא סביר שהתמ"א מייתרת את ההוראות הספציפיות לגבי המכלול.

לעניין הבקשה לסמן את יעוד הקרקע לתיירות, סבורה הועדה כי המקום הראוי לבדיקת סוגיה זו הוא במסגרת דיון בתכנית המתאר הכוללנית למועצה האזורית. בחודשים הקרובים תובא בפני הועדה תכנית מתאר כוללנית ראשונה למועצה אזורית, במסגרתה יבחנו בין היתר שימושי התיירות ומהותם. לאחר גיבוש מדיניות הועדה המחוזית ניתן יהיה לבחון האם בקשת היזם תואמת מדיניות זו.

אין באמור כדי לחוות דעה לגבי עצם המדיניות, שתבחן בין היתר לאור תכניות ארציות, תכנית המתאר המחוזית, החלטות רמ"י ומדיניות משרד החקלאות".

16. על החלטה זו הוגשו העררים.
17. לאחר הגשת העררים, ביקש משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן: "משרד החקלאות") להצטרף כמשיב לעררים. עמדתו של משרד החקלאות הוגשה לוועדה ונשמעה במהלך הדיון, אולם בסופו של יום לא מצאנו מקום לצרפו באופן פורמלי כמשיב להם.

טענות המועצה האזורית והוועדה המקומית

18. העוררות מציינות כי שטח התכנית הוא בייעוד חקלאי, ובנוי עליהם כדין מבנה חקלאי בשטח של כ-1,000 מ"ר. העוררות מציינות כי מטרת התכנית היא שינוי הייעוד החקלאי כך שיתאפשר להשתמש במקרקעין ובמבנה עבור יקב בוטיק, וכי החל משנת 2015 נעשה במבנה שימוש בפועל עבור היקב, שעיקר הפעילות בו היא תיירותית (מרכז מבקרים, סיורים וטעימות), והשימוש הנלווה לה הוא פעילות יצרנית של ייצור יין.
19. העוררות טוענות כי שטח התכנית צמוד דופן לאזור התעשייה הקיים והמאושר של כפר ויתקין, ונסמך על תשתיותיו, ומצדו השני הוא סמוך לנחל אלכסנדר ולפארק וגשר הצבים, המהווים אטרקציות תיירותיות, ועל כן מדובר במיקום מיטבי לאור מטרת התכנית.
20. העוררות טוענות כי סוגיית התאמת התכנית להוראות תמ"א 35 עלתה במסגרת התיאומים בין היזמים, הוועדה המקומית ולשכת התכנון של הוועדה המחוזית, וזאת מאחר שעל פי תשריט המרקמים של תמ"א 35, שטח התכנית נמצא במרקם שמור-משולב ובמכלול נופי. לטענת העוררות, על פי הוראות סעיף 9.1.3(1) לתמ"א 35, במכלול נופי מותרים שימושים מוגבלים, הכוללים "שירותי תיירות", אך על פני הדברים לא הותר השימוש לתעשייה, אולם בסוף שנת 2015 הסכימה לשכת התכנון לקדם את התכנית ולקבוע את ייעוד היקב כ"תעשייה חקלאית" ואת יתר התכנית כשילוב של תיירות ושטח ציבורי פתוח (שצ"פ).
21. העוררות טוענות כי עמדת הוועדה המחוזית הייתה שהוראות תמ"א 35 אינן מונעות את קידום התכנית, אף אם מדובר בשימוש תעשייתי, וזאת לאור סעיף 4.3.2 לתמ"מ 21/3, המעניק לוועדה המחוזית סמכות להרחבה צמודת-דופן של אזורי תעשייה מאושרים. העוררות טוענות כי התמ"מ אושרה כשנתיים לפני תמ"א 35, וכי חלות עליה הוראות המעבר (סעיף 17 לתמ"א 35).
22. העוררות טוענות כי לאור זאת, החליטה הוועדה המחוזית להפקיד את התכנית בתנאים, והורתה ליזמים לתקן את מסמכיה כך שהייעוד המבוקש יסומן לתעשייה, לאטרקציה תיירותית ולשטח פרטי פתוח (שפ"פ), כשבמקור הוגשה התכנית בייעוד חקלאות עם הוראות מיוחדות לתיירות. העוררות טוענות כי על בסיס זה ניתנה הודעת המועצה הארצית כי לא ניתן לשבץ את התכנית לדיון מכיוון שלא ניתן למקם אזור תעשייה בתחום מכלול נופי, כשלמעשה סימון היקב כתעשייה נעשה בהוראת הוועדה המחוזית והשימוש הנעשה בו הוא תיירותי. בתשובתם לטענות הוועדה המחוזית, ציינו העוררות כי במסגרת ההחלטה בדבר הפקדת התכנית התייחסה הוועדה המחוזית לכך שמדובר באתר התורם לביקור בנחל אלכסנדר.
23. העוררות מוסיפות כי יש פגם מנהלי חמור בכך שהתכנית לא שובצה לדיון במועצה הארצית, ולמעשה נדחתה בהודעת מזכירות מוסד התכנון ולא בהחלטה שלו.
24. העוררות טוענות כי בהחלטת הוועדה המחוזית מושא ערר זה, החליטה הוועדה המחוזית לדחות את התכנית שקודם לכן החליטה להפקיד, ועוד ציינה כי התכנית אינה המסגרת המתאימה לסימון ייעוד המקרקעין לתיירות, אלא תכנית המתאר הכוללנית, שלא ידוע מתי תגיע לדיון. מהנדס המועצה הוסיף בדיון כי במסגרת התכנית הכוללנית לעמק חפר יש כוונה לפתח את ענף היקבים התיירותיים, שהפן התעשייתי בו "רך" ודומה יותר לעיבוד תוצרת חקלאית, אולם יש צורך להסדיר את הפעילות בתקופת הבינים, ובקשה לשימוש חורג שהוגשה נדחתה על ידי הוועדה המחוזית בנימוק של העדפת קידום התכנית וכן בהיותה סטייה ניכרת, ובנוסף היא דורשת את אישור הוולקחש"פ.
25. טענות העוררות, בתמצית, הן כי הוועדה המחוזית טעתה כשהתעלמה מהחלטתה הקודמת להפקיד את התכנית מכוח סעיף 4.3.2 לתמ"מ, המאפשר הרחבת אזורי תעשייה קיימים, וגובר על הוראות תמ"א 35 מכוח הוראות המעבר (סעיף 17.2.1, הקובע כי במקרה של סתירה בין הוראות התמ"א ובין הוראות תכנית שאושרה קודם לתחילתה יגברו הוראות התכנית הקודמת); לחלופין, כי הוועדה המחוזית טעתה כשלא קבעה כי השימוש המבוקש במסגרת התכנית ליקב הבוטיק נכלל ב"שירותי תיירות" שהותרו בסעיף 9.1.3(1) לתמ"א 35, שכן יקב ויתקין נותן מענה לצורכי התיירות המתקיימת באזור גשר הצבים ונחל אלכסנדר, וגם משרד החקלאות, רשות הטבע והגנים ורשות מקרקעי ישראל נתנו את הסכמתם לתכנית; לחלופין, כי הוועדה המחוזית טעתה כשלא קבעה כי השימוש המבוקש במסגרת התכנית תואם את השימושים שהותרו בשטח המכלול בהתאם להוראות סעיף 9.1.3(6) לתמ"א 35, שבעקבות שינוי 1 לתמ"א 35 מאפשר במכלול נופי כל שימוש אחר המאושר כדין בשטח המכלול, לרבות שינוי לא מהותי בחזותו הנופית-סביבתית, תנאים שלטענת העוררות מתקיימים במקרה זה; וכי הוועדה המחוזית טעתה כשהחליטה על ביטול התכנית, וכשבחרה שלא להתייחס בשלב זה לשימוש התיירותי במקרקעין, כשניתן היה לאשר את השימוש התיירותי באופן נקודתי נוכח האפשרות שתכנית המתאר הכוללנית תשנה את ייעוד המקרקעין לתיירות, או כ"גשר" עד לאישורה.
26. העוררות הוסיפו בדיון כי שטח התכנית מופר, ויש בו מבנה קיים שייעודו המקורי הוא ללול, וכי השטח צמוד-דופן לאזור התעשייה וקיימת אליו נגישות תחבורתית ישירה. העוררות הוסיפו כי ליקבי בוטיק אין הצדקה כלכלית ללא הפן התיירותי, וכי בשל הצורך בהוספת שטחי הבינוי לתיירות ליקב לא ניתן היה להמשיך ולקיימו במסגרת פל"ח בחלקה א' של הנחלה. העוררות טוענות כי היקב עצמו הוא בעל היבט תיירותי חזק שראוי להיות כלול בהגדרת סעיף 9.1.3(1) לתמ"א 35, בין היתר גם בשל כך שיקבי בוטיק הם מציאות חדשה יחסית שייתכן ולא עלתה על דעת מנסחי התמ"א המקורית, ויש מקום להפעיל פרשנות מקלה בעניינם.
27. העוררות מבקשות כי החלטת הוועדה המחוזית תבוטל, כי יינתן אישור המועצה הארצית לתכנית וכי נורה לוועדה המחוזית להשלים את הליכי הפקדת התכנית.

טענות כפר ויתקין והמשיבים 3

28. כפר ויתקין מצטרף לבקשה לבטל את החלטת הוועדה המחוזית לדחות את התכנית, ולקבוע כי יש להפקידה בהתאם לתנאים המקוריים, כפי שנקבע בהחלטה מיום 16.10.2017. עוד מבקש העורר לקבוע כי ההחלטה בערר לאשר את התכנית ניתנה מכוח סעיף 6(א)(2) לתוספת הראשונה לחוק, מכוח סעיף 4.3.2(ה) לתמ"מ 21/3 וככל הנדרש אף מכוח סעיף 9.1.5 לתמ"א 35. לחלופין, מבוקש להורות לוועדה המחוזית להפקיד את התכנית תוך שינוי מטרתה העיקרית מתכנית לתעשייה, לתכנית שעניינה אטרקציה תיירותית המספקת שירותי תיירות לקהל המבקרים במרחב החקלאי המשיק ובאתר נחל אלכסנדר הסמוך, או כקרקע חקלאית ונופש כפרי.
29. כפר ויתקין מצטרף לטענות הוועדה המקומית והמועצה האזורית, ומוסיף כי סעיף 6.1 (וסעיף 6 בכלל) לתמ"א 35, שעניינו בינוי צמוד-דופן, גובר על סעיף 9.1 לתמ"א 35, שעניינו מכלול נופי, והוא מאפשר את אישור התכנית מכיוון ששטחה צמוד-דופן לפיתוח. לטענת כפר ויתקין, סעיף 6 לתמ"א 35 חל על כל תחום התכנית, ועל כן הוא גובר גם על הוראות אחרות מחמירות וגם על הוראות אחרות מקלות, אלא אם נקבע במפורש אחרת. לחלופין, סעיף 6.1.3 לתמ"א 35 מאפשר לאשר תכנית במרקם שמור-משולב גם אם אינה צמודת-דופן, בתנאים מסוימים הכוללים את אישור המועצה הארצית, ובמקרה כזה תינתן החלטה ברורה של המועצה הארצית, להבדיל מחוות הדעת שהוזכרה בתשובת מזכירות הוולנת"ע ולא צורפה.
30. כפר ויתקין טוען כי תמ"א 35 מדברת בשפת "מרקמים" ו"מכלולים", ודברי ההסבר לה מבהירים כי הם אינם קובעים ייעוד קרקע לשטח מוגדר כלשהו.
31. כפר ויתקין טוען כי התכנית עומדת בתנאי סעיף 9.1 במתכונתה, וגם כפי שהוגשה, במתכונת של אטרקציה תיירותית. על פי הטענה, נחל אלכסנדר חסר שירותי תיירות כגון חנייה, והיקב נותן לכך מענה, ובכך הוא "משרת אתר ביקור סמוך" כדרישת התמ"א.
32. לטענת כפר ויתקין, הוראות תמ"מ 21/3 גוברות על תמ"א 35 לפי הוראות המעבר של האחרונה, ועל כן שימוש שהיה מאושר כדין לפי תמ"מ 21/3 ניתן לאישור גם לאחר תמ"א 35. במקרה זה, לטענת כפר ויתקין, סעיף 7.5 לתמ"מ קובע כי באזור חקלאי / נוף כפרי פתוח ניתן להתיר תכליות של תיירות, דרכים וחניות, מסעדות ומזנונים. כפר ויתקין טוען כי העברת הדיון למועצה הארצית לפי התמ"מ מעידה כי הוועדה המחוזית ראתה את השימוש כמותר.
33. כפר ויתקין מוסיף כי התכנית יכולה להיחשב כהרחבת יישוב, והדבר מותר על פי סעיף 9.1.3(3) לתמ"א 1/35.
34. כפר ויתקין טוען כי תפיסת יקב הבוטיק כתעשייה אינה נכונה, שכן מדובר בעיקרו בשילוב של תיירות ושל קצה הפעילות החקלאית הנלווית לפעילות העיקרית, שהיא גידול הענבים עצמם. כפר ויתקין טוען כי המבנה שאינו מיועד למרכז מבקרים הוא מבנה חקלאי לגידול צמחי, המותר לפי סעיף 9.1.3(4) לתמ"א 35, ומדגיש כי יקב בוטיק חייב להיות ממוקם בסמוך לכרם כדי לשמור על איכות הענבים. כפר ויתקין טוען כי גם מבחינת השטחים בתכנית, אזור הייצור זניח ביחס לאזור המבקרים, ומשרת אותו, שכן ליקב בוטיק אין היתכנות כלכלית ללא תיירות. כפר ויתקין מוסיף כי ליקב ויתקין חשיבות תיירותית.
35. כפר ויתקין טוען כי עמדתו לעניין הוראות תמ"א 35 והוראות תמ"מ 21/3 מקובלות גם על הוולנת"ע ועל ועדת המשנה לעררים, שבמסגרת הדיון בתכנית הצ/237/1/5 בעניין הקמת אזור תעסוקה במערב היישוב תל מונד, לא דחו תכנית לתעסוקה בשטח המהווה מרקם שמור-משולב ומכלול נופי.
36. בדיון שהתקיים בערר, הוסיף כפר ויתקין טענה חדשה לפיה קיים ספק אם שטח התכנית כלול בתחום המכלול הנופי, בשל סטייה בקנה המידה של תשריט המרקמים, ובכל מקרה הוא מצוי בשוליו, וניתן לאשרו על בסיס סעיף 16.1 לתמ"א 35, הקובע כי "סטיות הנובעות מקנה המידה של התשריט (1:100,000) שאינו מאפשר דיוק מבחינת האיתור, גודל השטח או מחמת תנאים טופוגרפיים של השטח, הן מותרות ואינן מהוות חריגה מתכנית זו". בנוסף, נטען כי יש להתחשב בפרק הזמן שבו קודמה התכנית, מאז 2008, בברכת הוועדה המחוזית, עד לשינוי עמדתה; וכי הוועדה המחוזית התפרקה משיקול דעתה בכך ששינתה את עמדתה לאחר החלטת ההפקדה הראשונה.
37. בנוסף, נטען כי אין מניעה לקבל הכרעה נקודתית בעניין האפשרות לקדם את התכנית במכלול הנופי, גם טרם קבלת הכרעה עקרונית, וכי בכל מקרה יידרש אישור המועצה הארצית לתכנית בהיבטים אחרים, כפי שנקבע בתנאי ההפקדה.

עמדת משרד החקלאות

38. לבקשתנו, הגיש משרד החקלאות, המבקש להצטרף כמשיב לעררים, את עמדתו.
39. משרד החקלאות סבור כי מדובר במיזם של "פיתוח הכפר", שכן היקבים מסייעים לכרמים, ומהווים פעילות משלימה לענף חקלאי זה. יקב בוטיק מבוסס על ענבים המגיעים מהחקלאי עצמו או מהיישוב והאזור, ומסיבה זו ניתן גם להקימם בחלקות ב' של הנחלה, בתנאי של צמידות-דופן והימנעות מפגיעה בשטחים פתוחים.
40. משרד החקלאות טוען כי הערר עוסק בנושא עקרוני, הנוגע לשיקולים שיש להביא בחשבון לעת אישור שימושי יקב בוטיק במרחב הכפרי, לרבות לעניין המיקום המתאים לכך וההגדרה המתאימה לשימוש זה – האם מדובר בשימוש תעשייתי או בשימוש חקלאי/תיירותי.
41. עמדת משרד החקלאות בנושא זה היא כי הייעוד המתאים ליקבי בוטיק הוא של חקלאות תיירותית, ולא של תעשייה, שכן מדובר בפעילות משלימה ונלווית לחקלאות, וניתן למקמה גם בתוך חלקות א' במושבים – כפי שנקבע גם בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1316 מיום 31.12.2013 – "שימושים נלווים לפעילות החקלאית בנחלה במושבי עובדים ובכפרים שיתופיים", כעיבוד ראשוני של התוצרת החקלאית. משרד החקלאות מוסיף כי לאחרונה, במסגרת תכנית למבנים חקלאיים במחוז צפון, הוגדרו יקבים של עד 300 מ"ר הממוקמים בחלקה א' ובצמידות דופן כמבנים חקלאיים שניתן להקימם בהיתר.
42. משרד החקלאות סבור כי ליקבי הבוטיק חשיבות רבה לשימור החקלאות ולפיתוח התיירות החקלאית, וכי אף שפעילות ייצור היין היא פעולת עיבוד חקלאית, מכירת היין נשענת במידה רבה על מרכיב תיירותי, ולכן משרד החקלאות מקפיד להדגיש את חשיבות הקמת מרכז מבקרים בצמוד ליקבי הבוטיק. לגישת משרד החקלאות, ניתן להגדיר את כל מרכיבי התכנית, לרבות אזור הייצור של היקב (ששטחו שולי), כאטרקציה תיירותית.
43. משרד החקלאות טוען כי הוא רואה ביקב בוטיק מבנה לעיבוד ראשוני של תוצרת חקלאית בהיקף מצומצם, וכי ניתן לקדם יקבים מסוג זה, בתכניות מפורטות, בצמידות-דופן גם מחוץ לתחומי היישובים, בייעוד חקלאות תיירותית / תיירות חקלאית, בהתאם לסעיף 9.1.3(1) לתמ"א 35 המאפשר אישור תכנית של שירותי תיירות המשרתים אתר ביקור סמוך במכלול נופי. לטענת משרד החקלאות, לשטח התכנית ערך מוסף של סמיכות לנחל אלכסנדר ולגשר הצבים, ויש יחסי גומלין בין שני המקומות.

טענות הוועדה המחוזית

44. הוועדה המחוזית טוענת כי המחלוקת היא ביחס לפרשנות סעיפים שונים בתמ"א 35, וכי יש לזכור שנקודת המוצא לפרשנות תכנית היא לשון התכנית (עע"מ 2339/12 יונתן שוחט ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה כפר סבא (19.8.2013, פורסם בנבו)).
45. הוועדה המחוזית טוענת כי כפי שנכתב בהחלטתה, התכנית סותרת את תמ"א 35, מכיוון ששטחה הוא בתחום מכלול נופי, ואילו הוראות סעיף 9.1 לתמ"א 35 אינן מאפשרות שימוש לתעשייה. הוועדה המחוזית טוענת כי מאחר שהתכנית חלה בתחום מרקם שמור-משולב, חלות עליה בנוסף גם ההוראות המחייבות צמידות-דופן (סעיפים 7.4 ו-6.1.2 לתמ"א 1/35).
46. הוועדה המחוזית טוענת כי אין לקבל את פרשנות העוררים ביחס להוראת המעבר שבסעיף 17.2.1 לתמ"א 1/35, ואת טענתם לפיה תמ"מ 21/3, שאושרה קודם לכן, מאפשרת להרחיב את אזור התעשייה הקיים. הוועדה המחוזית טוענת כי על פי תמ"מ 21/3, התכנית נמצאת באזור חקלאי / נוף כפרי פתוח, שהתכליות המותרות בו אינן מאפשרות הקמה של אזורי תעשייה. על פי סעיף 4.3.2 לתמ"מ, ניתן להרחיב אזורי תעשייה בתנאים הקבועים בסעיף. לטענת הוועדה המחוזית, טענת העוררים לפיה מכוח הוראת הגמישות שבסעיף 4.3.2, בשילוב עם הוראת המעבר שבתמ"א 35, ניתן לאשר אזור תעשייה, היא מרחיקת לכת.
47. הוועדה המחוזית טוענת כי על פי פרשנות העוררים, ניתן לאשר מכוח הוראות המעבר תכניות חדשות, המאוחרות למועד התחילה של תמ"א 35, כנגזרת מהוראת הגמישות של התמ"מ. לטענת הוועדה המחוזית, לפרשנות זו אין עוגן בהוראת המעבר של תמ"א 35, הקובעת כי תכניות שאושרו טרם התחילה יעמדו בתוקפן, ובתנאים מסוימים גם תכניות שהופקדו או שהוחלט להפקידן טרם מועד התחילה; אולם, הוראת המעבר אינה חלה על תכניות חדשות, גם אם הן נגזרות מהתמ"מ.
48. הוועדה המחוזית טוענת כי גם על פי פרשנות תכליתית, לא ניתן לקבל את טענת העוררים. לטענת הוועדה המחוזית, סימון המכלול הנופי משקף את כוונת מוסדות התכנון הארציים לגבי שטחי המכלול כחלק מהשמירה על השטחים הפתוחים. הוראת המעבר יוצרת "קו פרשת מים" חד וברור בין המשטר התכנוני הישן והחדש, תוך מתן ביטוי להסתמכות לגיטימית על המשטר התכנוני הקודם, ולשאיפה למנוע את סיכול מימושם של יעדי התכנון החדשים.
49. הוועדה המחוזית מפנה לפסק הדין בעע"מ 12/49 ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית נ' חברת דניאל יצחקי תעשיות עץ בע"מ (6.8.2012, פורסם בנבו; להלן: "עניין יצחקי"), שעסק בהוראת המעבר של תמ"מ 21/3, ובו נקבע כי לא ניתן לקבל את הטענה לפיה תכנית מפורטת מאוחרת למועד תחילת התמ"מ, הנגזרת מכוחה של תכנית מתאר, מהווה תכנית אחת לצורך הוראת המעבר.
50. הוועדה המחוזית טוענת כי הוראות סעיף 6 בתמ"א 35 אינן גוברות על כל הוראה אחרת, במובן זה שניתן לאשר פיתוח בכל סוגי המרקמים כל עוד הוא צמוד-דופן, אלא הן חלות לצד הוראות אחרות בתמ"א 35, ודאי הוראות הנותנות הנחיות ספציפיות לכל מרקם ומרקם. הוועדה המחוזית מוסיפה כי גם מבחינה תכליתית אין לקבל את פרשנות העוררים, שכן היא משפיעה לא רק על מכלול נופי אלא על כל מרקם רגיש אחר, וקבלתה תביא לכך שניתן יהיה לקדם פיתוח ובנייה גם ביערות, במרקם חופי, במרקם שמור-ארצי וכדו'. פרשנות זו מקנה לעיקרון אחד בתמ"א 35 מעמד-על, ומסכלת את כל מנגנוני האיזון שמטרתם לאזן ולהבחין בין שטחי פיתוח לשטחים פתוחים.
51. לטענת העוררים כי ניתן היה לקדם את התכנית במסגרת סעיף 9.1.3(1) לתמ"א 35, המאפשר הקמת שירותי תיירות המשרתים אתר ביקור סמוך במכלול נופי, משיבה הוועדה המחוזית כי בהחלטתה קבעה שהסוגיה תיבחן במסגרת תכנון כולל למועצה האזורית, ולא אגב תכנון נקודתי. בהחלטה צוין כי בחודשים הקרובים תובא בפני הוועדה המחוזית תכנית מתאר כוללנית ראשונה למועצה האזורית, שבמסגרתה ייבחנו, בין היתר, שימושי התיירות ומהותם. הוועדה המחוזית מבקשת לגבש את המדיניות בנושא לאור התאמה סטטוטורית לתכניות ארציות, עמדת משרד החקלאות, החלטות רמ"י ומדיניות התכנון הארצית, בראייה רחבה ולא אגב תכנית נקודתית.
52. הוועדה המחוזית מציינת כי לא הכריעה בשאלת אופייה של התיירות הכפרית, ואם יקב מהווה במהותו שימוש תיירותי או תעשייתי רק בשל קיומם במקום של מרכז מבקרים, או ייצור יין, בהתאמה. הוועדה המחוזית סבורה כי יש לבחון שאלה זו בראייה מחוזית וארצית כוללת, וכך סבר גם נציג משרד החקלאות שישב בוועדה המחוזית בעת שקיבלה את החלטתה מושא הערר. הוועדה המחוזית מציינת כי בשנת 2016 עודכנה תמ"א 35 והורחבו השימושים המותרים במכלול נופי, ואף על פי שכבר קמו יקבי בוטיק באותה תקופה, לא נמצא צורך לעדכן את סעיף 9.1.3 כך שייכללו בו.
53. הוועדה המחוזית טוענת כי מבנה היקב אינו "מבנה חקלאי לגידול צמחי" שניתן לאשרו בהתאם לסעיף 9.1.3(4) לתמ"א 35, וכי כוונת הסעיף הנ"ל לסוגי חקלאות הדורשים גידול במבנים, מה שאין כן בענבים. הוועדה המחוזית טוענת כי פעילותו של יקב היא בראש ובראשונה ייצור יין, וזאת במנותק מהליך גידול ובציר הענבים, הנעשה ביקב. הוועדה המחוזית מבהירה כי גם בהחלטתה הקודמת הביעה את העמדה לפיה מדובר בשימוש תעשייתי. בנוסף, גם משרד החקלאות מתייחס רק ליקבים בשטח של עד 350 מ"ר כאל מבנים חקלאיים, ואילו יקבים גדולים יותר נחשבים כמבנים תעשייתיים.
54. הוועדה המחוזית טוענת כי לא ניתן לאשר את היקב מכוח הוראת סעיף 9.1.3(6) לתמ"א 35, שכן לא מדובר בשימוש המאושר כדין במקרקעין במועד אישור תמ"א 35, להבדיל למשל מאזור התעשייה הצמוד שנמצא אף הוא בתחום המכלול הנופי. הוועדה המחוזית חוזרת על הטענה לפיה לא ניתן לראות תכנית חדשה, הנגזרת מהתמ"מ, כתכנית המשקפת את המצב המאושר כדין לצורך יישום סעיף 9.1.3(6) לתמ"א 35. ייתכן ששינוי של אזור התעשייה הקיים ניתן לאישור במסגרת סעיף 9.1.3(6), אך לא שימושים שאינם מאושרים היום כדין.
55. הוועדה המחוזית דוחה את הטענה המשווה בין התכנית לבין תכנית אזור התעסוקה בתל מונד, שאותה שבה הוועדה המחוזית ודחתה, ושעל החלטתה תלוי ועומד ערר נוסף (ערר 7/19), שייתכן שסוגיית ההתאמה לתמ"א 35 תעלה במסגרתו.
56. הוועדה המחוזית מוסיפה כי בעניין אזור התעסוקה בתל מונד, דובר על אזור צמוד-דופן ליישוב, כאשר הוועדה המחוזית עשתה שימוש בסעיף 7.1.2 לתמ"מ 21/3, המאפשר תוספת שטח לאזור פיתוח עירוני בתנאי שהתוספת היא בהמשך רצוף וצמוד דופן, וכאשר סעיף 9.1 לתמ"א 35 מאפשר למוסד התכנון להפקיד תכנית המייעדת שטח להרחבת יישוב.
57. לעומת זאת, טוענת הוועדה המחוזית כי במקרה זה לא מדובר בהרחבת יישוב, ואין הצדקה להרחבת יישוב לתוך מכלול נופי לצורך יקב בודד, והניסיון לעשות שימוש בסעיף 4.3.2 לתמ"מ נתקל בקושי אל מול תמ"א 1/35. לטענת הוועדה המחוזית, מדובר בשני מקרים שונים עם נקודות איזון שונות. במקרה הנוכחי שטח התכנית אינו בצמידות-דופן ליישוב הקרוב, כך שלא ניתן לעשות שימוש בסעיפי התמ"מ ותמ"א 35 הנוגעים להרחבת יישוב, וספק אם יש הצדקה לשינוי תכנוני מרחיק לכת עבור מבנה ליקב אחד, בשונה מאזור תעסוקה יישובי בעל חשיבות ליישוב כולו.
58. הוועדה המחוזית טוענת כי אמנם קידמה את התכנית ותמכה בה, אולם ההיררכיה התכנונית מחייבת במקרים מסוימים את אישורם של מוסדות תכנון גבוהים ממנה בהיררכיה, ולאחר שצף קושי סטטוטורי אגב אישורים שהתבקשו במועצה הארצית, הדבר הצדיק דיון נוסף בוועדה המחוזית שהחליטה, לאחר דיון שקיימה, כי לא ניתן לקדם את התכנית.
59. בנוסף, מזכירה הוועדה המחוזית כי נקודת המוצא היא שמדובר בתכנית שנועדה להכשיר עבירת בנייה ושימוש במבנה ללא היתר מתאים, וכי מדובר בשיקול שיש לשקול במסגרת הדיון בתכנית.
60. לסיכום, טוענת הוועדה המחוזית כי החלטתה סבירה ונכונה, וכי יש לדחות את העררים.

דיון והכרעה

61. כאמור, לאחר שמיעת טענות הצדדים החלטנו, ברוב דעות, לדחות את העררים.

דעת הרוב: מר שמעון בר שמעון, מר רן אברהם ויו"ר הוועדה שמרית גולן

62. בתמצית, עמדת רוב חברי הוועדה היא כי הוראות תמ"א 35 אינן מאפשרות לאשר את התכנית בשטח המיועד לה, וזאת בין אם הייעוד המוגדר בה יהיה בעיקרו תעשייה חקלאית ובין אם ניתן יהיה להגדיר חלקים ממנה כבעלי ייעוד תיירותי, כל עוד התכנית כוללת שימושים שלא ניתן לאשרם במכלול נופי על פי תמ"א 35. נוסיף כי גם לא השתכנענו שגיבוש מדיניות מחוזית ביחס לתיירות כפרית, במסגרת תכנית המתאר הכוללנית למועצה האזורית עמק חפר או במסגרת מסמך מדיניות אחר, בהכרח תאפשר את אישור התכנית במיקום זה. על מנת שניתן יהיה לאשר את התכנית דווקא במיקום הנבחר, יהיה צורך בעריכת שינוי בהוראות סעיף 9.1 לתמ"א 35, או בגריעת שטח התכנית מהמכלול הנופי. על כן, אנו סבורים כי הפתרון ההולם במקרה זה יהיה בקידום תכנית ליקב בחלופת מיקום אחרת, שאינה מעוררת את הקשיים הסטטוטוריים שעליהם עמדה הוועדה המחוזית בהחלטתה, כפי שנפרט להלן.
63. אנו מודעים לכך שהתכנית קודמה במשך תקופה לא מבוטלת מתוך הנחה שניתן יהיה לאשרה כהרחבת אזור תעשייה לפי תמ"מ 21/3, ומבלי שנלקחו בחשבון המגבלות החלות בשטח התכנית על פי תמ"א 35. עם כל זאת, גם אילו סברנו כי התכנית ראויה, אין בסמכותנו לאשר תכנית הסותרת את תמ"א 35, כשם שהדבר לא היה בסמכותה של הוועדה המחוזית. להלן נפרט מדוע אין לקבל את הטענות לפיהן התכנית אינה סותרת את תמ"א 35.

הייעוד המבוקש

64. במהותה, התכנית כוללת מספר מרכיבים תכנוניים: שטח המיועד לכרם; שטח המיועד ליקב, בהיקף של 1,300 מ"ר; ושטחים נלווים עבור מרכז מבקרים ביקב, חנות, מסעדה, חדרי שירותים וחנייה, בהיקף של עד 350 מ"ר.
65. מהדיון שהתקיים בוועדה המחוזית ביום 16.10.2017 עולה כי הוועדה סברה שיש לקדם את התכנית בייעוד תעשייה חקלאית משני טעמים: האחד, כי מבחינה מהותית, לשכת התכנון רואה יקב כתעשייה חקלאית (ללא אבחנה בעניין גודל השטח), וגם משרד החקלאות רואה יקב ששטחו עולה על 350 מ"ר כתעשייה חקלאית; והשני, על מנת לאפשר את אישור התכנית כהרחבת אזור תעשייה קיים ברשות מקומית כפרית על פי עקרון צמידות הדופן של תמ"מ 21/3 (ר' פרוטוקול הדיון מיום 16.10.2017, בעמ' 12), כפי שהייתה סבורה שניתן לעשות באותו מועד.
66. ביחס ליתר חלקי התכנית, שאינם מיועדים ליקב עצמו, קבעה הוועדה המחוזית בהחלטתה מיום 16.10.2017 כי יש להגדירם כשימוש נלווה לתעשייה חקלאית, וזאת, כפי הנראה, רק מהנימוק השני שנזכר בדיון, ולא מכיוון שמבחינה מהותית יש חובה לסווגם כשטחי תעשייה חקלאית.

הוראות תמ"א 35 במכלול נופי

67. ראשית, נציין כי אנו מניחים ששטח התכנית אכן כלול במכלול הנופי, הנחה שלא עלתה כל טענה לגביה עד למועד הדיון עצמו. כפי שצוין במהלך הדיון, עובדה זו נבדקה לשם הזהירות על ידי לשכת התכנון המחוזית, שמסקנתה הייתה זהה. יצוין גם שמהותית קיים קשר בין שטח התכנית למכלול הנופי, בהיותו צמוד לחניון גשר הצבים, וכתוצאה מכך, כפי שהוצג על ידי העוררים עצמם, אמור לספק שרותי תיירות למבקרים הבאים לנחל אלכסנדר, הנמצא בלב המכלול. על כן, לא ניתן להיעזר בסעיף 16.1 לתמ"א 35 ולאשר את התכנית כסטייה הנובעת מקנה המידה של התשריט.
68. סעיף 9.1 לתמ"א 35, כפי שתוקן במסגרת שינוי מס' 1, קובע כדלהלן:

"מכלול נופי

תכנית החלה בשטח המסומן כ"מכלול נופי" תופקד רק אם התקיימו התנאים הבאים:

9.1.1 שקל מוסד תכנון את הפיתוח המוצע בהתחשב בצורך בפיתוח זהיר ומבוקר בשטחים הכלולים במכלול נופי, שטחים עתירי ערכים של טבע, חקלאות, נוף ומורשת.

9.1.2 הוגש למוסד תכנון נספח נופי-סביבתי כמפורט בסעיף 11.

9.1.3 התכנית תאפשר רק את התכליות הבאות, כולן או חלקן:

1. שירותי תיירות המשרתים אתר ביקור סמוך.
2. קווי תשתית ומתקנים קטנים הנלווים להם וכן מתקני תשתית מקומיים יותרו רק לאחר שבחן מוסד התכנון חלופות מחוץ לתחום המכלול הנופי, וקבע את התנאים אשר יבטיחו את מזעור פגיעתם במרחב הפתוח, ברציפותו ובנצפותו.
3. הרחבת ישוב ובלבד ששוכנע מוסד התכנון כי לא ניתן להרחיבו לשטחים שאינם כלולים במכלול הנופי.
4. מבנים חקלאיים לגידול בעלי חיים שלא ניתן למקמם מחוץ למכלול הנופי ומבנים חקלאיים לגידול צמחי.
5. טורבינות רוח במחוז צפון בתנאי ולא יפגעו בתפקודו של המכלול וימוקמו בשוליו.
6. כל שימוש אחר המאושר כדין בשטח המכלול לרבות שינוי לא מהותי בחזותו הנופית סביבתית.

9.1.4 [בטל].

9.1.5 תכנית מקומית המוסיפה בינוי שהיקפו עולה על 500 מ"ר וכן תכנית הכוללת טורבינות רוח, תופקד רק אם התקבל אישור המועצה הארצית, למעט תכנית הכוללת הרחבת ישוב או מבנים חקלאיים שתופקד בתנאי שהתקבל אישור הוועדה המחוזית".

69. סעיף 9.1.1 מורה באופן כללי כי על מוסד תכנון לשקול את הפיתוח המוצע בתכנית החלה במכלול נופי בהתחשב בערכיותם הגבוהה של שטחי המכלול. סעיף 9.1.3 מפרט את התכליות המותרות בתכנית החלה במכלול נופי, ברשימה סגורה המהווה הרחבה של רשימת התכליות שנכללו בנוסחו של הסעיף כפי שאושר במסגרת תמ"א 35 המקורית, משנת 2005.
70. כפי שניתן לראות, רשימת התכליות אינה כוללת ייעוד של תעשייה, אף לא תעשייה חקלאית, ומסיבה זו נדחתה התכנית בהחלטת הוועדה המחוזית מיום 22.10.2018. אולם, בעררים נטען כי למעשה אין הכרח שהתכנית תקודם תחת ייעוד "תעשייה", וניתן לראות בשימושים המבוקשים כשימושים המותרים על פי אחד מתתי-הסעיפים האחרים של סעיף 9.1.3. להלן נבחן את הטענות אחת לאחת.
71. סעיף 9.1.3(1): העוררים טוענים כי ניתן לאשר את התכנית על פי סעיף זה שכן תכליתה היא תיירות, וזאת גם ביחס לשטח היקב עצמו, שהרחבת שטחו נדרשת רק על מנת להפכו למרכז מבקרים בעל אופי תיירותי, וכי הוא מהווה דוגמה לתיירות כפרית/חקלאית שאין מניעה לאשרה בתחום מכלול נופי.
72. ביחס לסוגיה זו, קבעה הוועדה המחוזית בהחלטתה מושא הערר כי רק לאחר שתגובש מדיניות של הוועדה המחוזית ביחס לשימושי תיירות ומהותם, ניתן יהיה לבחון את האפשרות לסווג מיזמים מסוג זה בייעוד תיירות, ואילו העוררים טוענים כי מדובר בעיכוב של מספר שנים שיש להימנע ממנו על ידי הכרעה נקודתית בעניין התכנית.
73. ראשית, נציין כי אם אכן מדובר בנושא רוחבי אשר קרוב ללבה של המועצה, היה באפשרותה ליזום בעצמה תכנית להסדרת נושא התיירות הכפרית/החקלאית בשטחה. שנית, ובעיקר, הגם שמדובר בהסדרה רצויה של התחום, איננו סבורים כי יהיה בכך בלבד כדי לאפשר את אישור התכנית לפי סעיף 9.1.3(1) לתמ"א 35, שאינו מתיר תיירות בכלל, אלא רק "שירותי תיירות המשרתים אתר ביקור סמוך".
74. סעיף 5 לתמ"א 35 כולל את ההגדרות הבאות:

"אתר ביקור" – אתר או מקבץ של אתרים בעלי עניין תיירותי מיוחד המהווים מקור משיכה לתיירים או נופשים. אתר ביקור יכול להיות טבעי, תרבותי או אתר פעילות.

"שירותי תיירות" – שירותים הנדרשים לפעילות תיירותית, לרבות: שירותי הסעה, שירותי הסעדה, מידע, הדרכה, מסחר תיירותי הנלווה לשימושים המוצעים באתר, למעט אכסון מלונאי.

75. איננו סבורים כי התכנית עונה להגדרות אלה, וזאת אף בהתעלם מאופיו התעשייתי (לפחות על פי המדיניות התכנונית כיום, שאליה נתייחס להלן) של חלק התכנית המיועד ליקב. אמנם, חלקים אחרים של התכנית, כמו שטחי החנייה והשירותים, יכולים להוות "שירותי תיירות", על פי הגדרת תמ"א 35, גם עבור אתר הביקור הסמוך של נחל אלכסנדר וגשר הצבים. אולם, לא זו התכלית שבבסיס התכנית, הרואה למעשה את היקב כאתר הביקור שעבורו מוקמים שירותי התיירות בראש ובראשונה. סעיף 9.1.3(1) אינו קובע כי ניתן להקים, יש מאין, אתר ביקור במכלול נופי, אלא מניח כי במכלול הנופי קיים אתר ביקור שנדרשים עבורו שירותי תיירות. לא הוצגה בפנינו כל אסמכתא, מטעם גורם המוסמך לחוות דעתו בענייני תיירות, לפיה אתר הביקור הקיים במכלול הנופי בסמוך לשטח התכנית – נחל אלכסנדר וגשר הצבים – דורש שירותי תיירות כגון שירותי הסעדה ומסחר תיירותי כפי שמוצע בתכנית, ומכל מקום לא יהיה בכך כדי להצדיק גם הקמה של יקב בהיקפים המבוקשים, כאחד מאותם "שירותי תיירות" הנדרשים לצורך אתר הביקור הקיים.
76. לשם השוואה, בעת"מ (ת"א) 1291-08 שמש בגבעון בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה "גזר" (19.4.2010, פורסם בנבו) נדונה השאלה אם תחנת תדלוק יכולה לחסות תחת כנפי סעיף 9.1.3(1) לתמ"א 35. באותו עניין נקבע:

"סעיף 9.1 לתמ"א 35 מציג מספר תנאים להחלת תוכנית בשטח המסומן כ"מכלול נופי". בין היתר קובעת הוראת סעיף 9.1.3 שתוכנית תהיה ניתנת להגשה אם היא מתייחסת ל"שרותי תיירות המשרתים אתר ביקור סמוך". אפילו תאמר שבסמיכות מקום לתחנת התדלוק המוצעת ממוקמים אתרי ביקור (אתר חיל השריון, מנזר השתקנים, מיני ישראל, פארק קנדה ועוד), אי אפשר לומר שתחנת הדלק היא בגדר "שרותי תיירות". תמ"א 35 מגדירה שרותי תיירות כ"שירותים הנדרשים לפעילות תיירותית לרבות שרותי הסעה, שרותי הסעדה, מידע, הדרכה, מסחר תיירותי...". תחנת תדלוק אינה כלולה בגדר שרותי תיירות. אילו הייתה התוכנית המוצעת מיוסדת על הקמת מסעדה בתחנה או תחנת מידע הנסמכת לתחנת הדלק היה כמובן מקום לשקול את נחיצותם של אלה בזיקה לאתרי הביקור הסמוכים. כלל לא ברור שיש צורך בשירותים כאלה ביחס לאותם אתרים מפני שקיימים שירותים הצמודים לאותם אתרים.

לכן גם הוראות סעיף 9.1 לתמ"א 35 מהוות מגבלה לאישור הגשת התוכנית המוצעת".

77. נוסיף כי כחוט השני עובר בתת-סעיפי סעיף 9.1 העיקרון לפיו אם ניתן למקם תכלית מסוימת בשטח שאינו כלול במרחב הנופי, היא לא תמוקם בשטח המכלול הנופי. כך נקבע בסעיף 9.1.3(2) ביחס לקווי ומתקני תשתית; בסעיף 9.1.3(3) ביחס להרחבת יישוב; ובסעיף 9.1.3(4) ביחס למבנים חקלאיים לגידול בעלי חיים. עיקרון זה תומך בפרשנות לפיה אם ניתן למקם שטח לבינוי מחוץ לגבולות המכלול הנופי, אין הצדקה למקמו דווקא בתחום המכלול הנופי. על פי המידע שנמסר לנו במהלך הדיון, חלופות מיקום שונות נבחנו על ידי המועצה טרם הגשת התכנית, אולם לפני הוועדה המחוזית ולפנינו לא הוצגו חלופות כאלה, ואין סיבה להניח שלא ניתן להקים את היקב מחוץ לתחום המכלול הנופי.
78. סעיף 9.1.3(3): בעררים נטען כי ניתן לעשות שימוש בסעיף זה לצורך אישור התכנית, וכבסיס לטענה זו צוינה תכנית הצ/237/1/5: אזור תעסוקה – מערב תל מונד. אולם, כפי שצוין לעיל, הסעיף מאפשר הרחבת יישוב אל תחום מכלול נופי "ובלבד ששוכנע מוסד התכנון כי לא ניתן להרחיבו לשטחים שאינם כלולים במכלול הנופי", ולא הוצג כי תנאי זה מתקיים בענייננו.
79. לעניין תכנית הצ/237/1/5, זו נדחתה על ידי הוועדה המחוזית בהחלטה מיום 13.5.2018, שעליה הוגש ערר 24/18, שבו הוחלט כי נפל פגם פרוצדורלי בדחיית התכנית ללא הכרעה בהתנגדויות, ולפיכך הוחזרה התכנית לדיון בוועדה המחוזית, שדחתה אותה שוב ביום 18.11.2018. על ההחלטה האחרונה הוגש ערר נוסף (7/19), שטרם נדון והוכרע. ההחלטות שניתנו עד כה בעניין תכנית הצ/237/1/5 לא התייחסו לסוגיית הרחבת היישוב לתוך המכלול הנופי, ונכון להיום, בכפוף להחלטה שתתקבל בערר 7/19, אין מדובר בתכנית מאושרת, ועל כן לא ניתן להתבסס עליה כתקדים, וזאת מעבר לשוני הרלוונטי הקיים בין אותה תכנית לתכנית מושא הערר.
80. סעיף 9.1.3(4): בעררים נטען כי ניתן לאשר את התכנית כתכנית למבנים חקלאיים לגידול צמחי. אולם, יקב אינו נחשב כמבנה חקלאי לגידול צמחי, אלא כמבנה לעיבוד תוצרת חקלאית. זאת, גם על פי משרד החקלאות, הרואה ביקבים מבנים חקלאיים במהותם, אם הם מבנים בהיקף קטן שגודלם יחסי להיקף העיבוד והם מיועדים לעיבוד תוצרת חקלאית המופקת בעיקר במשק החקלאי המקומי (מסמך "מדיניות, הנחיות וקריטריונים לתכנון מבנים חקלאיים" (מאי 2013), להלן: "מסמך המדיניות של משרד החקלאות", עמ' 9).
81. על פי מסמך המדיניות של משרד החקלאות, ככלל ניתן למקם בשטחים הפתוחים רק מבנים בגודל ובממדים מינימליים, ואילו מבנים גדולים ימוקמו באזורים לתעשייה (רצוי תעסוקה חקלאית) או למבני משק חקלאיים, בצמוד או מחוץ ליישוב הכפרי (שם, פסקה 2.4). מסמך המדיניות של משרד החקלאות כולל התייחסות למבנים חקלאיים שניתן למקם בשטח החקלאי הפתוח על פי תכנית (שם, פסקה 3.4.ב), וכולל ביניהם (ההדגשות הוספו):

"מבנים חקלאיים אחרים, לרבות מבנים לעיבוד תוצרת חקלאית מקומית, המשתלבים במרחב הפתוח כחלק מראייה אזורית תיירותית כוללת. זאת, כאשר קיימת תכנית מאושרת שקבעה מפורשות את השימוש, המיקום והגודל בהוראותיה ובהתאמה להוראות תמ"א 35 ותכנית המתאר המחוזית החלה על המקום [...]. במיקום מבנים חקלאיים בשטח הפתוח יש להתחשב בערכיות הנופית-סביבתית של השטח ובמקרים של רגישות גבוהה במיוחד, להגביל ואף להימנע מהקמה של מבנים חקלאיים [...]. לעת הכנתן של תכניות מתאר הכוללות הוראות בדבר הגבלת בניה בשטחים פתוחים, יבחן משרד החקלאות ופיתוח הכפר את הנימוקים וההצדקות לרצון למנוע הקמתם של מבני חממות ומבנים חקלאיים אחרים שיש צורך להקימם בשטחים הפתוחים, ובמידת האפשר ישאף לאזן בין הצורך להגן על השטחים הפתוחים מול הצורך להגן על החקלאות".

82. באופן ספציפי, ביחס ליקב, קובע מסמך המדיניות של משרד החקלאות (בעמ' 95) כי "ככלל, מומלץ למקם מבני יקב בשטח הבנוי או בשטח צמוד דופן, ולא בשטח פתוח, אלא אם אושרה תכנית שקבעה מפורשות את הכללים למיקומם, גודלם ועיצובם של מבני יקב בהוראותיה בהתאם לתמ"א 35 ותכנית המתאר המחוזית". כמו כן נקבע כי "מבנה יקב בשטח תכסית קרקע של עד 350 מ"ר, ייחשב מבנה חקלאי. מבנה יקב בשטח תכסית קרקע העולה על 350 מ"ר ייחשב מבנה תעשייתי".
83. החלטת הוועדה המחוזית תואמת, אם כן, את מדיניות משרד החקלאות, הרואה אף הוא יקב בהיקף השטח המבוקש כמבנה תעשייתי, וממליץ שלא למקם מבנים חקלאיים בשטחים פתוחים בעלי רגישות נופית-סביבתית גבוהה. כמו כן, גם משרד החקלאות סבור, על פי מסמך המדיניות, כי לצורך מיקום יקב בשטח פתוח דרושה תכנית הקובעת כללים למיקום, גודלם ועיצובם של מבני יקב, וכי על כללים אלה לתאום להוראות תמ"א 35 ולתמ"מ. כל העקרונות הנ"ל משתקפים גם בהחלטת הוועדה המחוזית.
84. בדיון לפנינו, הזכיר נציג משרד החקלאות את התכנית למבנים חקלאיים במחוז צפון (תכנית ג/21904). אולם, אין בכך כדי לסייע לעוררים. גם על פי אותה תכנית, המאפשרת הקמת מבנים לעיבוד ראשוני של התוצרת החקלאית ותיירות חקלאית במסגרת בקשה להיתר בנייה, שטח מבנה היקב מוגבל ל-300 מ"ר, ועליו להיות ממוקם בתחום שטח מיועד לבינוי למבנים חקלאיים או מבני משק ובצמידות דופן כאשר מדובר בשטח ללא מגבלות סביבתיות (אזור רגישות 6), ובשטח לפיתוח שימוש קרקע מוגדר (אזור רגישות 3) – בצמידות דופן לבינוי קיים כחוק באזור רגישות 6. ביחס למרכז מבקרים, קובעת תכנית ג/21904 כי הקמתו תתאפשר בכפוף לפעילות חקלאית מוכחת בהתייעצות עם משרד החקלאות, שטחו יוגבל ל-150 מ"ר, ומתוכו שטח המכירה יוגבל ל-50 מ"ר. מעבר להיקפים אלה, קובעת תכנית ג/21904 כי יש צורך בהכנת תכנית מפורטת. כלומר, גם בתכנית שמטרתה הסדרת מבנים חקלאיים, לרבות כאלה הכוללים מרכז מבקרים לתיירות חקלאית, ושהוגשה על ידי משרד החקלאות, ישנן מגבלות שטח ומיקום, שלפיהן לא ניתן היה להקים את היקב ללא תכנית מפורטת, שעליה היו חלות אותן מגבלות סטטוטוריות המפורטות בהחלטה זו, שאינן מאפשרות את אישור התכנית.
85. גם החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1316, שהוזכרה על ידי נציג משרד החקלאות, אינה מסייעת לעוררים, שכן היא מתייחסת לעיבוד ראשוני של התוצרת החקלאית ולפעילות תיירותית וחינוכית המתבצעת בחלקה א' של הנחלה, ובמגבלות שטח שאינן רלוונטיות לתכנית שלפנינו.
86. לפיכך, לא ניתן לאשר את התכנית על פי סעיף 9.1.3(4) לתמ"א 35, ומעבר לכך – גם על פי המדיניות המוצהרת של משרד החקלאות וחרף הדברים שנשמעו ביחס לתכנית הספציפית, לא ניתן לסווג את הבנייה המבוקשת כמבנה חקלאי או כתיירות חקלאית, אלא כמבנה משק או תעשייה חקלאית.
87. סעיף 9.1.3(6): בעררים נטען כי ניתן לאשר את התכנית לפי סעיף זה, שכן מדובר ב"שימוש אחר המאושר כדין בשטח המכלול", גם אם מדובר בשימוש לתעשייה, המותר כיום באזור התעשייה הקיים שאף הוא בשטח המכלול הנופי. בנוסף נטען כי מדובר בשינוי לא מהותי בחזות הנופית-סביבתית, ואף בשיפור ביחס למבנה הלול שהיה קיים בתחום המכלול הנופי על פי היתר, ושבו נעשה כיום השימוש ליקב שהסדרתו מבוקשת בתכנית.
88. לדעתנו, לא ניתן להסתמך על סעיף 9.1.3(6) הנ"ל לצורך אישור התכנית, שאינה מבקשת לאשר שימוש הקיים כיום באישור בשטח התכנית, אלא שימוש חדש. על מנת לעמוד על הכוונה שמאחורי ניסוח הסעיף הנ"ל, שנוסף לתמ"א 35 במסגרת שינוי מס' 1, פנינו לדיוני המועצה הארצית בתיקון הסעיף. כפי שעולה מתמליל הדיון בוולנת"ע מיום 16.2.2016, הבקשה לתיקון הסעיף נועדה לאפשר הרחבה מצומצמת של שימוש מותר כדין, למשל הוספת קומה או מספר חדרים לשימוש מלונאות שכבר הותר כדין, בשטח שהפך להיות חלק מהמכלול הנופי (עמ' 220 לתמליל; עמ' 53 לתמליל הדיון במועצה הארצית מיום 1.3.2016). במקרה שלפנינו, לא ניתן לעשות בו שימוש ביחס לשימוש המותר ללול; לכל היותר, ניתן היה לעשות בו שימוש לצורך הרחבה מצומצמת של הבינוי באזור התעשייה הקיים במכלול הנופי, במסגרת השטח המאושר לשימוש זה, אם כך היה מתבקש בתכנית.
89. נוסיף, בהקשר זה, כי איננו מקבלים את הטענה לפיה "שפת המרקמים" של תמ"א 35, להבדיל מקביעת ייעודי קרקע, משמעה כי מדובר בהגדרות אמורפיות כביכול, המאפשרות גמישות ללא גבול בקביעת ייעודי הקרקע. אמנם, מרקם כזה או אחר, לרבות המרקמים השמורים יותר מפיתוח על פי תמ"א 35, אינם מוגבלים לייעוד קרקע אחד בלבד, אולם הם מגדירים במפורש את התנאים לתוספת שטח לפיתוח/בינוי בתחומם. כפי שנכתב בדברי ההסבר לתמ"א 35: "...אין בסיווגו של אזור תכנון לאחד מסוגי המרקמים, משום קביעה של ייעוד קרקע לשטח קרקע מוגדר כלשהו. עם זאת, יש בהגדרת סוג המרקם באזור תכנון מסוים משום קביעה של כללים מחייבים לתכנון ולפיתוח עתידי".
90. מכל מקום, יובהר כי המכלול הנופי אינו מרקם, אלא סימון שלגביו נקבעו הוראות ייחודיות, לאור ערכיותו, במסגרת סעיף 9.1. המכלול הנופי, על פי דברי ההסבר, הוא "שטח פתוח ברובו בעל רגישות נופית גבוהה שמקורה בשילוב של ערכי נוף וטבע עם מעשה ידי האדם: חקלאות, מורשת או דת. תמ"א 35 מגדירה כמכלולי נוף שטחים המהווים חלק נכבד מ"דמות הארץ", שטחים אשר לא קיבלו עד כה הגנה במסגרת תכניות המתאר הארציות". לפיכך, יש להתייחס בזהירות לכל כוונה לאשר בתחום המכלול הנופי תכניות העלולות לפגוע בשטחים רגישים אלה.
91. נזכיר כי בנוסף לכך ששטח התכנית מצוי בתחום המכלול הנופי, הוא מצוי גם במרקם שמור-משולב ובשטח בעל רגישות נופית-סביבתית גבוהה, שעליהם חלים, בנוסף, סעיפי תמ"א 35 הרלוונטיים לגביהם.

סעיף 6.1 לתמ"א 35 – פיתוח צמוד דופן

92. סעיף 6 לתמ"א 35 כולל הוראות תכנון כלליות, ש"יחולו על כל תחום התכנית, אלא אם נאמר במפורש אחרת", ובהן הדרישה לפיתוח צמוד דופן. הסעיף הרלוונטי לענייננו הוא סעיף 6.1.2, המתייחס לבינוי צמוד דופן בתכנית מקומית, וקובע:

"בינוי צמוד דופן בתכנית מקומית: תכנית מקומית במרקם שמור משולב או במרקם חופי, המשנה את ייעודו של שטח שאינו מיועד לבינוי לשטח המיועד לבינוי, תופקד רק אם השטח ששונה ייעודו הינו צמוד דופן לשטח המיועד לבינוי בתכנית מקומית תקפה".

בענייננו, אין מחלוקת כי הבינוי המבוקש על פי התכנית מוצע בצמידות-דופן לשטח אזור התעשייה, אולם בעררים נטען כי די בעמידה בדרישה זו על מנת לייתר את דרישות סעיף 9.1.

93. אנו דוחים טענה זו. ראשית, אין כל בסיס לכך שסעיף 9.1 אינו חל במקום שבו חל סעיף 6.1, אשר כאמור בו, הוא כולל הוראות תכנון כלליות החלות בכל תחום התכנית. שנית, סעיף 6.1.2 חל בשטח התכנית בשל היותה, בנוסף לחלק מהמכלול הנופי, גם שטח במרקם שמור-משולב. המכלולים הנופיים מסומנים, בתשריט המרקמים של תמ"א 35, במיקומים ספציפיים על גבי המרקם השמור-משולב. באותם שטחים שבהם קיימת חפיפה בין המכלול הנופי למרקם השמור-משולב, חלות הוראות הסעיפים הרלוונטיים של תמ"א 35 באופן מצטבר. כפי שצוין לעיל, בנוסף לכך מסומן השטח בתשריט ההנחיות הסביבתיות של תמ"א 35 כשטח בעל רגישות נופית-סביבתית גבוהה, ולפיכך חלות עליו גם ההוראות הרלוונטיות לשטחים אלה (להחלטה המתייחסת לניתוח תכנית על פי מכלול ההוראות הרלוונטיות של תמ"א 35 בשטחים מסוג זה, ר' החלטתנו בערר 30/16 מיום 3.12.2017 בעניין תכנית 177/03/12: אתר תיירות ונופש בבקעת תמנע (אזור ב')).
94. שלישית, הדעת נותנת כי בשטחי המכלול הנופי, שבהם ההגנה על ערכי הטבע, הנוף והמורשת גבוהה יותר, יחולו מגבלות חמורות יותר על פיתוח ובינוי, ולא ניתן להסתפק בדרישת צמידות-הדופן שהיא דרישה כללית החלה, כאמור, בכל תחומה של תמ"א 35 אלא אם נקבע במפורש אחרת.

סעיף 17.2 לתמ"א 35: הוראות מעבר

95. בעררים נטען כי ניתן לאשר את התכנית על פי סעיף 4.3.2 לתמ"מ 21/3, המאפשר אישור תכנית לאזור תעשייה, מלאכה ותעסוקה, בתנאים שביניהם דרישת רציפות לאזור קיים, וכי מדובר בתכנית החוסה תחת הוראות המעבר של תמ"א 35.
96. סעיף 17.2 לתמ"א 35 קובע:

"תכניות תקפות

17.2.1     תכנית מתאר ארצית, תכנית מתאר מחוזית או תכנית מקומית שאושרה טרם תחילתה של תכנית זו, וכן תכנית שאושרה על פי הקבוע בסעיף 17.3, תעמוד בתוקפה על אף האמור בתכנית זו.

במקרה של סתירה בין תכנית זו לבין התכנית האחרת, כאמור לעיל, יגבר הקבוע בתכנית האחרת, למעט הקבוע בסעיף 12.4.

17.2.2    על אף האמור בסעיף 17.2.1, הוראות תכנית זו המתייחסות לתכנית מקומית יחולו גם אם יש בהן סתירה לתכנית המתאר המחוזית, אלא אם נאמר במפורש אחרת".

97. דין טענה זו להידחות. ראשית, סעיף 17.2.2 לתמ"א 35 קובע במפורש שהוראות תמ"א 35 המתייחסות לתכנית מקומית יחולו גם אם יש בהן סתירה לתכנית המתאר המחוזית. הוראות סעיף 9.1 מתייחסות ל"תכנית", המוגדרת בסעיף 5 לתמ"א 35 כ"תכנית מתאר מחוזית או תכנית מקומית", ו"תכנית מקומית" כוללת גם תכנית מפורטת. מכאן, שעל התכנית לעמוד בהוראות סעיף 9.1 אף אם התמ"מ קבעה אחרת.
98. שנית, גם אם סעיף 17.2.2 אינו חל בענייננו, הרי שעל פי הפסיקה ביחס לסעיף 17.2.1, על מנת שניתן יהיה לראות תכנית מקומית הסותרת את תמ"א 35 כתכנית שאושרה טרם תחילתה של תמ"א 35, לצורך עמידה בהוראות המעבר, יש צורך לבחון אם נקודת הסתירה בין התכנית לבין תמ"א 35 אכן הוכרעה בתכנית שאושרה לפני תמ"א 35.
99. בעת"מ 429/08 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה ואח' נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה - מחוז דרום ((30.6.2009, פורסם בנבו); ערעור שהוגש על פסק הדין (עע"מ 6101/09) נדחה ביום 12.1.2011) נדונה השאלה אם ניתן לאשר תכנית מפורטת המבוססת על תמ"א 14: תכנית מתאר ארצית לכרייה ולחציבה, שקדמה לתמ"א 35, וחלה במכלול הנופי, אף שהתכנית המפורטת – הסותרת את הוראות תמ"א 35 לעניין המכלול הנופי – הופקדה לאחר תחילתה של תמ"א 35. באותו עניין נקבע (בסעיף 3):

"אכן נכון הוא שהתכנית המפורטת היא אשר קבעה בפועל שתבוצע עבודת כרייה בחולות סמר. ברם, עסקינן לא בדבר פירוט דרך ביצוע העבודות אלא בזהות אתר הכרייה. עניין זה נקבע בתמ"א 14. בנקודה זו, התכנית המפורטת אינה מוסיפה מאום. הבחירה באתר חולות סמר כראויה לתכלית של כרייה וחציבה נקבעה כבר בתמ"א 14. במצב זה כאשר נושא הסתירה הינו תוצאה מפורשת של תכנית המתאר הארצית, יש לבדוק את מבחן הזמן לפי מועד תכנית המתאר הארצית ולא על פי התכנית המפורטת. תוצאה אחרת תציג את המצב העובדתי כאילו ההחלטה בדבר בחירת האתר נפלה במסגרת התכנית המפורטת ולא היא. הדבר נכון במקרה זה ביתר שאת. הסיבה לכך היא שהתכנית המפורטת מאריכה את התקופה לביצוע עבודות הכרייה שנקבעה בתכנית מתאר קודמת שהופקדה ופורסמה לפני תמ"א 35. התכנית נשוא העתירה אינה קובעת עמדה ראשונית באשר לעצם המטרה המותרת בחולות סמר וכאמור זוהי נקודת הסתירה עם תמ"א 35.

לנוכח האמור, אינני סבור שהתכנית המפורטת סותרת את תמ"א 35 אלא היא תואמת את הוראותיה. סעיף הוראות המעבר מוביל לכך שהתכנית מתיישבת הן עם תמ"א 35 והן עם תמ"א 14".

100. באופן דומה, נקבע בעניין יצחקי הנ"ל, ביחס להוראת המעבר שבסעיף 10.2.2 לתמ"מ 21/3, כי "תוכנית מתאר מקומית או תוכנית מפורטת שנולדו לאחר תחילתה של תוכנית המתאר המחוזית אינן חוסות תחת הוראת המעבר. המשמעות היא שתוכנית מאוחרת לתוכנית המתאר המחוזית, תהא כפופה לה ואינה יכולה לסתור את הוראותיה. [...] הוראת המעבר חלה על תוכנית מפורטת שקדמה לתוכנית המתאר המחוזית ולא תוכנית מפורטת שאושרה לאחריה, כפי שנתבקש כאן. חברת יצחקי מבקשת ליצור חריג, בדמות תוכנית מפורטת שנגזרת מתוכנית המתאר המקומית. דא עקא, חריג שכזה לא מצויין בהוראת המעבר ואינו מתיישב עם לשונה" (עניין יצחקי, סעיפים 10-13).
101. בעניין יצחקי, נדחתה הטענה כי התכנית המפורטת נדרשת לצורך יישום תכנית מקומית שקדמה לאישור התמ"מ ועל כן יש לראותן כתכנית אחת, וזאת אף שדחיית הטענה משמעה היה איון וביטול האפשרות ליישם את התכנית המקומית. בענייננו, המצב שונה: אף אם סעיף 4.3.2 לתמ"מ מאפשר, בתנאים מסוימים (וביניהם אישור המועצה הארצית) את אישור התכנית מושא הערר, לא ניתן לומר כי התכנית נדרשת לצורך יישום התמ"מ. כמו כן, לא ניתן לומר כי הסתירה לתמ"א 35, הנוצרת על ידי התכנית המבוקשת, אושרה בתכנית שקדמה לתחילת תמ"א 35.
102. על כן, לא ניתן לראות את התכנית כתכנית העומדת בהוראות המעבר של תמ"א 35, ולפיכך, מדובר בתכנית הסותרת את תמ"א 35 ואינה ניתנת לאישור על פי הוראותיה.

הטענה לפגמים בהליך

103. אנו מודעים לקושי ולעיכוב שנגרמו למגישי התכנית כתוצאה מהאופן שבו הוחלט לקדם את התכנית ולהפקידה. יחד עם זאת, בסופו של דבר התכנית נדחתה בהחלטה המנומקת מיום 22.10.2018, שהתקבלה לאחר דיון שהתקיים בוועדה המחוזית ושבו נשמעו טענות הצדדים ביחס לשאלת עמידת התכנית בהוראות תמ"א 35. כלומר, הוועדה המחוזית נתנה ליזמים לטעון בעניין זה ולאחר מכן הפעילה שיקול דעת עצמאי והכריעה כי בשונה מכפי שסברה עד אותה עת, התכנית אינה תואמת את תמ"א 35 ועל כן לא ניתן להפקידה.
104. העובדה כי הסבת תשומת לבה של הוועדה המחוזית לקושי הסטטוטורי העולה מן התכנית היה באמצעות מזכירות הוולנת"ע, אינה מהווה פגם בהליך. אין גם לומר כי מדובר ב"החלטה" של הוולנת"ע שניתנה ללא דיון או באופן בלתי-רשמי, שכן התכנית הועברה לדיון בוולנת"ע לצורך אישורה לפי סעיף 4.3.2(ה) לתמ"מ ולפי התוספת הראשונה לחוק, ודיון כזה לא התקיים מאחר שנמצא כי לא ניתן לאשר את התכנית בהיותה סותרת תכנית גבוהה ממנה בהיררכיה התכנונית. כמו כן, מאחר שמדובר בקושי סטטוטורי-משפטי, החלטת הוועדה המחוזית לקיים דיון נוסף בהפקדת התכנית אינה מהווה התפרקות משיקול דעתה התכנוני העצמאי, שכן הוראות החוק קובעות היררכיה של תכניות באופן המחייב תכנית נמוכה בהיררכיה התכנונית לתאום לקבוע בתכניות הגבוהות ממנה בהיררכיה. מאחר שלא ניתן היה להחליט על הפקדתה של התכנית המקומית מושא הערר, בהיותה סותרת תכנית מתאר ארצית, הרי שהיה על הוועדה המחוזית לתקן את החלטתה, ולא הייתה כל תכלית בקיום דיון בוולנת"ע, שנדרש כתנאי להפקדתה של התכנית.

דעת המיעוט: מר עמיר ריטוב

105. יקבי בוטיק נתמכים על ידי משרד החקלאות, וכן על ידי מרכז המועצות האזוריות, הרואים בהם תרומה חשובה למרחב הכפרי בהיבטים רבים, ובהם: נוף כרמים נחשב כנוף תרבות; הגידול מתאים לאקלים המקומי; היקבים הם בעלי תרומה למשק המשפחתי וכמובן לתיירות.
106. גם רשות מקרקעי ישראל הכירה בחשיבות היקבים, ואישרה בהחלטה 1316 מיום 13.12.2013 שימושים נלווים לפעילות חקלאית בנחלה.
107. במהלך הדיונים בתכנית, הייתה רוח חיובית לקידום התכנית, ואכן התקבלה החלטה בוועדה המחוזית על הפקדת התכנית. בדיקה במנהל התכנון האירה את הבעיה של קיום יקב במכלול נופי. בעדכון תמ"א 35 ניתן היה לתקן את המכלול הנופי, כיוון שברור כי לא הייתה כוונה להחיל את המכלול הנופי על אזור תעשייה.
108. עם זאת, במכלול נופי ניתן לבנות לול, ואכן היקב הוקם בתוך לול מאושר לתרנגולי הודו. הלול היה קיים על פי היתר, והוקם לפני הגדרתו של האזור כמכלול נופי, על בסיס תכנית מש"מ/7 ותכנית עח/200.
109. בנוסף לכך, המכלול הנופי של נחל אלכסנדר מסתיים בפסי הרכבת, והיקב נמצא כ-200 מ' מפסי הרכבת, כשבתווך מצוי מפעל מאזור התעסוקה הסמוך.
110. על פי סעיף 9.1.3(1) לתמ"א 35, ניתן לאשר במכלול נופי שירותי תיירות המשרתים אתר ביקור סמוך, שבמקרה זה הוא פארק הצבים. הגדרת שירותי תיירות מציינת שירותים הנדרשים לפעילות התיירותית, לרבות שירותי הסעה, שירותי הסעדה ועוד. לטעמי, יש לפרש הגדרה זו כך שגם יקב תיירותי המצומצם בהיקפו ופעיל רק כחודש בשנה מהווה שירותי תיירות.
111. לסיכום, עמדתי היא כי יש לקבל את הערר ולאשר את הפקדת תכנית היקב.

סיכום

112. ברוב דעות ומהנימוקים המפורטים לעיל בדעת רוב חברי הוועדה, אנו דוחים את העררים, שכן הוראות תמ"א 35 אינן מאפשרות את אישור התכנית במיקום שהוצע לה, אף לא תוך שינויים בהגדרת ייעוד התכנית כפי שהוצע בערר. על מנת שניתן יהיה לאשר את התכנית דווקא במיקום הנבחר, יהיה צורך בעריכת שינוי בהוראות סעיף 9.1 לתמ"א 35, או בגריעת שטח התכנית מהמכלול הנופי. לאור העובדה שמדובר במיזם רצוי לדעת כל הצדדים, אנו סבורים כי נכון יהיה לקדמו בשטח חלופי, מחוץ למכלול הנופי, אשר אינו מעורר את הקשיים הסטטוטוריים שעליהם עמדה הוועדה המחוזית בהחלטתה, ושפורטו במסגרת החלטה זו.

היום, כ"ה אדר ב' תשע"ט (1 אפריל 2019)                                                                      

שמרית גולן, עו"ד

יו"ר ועדת המשנה לעררים