הועדה המקומית לתכנון ובניה בטייבה ואח' נ' ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובניה ואח'

פסק דין

לפני עתירה לבטול החלטת המשיבה 1, ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה (להלן: "המועצה הארצית") מיום 26.2.2012, אשר דחתה ערר שהגישו העותרות 1 ו-2 על החלטת המשיבה 2, הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז מרכז (להלן: "הועדה המחוזית") לדחות את תכנית טב/3436 (להלן גם "התכנית"), שעניינה הקמתו של מרכז מסחרי בעיר טייבה, ולהורות למועצה הארצית לשוב ולדון בערר ולהכריע בו לגופו.

א. רקע

1. העותרת 1 היא הועדה המקומית לתכנון ובנייה בעיר טייבה (להלן: "הועדה המקומית"). העותרת 2, עיריית טייבה, פועלת כיום באמצעות ועדה ממונה מטעם משרד הפנים, לאור מצבה החריג של העירייה אשר מצויה כבר תקופה ארוכה בחובות כבדים (ראו בעניין זה את החלטתו של בית המשפט המחוזי בתל אביב בבקשה שהוגשה על ידי המדינה למתן סעד של הקפאת הליכים כנגד העירייה, פש"ר 2419/07 משרד הפנים נ' עיריית טייבה (ניתנה ביום 25.10.2007)). העותר 3, מר עבד אלפתאח מרזוק עאזם, הוא הבעלים של חלק מן המקרקעין הידועים כגוש 7826 חלקה 15, עליהם חלה התכנית נושא העתירה דנן. [הערה: בסעיף 29 לעתירה נרשם (כפי הנראה מתוך טעות קולמוס) גוש 7286].

2. תכנית טב/3436 משתרעת על שטח של כ-179 דונמים (להלן: "השטח" או "שטח התכנית"). שטח התכנית מצוי לפי תכנית מתאר ארצית 35 (להלן: "תמ"א 35"), ב"מרקם עירוני", ולפי תכנית מתאר מחוזית 21/3 (להלן: "תמ"מ 21/3") "באזור לפיתוח עירוני". השטח ממוקם במערב העיר טייבה, והוא גובל ממערב בכביש 6, ממזרח ומצפון בכביש 444 ומדרום בשטח המיועד הן לצרכים חקלאיים והן למבני ציבור. על פי תכנית המתאר הכוללת לעיר טייבה, תכנית טב/3400 (להלן: "תכנית המתאר הכוללת" או "תכנית טב/3400"), אשר הופקדה בשנת 2008 אך טרם אושרה באופן סופי, שטח התכנית נותר בייעוד לחקלאות. יצוין כי בגרסה קודמת של תכנית המתאר הכוללת יועד שטח התכנית לייעוד מסחרי ולא לייעוד חקלאי, כפי ייעודו בגרסה שהופקדה בסופו של יום.

3. תכנית טב/3436 מבקשת לשנות את שטח התכנית משטח לייעוד חקלאי לאזור מסחר, מגורים ומוסדות ציבור, לצורך הקמת מרכז מסחרי. על פי התכנית, יוקם בשטח זה מרכז מסחרי בעלות של כ-15,000,000 דולר, באמצעות חברת "ביג מרכזי קניות", המפעילה מרכזי קניות ברחבי ישראל, אשר לטענת העותרים התחייבה כי בניית המרכז המסחרי תושלם תוך שנה מקבלת היתרי הבניה. הקמת המרכז המסחרי, כך נטען, תבטיח לעיר טייבה – אשר על מצבה הכלכלי הקשה אין חולק – מאות מקומות עבודה, תגדיל את נתח הכנסותיה ותסייע לה לבצע את תכנית ההבראה הדרושה לה בדחיפות.

4. ביום 14.3.2011 דחתה הועדה המחוזית את תכנית טב/3436. בהחלטת הועדה המחוזית צוין כי מדובר בתכנית דומה מאוד לתכנית קודמת, טב/2761, אשר נדחתה משום שלא עלתה בקנה אחד עם עקרונות תכנית המתאר הכוללת, תכנית טב/3400. הוועדה המחוזית ציינה, כי אינה מתנגדת להקמת מוקד מסחרי בעיר טייבה במיקום המתאים, אך היא סבורה שדין תכנית טב/3436 להידחות, וממספר טעמים ואלה הם:

"1. הנימוקים שעמדו לדחיית תכנית טב/2761 (תכנית שאינה שונה משמעותית מתכנית זו) בעינם עומדים. לא חלו שינויים תכנוניים מהותיים מיום דחיית התכנית האמורה.

2. התכנית אינה תואמת את תכנית המתאר לטייבה מבחינת ייעודי הקרקע. בנוסף, תכנית המתאר קבעה פרוגרמה למסחר אשר דרך 444 מהווה עבורו ציר מסחרי. הקמת מתחם בסדר גודל המבוקש יגרום למשיכת המסחר ויפגע בהתפתחות המסחר לאורך דרך השרות המתוכננת לאורך דרך 444.

3. התכנית אינה תואמת למסמך המדיניות למרכזים מסחריים בשולי ערים אשר אומץ ע"י הולנת"ע.

4. המגרש למסחר חופף לשטח המסומן בתכנית המתאר כשטח פתוח לאורך דרך מס' 6".

5. על החלטה זו הגישו העותרות 1 ו-2, ביום 17.5.2011, ערר למועצה הארצית (העותר 3 צורף כמשיב לערר). בערר נטען, כי קיים היגיון תכנוני באישור התכנית, אשר הינה בעלת חשיבות כלכלית רבה לעיר טייבה, ונטען כי אין ממש בנימוקים שהועלו על ידי הועדה המחוזית בהחלטתה.

6. החלטת המועצה הארצית ניתנה ביום 26.2.2012. המועצה הארצית פרטה הן את טענות העותרות 1 ו-2 והן את תשובתה של הועדה המחוזית. לאחר מכן ציינה המועצה הארצית כי אין מחלוקת על כך שלעיר טייבה דרושה תוספת משמעותית של שטחי מסחר, והמחלוקת בין הצדדים מתמקדת בשאלה היכן המיקום הראוי לשטחים אלה. המועצה הארצית הוסיפה, כי בשלב זה, אין בדעתה להכריע בשאלת המיקום הראוי של המרכז המסחרי, לאור העובדה שהתכנית המוצעת אינה עולה בקנה אחד עם תכנית המתאר הכוללת שנמצאת בשלב האישור הסופי. בנסיבות אלה, על פי מדיניות התכנון הראויה, יש לאפשר את השלמת התכנון הכולל ואין מקום לעריכת תכנית נקודתית. יחד עם זאת, הבהירה המועצה הארצית כי אינה מוצאת לנכון לדחות את תכנית טב/3436 באופן סופי, משום שעדין פתוחה הדלת להגשת ערר על תכנית המתאר הכוללת לאחר שזו תאושר באופן סופי ובמסגרת ערר זה ניתן יהיה לבחון את השאלה האם ראוי לחרוג מתכנית המתאר הכוללת ולייעד את שטח התכנית לייעוד מסחרי.

על רקע דברים אלה אפנה לבחון את טענות הצדדים.

ג. טענות הצדדים

טענות העותרים

7. העותרים טוענים כי החלטת המועצה הארצית שלא להכריע בשאלת מיקומו הראוי של המרכז המסחרי אינה סבירה באופן קיצוני והיא נוגדת את הוראות הדין הרלוונטיות, המחייבות את מוסדות התכנון להכריע בערר לגופו. לטענתם, ישנן נסיבות המצדיקות לאשר תכנית נקודתית אף אם היא אינה תואמת את התכנית הכוללת, והיה על המועצה הארצית לבחון האם בענייננו התקיימו נסיבות אלה. העותרים ציינו כי משמעות ההחלטה של המועצה הארצית היא כי הדיון יידחה לפרק זמן בלתי ידוע, כאשר במקביל מצבה הכלכלי של העיר טייבה מוסיף להיות קשה. לדבריהם, תכנית המתאר הכוללת ממילא הכריעה כי לא ישונה הייעוד החקלאי בשטח התכנית, ועל כן אין כל הצדקה להמתין להשלמת הליכי התכנון שעשויים להימשך שנים רבות, זאת כאשר מדובר בתכנית שתכנונה החל לפני זמן רב. עובדות אלה, בצירוף הפערים הכלכליים בחברה הישראלית בין המגזר היהודי והערבי, היה על המועצה הארצית לשקול במסגרת החלטתה. בית המשפט התבקש להשיב את הדיון בערר למועצה הארצית ולהורות לה להכריע בשאלת מיקומו הראוי של המרכז המסחרי לגופה.

טענות המשיבות

8. המשיבות הדגישו כי החלטת המועצה הארצית היא החלטה המבוססת על שיקולים תכנוניים ראויים, ועקיפת הליכי תכנית המתאר הכוללת באמצעות קידומה של תכנית נקודתית מהווה הליך תכנוני שגוי, שאינו תואם את המדיניות התכנונית המחייבת כי הליכי התכנון הפרטניים יעלו בקנה אחד עם התכנית הכוללת הרלוונטית. המשיבות הוסיפו כי הלכה היא שבית המשפט לא ימהר להתערב בשיקול דעתם של מוסדות התכנון. קבלת התכנית הפרטנית אף תפגע, לדברי המשיבות, בעקרון השוויון. עוד צוין על ידי המשיבות שעל אף שאין חולק כי העיר טייבה זקוקה לשטחי מסחר, לא מדובר במחסור בשירותי חירום ואין הכרח שהפתרון למצבה הכלכלי הקשה של העיר מצוי דווקא בהקמת המרכז המסחרי המבוקש על ידי העותרים. לטענתן, המועצה הארצית דחתה את הערר לגופו, והצהרתה כי ניתן יהיה להעלות את שאלת מיקומו הראוי של המרכז המסחרי במסגרת הליכים עתידיים היא בגדר הטבה לעותרים ותו לא.

ד. דיון והכרעה