דחיית ערעור המדינה על פיצויי יתר שנפסקו לחברת תעשייה מחמת הפרת חוזה

המשנה לנשיאה א' ריבלין:

מבוא

1.        לפנינו ערעור וערעור שכנגד על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כבוד השופטת א' חיות). הערעור, שהוגש מטעם מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל), מופנה כנגד חיובו בתשלום פיצויים לחברת אינסופקו הספקה לתעשייה בע"מ (להלן: אינוספקו). הערעור שכנגד הוגש מטעמה של אינסופקו, והוא למקרה שבו ערעור המינהל יתקבל, כולו או חלקו, כנגד העילה החוזית שהתקבלה בערכאה דלמטה.

הרקע העובדתי

2.        במהלך שנת 1992, במסגרת פרויקט להקמתו של אזור תעשיה צפוני בעיר יבנה, פרסם המינהל מכרז שמספרו מ/278/92 (להלן: המכרז), להחכרת מגרש בשטח של 2,943 מ"ר המהווה חלק מחלקה 3 בגוש 4939, הידוע כמגרש מספר 2029 (להלן: המגרש), והמיועד להקמתם של מבני תעשייה. אינסופקו הייתה בין המציעות שניגשו למכרז וביום 28.12.92, הודיעה לה ועדת המכרזים של המינהל על זכייתה.

           כשבועיים לאחר הזכייה פנתה המועצה האזורית גן רווה אל מנהל מחוז מרכז של המינהל במכתב, בו היא מציינת כי נודע לה על פרסום המכרז בנוגע לחלקה 3 בגוש 4939. במכתב נטען, כי במכרז שפורסם נפלה טעות. המכרז מתייחס לתוכנית המתאר של עיריית יבנה (יב/223) לפיה חלקה 3 בגוש 4939 נמצאת בתחום המרחב התכנוני של הוועדה המקומית לתכנון ולבניה יבנה ובאחריותה המוניציפאלית של עיריית יבנה. אולם, הוברר כי הצגת הדברים, כפי שבאו לידי ביטוי בתוכנית יב/223 ובמכרז, אינה תואמת את המציאות, שכן חלקה 3 בגוש 4939 מצויה בפועל במרחב התכנוני של הוועדה המקומית לתכנון ובנייה "שורקות" ובאחריותה המוניציפאלית של המועצה המקומית גן רווה. לאור האמור, כך הודגש במכתב, נפלה טעות באישור התוכנית יב/223 על-ידי הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה במחוז מרכז, ויש לתקנה. העתקים של המכתב בדבר הטעות התכנונית נשלחו למספר גורמים, ביניהם הממונה על מחוז מרכז במשרד הפנים, ראש עיריית יבנה דאז, ויושב ראש הוועדה המקומית לתכנון ובנייה יבנה. הנושא הועבר למתכנן המחוז, ולאחר שבדק את הנושא, הודיע ליושב ראש הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, כי בתוכנית יב/223 אכן נפלה טעות בנוגע לגוש 4939, כי יש לתקן את התשריט ואת התקנות של התוכנית על מנת להתאימם למרחב התכנוני המקומי "שורקות" וכי, לפי שעה, יש לראות את תוכנית יב/223 כ"חסרת מעמד חוקי". נוכח עמדתה זו של הוועדה המחוזית, לא ניתן היה באותו שלב להגיש תכניות ולקבל היתרי בנייה מאת הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה יבנה על פי התוכנית יב/223 ובכלל זה היתרים לפיתוח ולבנייה במגרש נשוא המכרז (להלן: הבעיה התכנונית).  

3.        אינסופקו, כך קבע בית המשפט קמא כממצא עובדתי, לא הייתה מכותבת במכתבים המתארים את הבעיה התכנונית, והמינהל לא יידע אותה בדבר קיומה של בעיה זו. לפיכך, המשיכה אינסופקו לפעול למימוש זכייתה במכרז. ביום 26.2.93 סיימה אינסופקו להסדיר את כל תשלומיה למינהל, כנדרש על-פי תנאי המכרז, ואף הגישה למינהל עד לאותו מועד את כל המסמכים הנדרשים להשלמת חתימת חוזה הפיתוח. ביום 21.2.93 התקשרה אינסופקו בחוזה עם חברת מבני תעשיה בע"מ (להלן: חמ"ת) לפיו, תמורת סכום של 273,699 ש"ח שתשלם אינסופקו, יבוצעו עבודות פיתוח על-ידי חמ"ת במגרש. התקשרות זו נעשתה בהתאם לתנאי המכרז ומתוקף הסכם הרשאה לביצוע עבודות פיתוח בין חמ"ת לבין המינהל לפיו חמ"ת תקבל בלעדיות על פיתוח התשתיות באזור. כחודשיים לאחר שסיימה אינסופקו להסדיר את סוגיית התשלומים עבור המגרש התברר לה כי חמ"ת חדלה מהמשך עבודות הפיתוח באתר. כן התברר לאינסופקו באותו שלב, על דבר קיומם של חילוקי הדעות בין המועצה האזורית גן רווה לבין עיריית יבנה באשר לשטח השיפוט ולמרחב התכנון שבתחומו מצויים המקרקעין נושא תוכנית יב/223 ובכללם המגרש. עקב זאת, שלחה אינסופקו מכתבים למינהל, לחמ"ת ולמשרד הפנים בהם היא מתריעה על הנזקים הכבדים שייגרמו לה בשל העיכוב בלוח הזמנים לפיתוח המגרש. יחד עם זאת, דבקה אינסופקו בעסקה וביום 13.7.1993, כחודשיים לאחר שידעה כי לא ניתן יהיה לבצע את חוזה הפיתוח על-פי לוח הזמנים המקורי שנקבע במכרז, שלחה למינהל העתקים חתומים של חוזה הפיתוח ושל חוזה החכירה. אף המינהל מצידו חתם על חוזה הפיתוח.

4.        בינתיים, במטרה לפתור את הבעיה התכנונית, יזמה חמ"ת תוכנית חדשה וזאת בהליך מזורז על פי חוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), תש"ן-1990 (להלן: תוכנית הול"לית). התוכנית הול"לית הוגשה בהסכמתה של הוועדה המקומית לתכנון ובנייה "שורקות" והובאה לאישורה של הוועדה לבניה ולמגורים (להלן: ול"ל). בתאריך 11.10.93 אישרה הול"ל את התוכנית, אולם פרסומה הותנה בהשגת הסכם בין עיריית יבנה לבין המועצה האזורית גן רווה בכל הנוגע להסדרת תשתית הביוב והולכת שפכים באזור התעשייה המתוכנן במקום. בד בבד, חידשה חמ"ת את העבודה להנחת התשתית ונשלחה הודעה ליזמים השונים באזור התעשייה המתוכנן וביניהם לאינסופקו. בהודעה נמסר, כי ניתן לעתור לקבלת היתרי בניה לוועדה לתכנון ולבניה "שורקות", על פי התכנית הול"לית וכי המגרשים יימסרו ליזמים בתוך חמישה חודשים מתאריך המכתב, כנגד הצגת היתרי בניה. דא עקא, שסביב התוכנית נתגלעו מחלוקות שלא אפשרו השגת פתרון מוסכם לבעיית הביוב. מחלוקות אלה באו על פתרונן רק במהלך שנת 1995, עת הועבר לבסוף שטח התכנית הול"לית לתחום השיפוט של הועדה המקומית יבנה. בהתאם, נשלחה לאינסופקו וליתר היזמים הודעה במהלך חודש מאי 1995, לפיה עליהם להגיש את הבקשות להיתרי בניה לוועדה המקומית יבנה.ו ההיתר ניתן לאינסופקו, בסופו של דבר, רק בתאריך 20.2.97, והבנייה הושלמה רק עשרה חודשים לאחר מכן, בתאריך 25.12.97. זאת, בניגוד מוחלט לסיכומים שהתגבשו לפיהם הייתה אינסופקו אמורה לסיים את הבנייה לא יאוחר מיום 28.12.95. במילים אחרות: בשל הבעיה התכנונית, הושלמה בניית הנכס כ-24 חודשים לאחר המועד שהתווה ותוכנן לכך על-פי מסמכי המכרז.

5.        לאור האמור, הגישה אינסופקו תביעה לבית המשפט המחוזי כנגד המינהל בעילה חוזית, ולחילופין, כנגד נתבעים נוספים בעילות נזיקיות. על פי העילה החוזית, טענה אינסופקו כי המינהל הפר את חוזה הפיתוח שנקשר עימה על-פי המכרז, בכך שהמגרש נשוא המכרז לא התאים למסמכי המכרז ולחוזה הפיתוח שנחתם בעקבותיו. חוסר ההתאמה, כך נטען, התבטא בכך שבניגוד למצגי המינהל ולהתחייבויותיו, לא היה המגרש, בעת פרסום המכרז וחתימת החוזה, בשטחה של עיריית יבנה. פועל יוצא מכך הוא, שתוכנית יב/223, עליה התבססה הקמת אזור התעשייה הצפוני ביבנה, אושרה בחוסר סמכות ולפיכך לא ניתן היה לקבל מכוחה היתרים לפיתוח או לבנייה. נוכח ההפרות, תבעה אינסופקו את המינהל לפצותה בסכום כולל של 1,513,741 ש"ח. לחילופין, טענה אינסופקו כי יש לחייב את המינהל בתשלום נזקיה כמעוול בנזיקין בשל רשלנותו. נטען כי המנהל באמצעות שלוחיו ונציגיו ידע או היה עליו לדעת על הפגמים התכנוניים המהותיים שנפלו בתוכנית יב/223 ובכל זאת לא דיווח על-כך לאינסופקו. 

פסק דינו של בית המשפט המחוזי

6.        בית המשפט קמא קבע כי בהתאם להוראתו המפורשת של חוזה הפיתוח, מועד כריתת חוזה הפיתוח הוא לאחר חתימתו על-ידי שני הצדדים - המינהל ואינסופקו. אין חולק, כי המינהל חתם על חוזה הפיתוח רק ביום 11.8.1993 ועל כן, הוא נכנס לתוקפו במועד זה. בשאלת ההפרה, מצא בית המשפט כי פרטי המגרש בעת פרסום המכרז וכפי שהם מופיעים בחוזה הפיתוח לא שיקפו את הדברים כהווייתם, וזאת לאור הטעות שנפלה בתוכנית יב/223. מהתשתית העובדתית שקבע בית המשפט קמא עלה, כאמור, כי הבעיה התכנונית הובאה לתשומת ליבו של המינהל כבר בחודש ינואר 1993, כחודש ימים לאחר פרסום המכרז ומתן ההודעה לאינסופקו על זכייתה. מנקודה זו ואילך, כך נקבע, קמה חובתו של המינהל ליידע את אינסופקו על הטעות שנפלה בתוכנית. אולם, מן התכתובת בין אינסופקו לבין המינהל עולה כי העיכוב בלוח הזמנים של המכרז הובא לידיעתה של אינסופקו רק ארבעה חודשים לאחר מכן, ביום 2.5.93. גם בשלב זה, כך נקבע, המינהל לא סיפק הסבר מניח את הדעת באשר להפסקת העבודות, על אף שנמצא כי הסיבה לעיכוב הייתה ידועה לו וחרף פניותיה החוזרות והנשנות של אינסופקו, שלפי הממצאים זכו להתעלמות מצד המינהל. מכאן, שהמינהל הפר את חובת הגילוי המוטלת עליו, וכי חוסר ההתאמה בין המגרש שעליו הוסכם, לבין מה שהיה בידי המינהל בפועל, עולה לכדי הפרה יסודית של חוזה הפיתוח מצד המינהל.

7.        בית המשפט הגדיר את מערכת היחסים החוזית בין הצדדים ככזו של חוכר ומחכיר, כאשר המסגרת הנורמטיבית היא זו המצויה בחוק השכירות והשאילה, תשל"א-1971 (להלן: חוק השכירות והשאילה). בהתאם להוראות חוק זה, אם אי התאמת המושכר או הפגם נובעים מעובדות שהמשכיר ידע או שהיה עליו לדעת עליהן בעת כריתת החוזה ולא גילה אותן לשוכר, יהיה זכאי השוכר לדרוש את תיקון המושכר (ראו: סעיפים 7 ו-8 לחוק השכירות והשאילה). לדעת בית משפט, המינהל מילא את חובתו לתיקון החל מחודש ינואר 1993, כאשר החל לפעול בכיוון של מהלך תכנוני אלטרנטיבי שמטרתו להביא לאישורה של תוכנית הול"לית שצוינה לעיל. בית המשפט ציין כי אלמלא ההתנגדויות של עיריית יבנה לתוכנית והמחלוקות בינה לבין המועצה האזורית גן רווה בעניין הביוב, ניתן היה להוציא את תוכנית הול"לית מן הכוח אל הפועל ובכך לקיים את החוזה בתוך זמן סביר. מחלוקת זו יצרה סחבת ביישום תוכנית הול"לית שנמשכה לפחות עד מאי 1995, סחבת שלמינהל אין כל אשם בה.

8.        יחד עם זאת, תיקון המושכר אינו סותם את הגולל על זכויותיה של אינסופקו העומדות לה עקב הפרת החוזה מכוח הוראותיו של חוק החוזים, תשל"ג-1973 (להלן: חוק החוזים). בית המשפט ציין כי לאור המסקנה שהמינהל אכן הפר את החוזה בינו לבין אינסופקו, הרי שנגרמו לאחרונה נזקים שבגינם יש לפצותה. הפיצויים נפסקו לאינסופקו בגין שלושה ראשי נזק: הראשון, סכומי מס הרכוש שאינסופקו נאלצה לשלם בגין התקופה שבה התעכבה הבנייה למשך 24 חודשים - מיום 1.1.1996 ועד ליום 25.12.1997. השני, אובדן דמי שכירות למשך 24 חודשים שחושבו לפי סך של 12,000 דולרים ארצות-הברית, כנהוג במבני תעשיה באזור זה. סכום זה נפסק לאור הסכם שנערך בין אינסופקו לבין חברה בשם ח.נ.א בקרת רעש ורעידות בע"מ (להלן: ח.נ.א). בהתאם להסכם, התחייבה אינסופקו להשכיר לח.נ.א את המפעל שייבנה למשך שמונה שנים החל מיום 1.7.95. הפרת החוזה על ידי המינהל גרמה לעיכוב בבניית המבנה המיועד להשכרה וזה הושלם כאמור רק בדצמבר 1997. אובדן דמי השכירות שהיו עתידים להתקבל עבור תקופת העיכוב, כמפורט בחוזה השכירות, הינו נזק ישיר שנגרם כתוצאה מסתברת מן ההפרה. בראש הנזק השלישי, פסק בית המשפט סכום של 100,000 ש"ח בגין פיצוי ששילמה אינסופקו לח.נ.א עקב הפרת חוזה השכירות עימה וכן בגין העלויות של העתקת מפעלה של ח.נ.א לאשדוד בשל הפרת חוזה השכירות במגרש.  סך כל הפיצויים כולם עמד על 1,513,741 ש"ח.

           הודעת צד ג' שהוציא המינהל כנגד הוועדה המקומית לתכנון ובנייה וכנגד עיריית יבנה נדחתה לגופה על-ידי בית המשפט המחוזי, ולא הוגש על-כך ערעור.

טענות הצדדים בערעור

9.        בערעורו טוען המינהל כי היו לאינסופקו ידיעות ממשיות בדבר הבעיה בקבלת היתרי הבנייה, שהביאו להפסקת עבודות הפיתוח וגם אם נעדרה ידיעה שכזו בפועל, הרי שיש לייחס לה ידיעה בכוח לאור ניסונה הרב של אינסופקו בעסקי הבניה. לדידו, אינסופקו בחרה להתקשר בחוזה עם המדינה - המינהל, כאשר ידעה על בעיות ועיכובים בקבלת היתרי הבנייה ולאחר שנודע לה על הבעיה התכנונית הקשה שבגינה הופסקו עבודות הפיתוח. ידיעות אלו, בין אם בפועל ובין אם בכוח, מחייבות את המסקנה כי אינסופקו אינה זכאית להסתמך על אי ההתאמה מכוח השתק ומניעות או למצער, הן מגבשות עילה להפחתת האחריות שיוחסה למינהל. הפחתת האחריות מתחייבת, לדידו של המינהל, גם על-פי דוקטרינת "האשם התורם" בדיני חוזים. עוד נטען, כי בהתאם להוראות סעיף 6 לחוק השכירות והשאילה, אינסופקו אינה רשאית להסתמך על אי ההתאמה מאחר שידעה על קיומה בעת כריתת ההסכם. לחילופין, מלין המינהל על גובה הפיצויים שנפסקו לטובת אינסופקו. לגישתו, לא היה מקום לפסוק פיצויי צפייה לאינסופקו עקב אובדן דמי השכירות למשך 24 חודשים במגרש מבלי להפחית את הסכומים שאינסופקו הפסידה בגלל רשלנותה לסיים את הבנייה במועד ולהשכיר את הנכס. כמו כן, פיצויי ציפייה בדיני חוזים יש לפסוק בהתאם לאובדן הרווחים ולא בגין אובדן הכנסותיה של אינסופקו ועל כן טעה בית המשפט קמא כשלא הפחית את מלוא הוצאותיה האפשריות של אינסופקו בגין ההכנסות שיכול היה מבנה התעשייה להניב לה באותם חודשים אילו הייתה מסיימת לבנות את המבנה בזמן ומשכירה אותו. לבסוף, מלין המינהל על כך שבית המשפט התעלם מעדויות שמאים בדבר גובה דמי השכירות במקום.

10.      מנגד, תומכת חברת אינסופקו בפסק דינו של בית המשפט המחוזי. אינסופקו טוענת כי בהתאם לקביעותיו העובדתיות של בית המשפט קמא, היא אכן ידעה על קשיים ועיכובים בקבלת ההיתרים, אך לא הייתה לה כל ידיעה על הבעיה התכנונית עצמה ועל המחלוקת בין הרשויות בעניין סמכות השיפוט. לגישתה, אין להטיל עליה "אשם תורם" בשל מצב דברים שאינו בשליטתה. לגישתה של אינוספקו, המינהל התנהג בחוסר תום לב כאשר חתם על חוזה הפיתוח בעת שידע על הבעיה התכנונית תוך הסתרת הבעיה. לעניין הפיצויים, מציינת אינסופקו כי הפיצוי שנפסק לה איננו מוגזם ואף מתחייב בנסיבות העניין שכן אינסופקו זכאית ליהנות מהנכס המוחכר עד תום תקופת החכירה העומדת על 49 שנה. העיכוב בלוח הזמנים, מטעימה אינסופקו, הביא לקיצור תקופה החכירה בשלושים חודשים, שמתוכם היא תבעה פיצוי רק עבור עשרים וארבעה חודשים.

           כאמור, אינסופקו אף הגישה ערעור שכנגד, למקרה שבו ערעורו של המינהל יתקבל, כולו או חלקו, והעילה החוזית תיפול. במקרה כזה, מבקשת היא לחייב את המשיבים 1 - 7 ביחד ולחוד כמעוולים בנזיקין. 

           לאחר עיון בטענות הצדדים באתי לכלל מסקנה כי דין הערעור והערעור שכנגד להידחות.