בג"צ 375/14 הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים ואח' נ' מועצה אזורית מגילות ים המלח

השופטת א' חיות:

           שתי עתירות נגד החלטותיהם של המשיבים 2 ו-3 בבג"ץ 375/14 אשר פסקו כי העותרת בבג"ץ 375/14, הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (להלן: הרשות או רשות הטבע והגנים), היא ה"מחזיקה" בנכסים בתחומי המועצה האזורית מגילות, המשיבה 1 בבג"ץ 375/14 (להלן: המועצה האזורית אוהמועצה) וחייבת על-כן בתשלום ארנונה.

רקע עובדתי

1. הגן הלאומי קומראן ושמורת הטבע "עינות צוקים" (עין פשח'ה) הסמוכה אליו (להלן: האתרים) מצויים באזור יהודה ושומרון (להלן: האזור) ובשטח שיפוטה של המועצה והם מנוהלים על-ידי אנשי הרשות. בשנת 2001 הגישה המועצה לבית המשפט לעניינים מקומיים במעלה אדומים, המשיב 2 בבג"ץ 375/14 (להלן: בית המשפט לעניינים מקומיים), תביעה נגד הרשות בה טענה כי יש לראות ברשות כמחזיקה באתרים ולחייבה בתשלום ארנונה כללית לשנים 2000-2001 בסך כולל של כ-214 אלף ש"ח, בגין מבנה שירותים, מבנה קופות, פרגולה, חדר מכונות ואולם המחשה בגן הלאומי קומראן ובגין בריכות שחייה, מבנה קופה, מבנה שירותים, מבנה מזנון ופרגולת צל בשמורת עינות צוקים. הרשות מצידה הגישה הודעה לצד שלישי נגד המינהל האזרחי (להלן: המינהל האזרחי או המינהל) בטענה שהוא המחזיק באתרים וכי עליו לשפותה בגין כל סכום בו תחויב על-ידי בית המשפט. המינהל האזרחי הסכים עם עמדת הרשות כי הוא המחזיק באתרים וכי לרשות אין כל מעמד באזור ואילו לו, כך נטען, עומדת "חסינות הריבון" ועל-כן אין לחייבו בתשלום ארנונה. לחלופין טען המינהל כי ככל שייקבע שהרשות היא המחזיקה באתרים, אין לו קשר לתביעה ודין ההודעה נגדו להידחות.

2. ביום 22.2.2007 דחה בית המשפט לעניינים מקומיים את תביעת המועצה ואת ההודעה לצד שלישי שהגישה הרשות (להלן: פסק הדין הראשון) וקבע כי הרשות מנהלת את האתרים מטעם המינהל האזרחי ואין לראותה כמי ש"מחזיקה" בהם. עוד נקבע כי קמה למינהל האזרחי "חסינות הריבון" הפוטרת אותו מתשלום ארנונה למועצה. בפסק הדין הראשון התייחס בית המשפט לעניינים מקומיים לשני הסכמים שנחתמו בין המינהל האזרחי להסתדרות הציונית בשנים 1994 ו-1995 (מש/4 ומש/5) בהם הוענק להסתדרות הציונית מעמד של "מחזיק בר רשות" באתרים וציין כי ניתן לפרש את ההסכמים כך שההסתדרות הציונית היא המחזיקה באתרים, אך אין לקבוע מסמרות בדבר משום שההסתדרות הציונית אינה צד להליך. המועצה הגישה ערעור על פסק הדין הראשון לבית המשפט לעניינים מקומיים של ערכאת הערעור, המשיב 3 בבג"ץ 375/14 (להלן: בית המשפט של ערכאת הערעור), אשר ביטל ביום 23.9.2007 את פסק הדין הראשון והשיב את הדיון לבית המשפט לעניינים מקומיים על מנת שיבחן את השאלה מיהו המחזיק בשטח לצורך תשלום ארנונה (ע"א (מחוזי י-ם) 11021/07). בהתאם להוראות אלו, שב בית המשפט לעניינים מקומיים ודן בסוגיית ההחזקה באתרים ובפסק דינו מיום 14.9.2009 דחה בשנית את תביעתה של המועצה, בקובעו כי פעילותה של הרשות באתרים הינה פעילות של "ניהול" בלבד אשר אין לראותו כ"החזקה" המחייבת אותה בתשלום ארנונה. המחזיק באתרים, כך נקבע, היא ההסתדרות הציונית שקיבלה מעמד של "מחזיק בר רשות" מהמנהל האזרחי והעבירה לרשות את סמכויות הניהול והפיתוח של האתרים בלבד (להלן: פסק הדין המשלים).

3. ערעור על פסק הדין המשלים שהגישה המועצה התקבל ובפסק דינו מיום 15.1.2011 קבע בית המשפט של ערכאת הערעור (השופטים מ' מזרחי; י' נועם ו-נ' סולברג) כי "אין חולק שההסתדרות הציונית העולמית אינה מחזיקה בנכסים". בית המשפט הוסיף וקבע כי כל הפעילויות אותן מבצעת הרשות באתרים – מכירת מזון ומשקאות, ניהול בריכה וחנות מזכרות, מבססות החזקה לצורך דיני הארנונה ואין מדובר ב"ניהול ופיתוח" בלבד, כפי שקבע בית המשפט לעניינים מקומיים. עוד ציין בית המשפט של ערכאת הערעור כי יחסים חוזיים בין ההסתדרות הציונית ובין הממונה על הרכוש הממשלתי הנטוש באזור אינם יכולים לגבור על הוראות הדין המחייבות מחזיק בתשלום ארנונה וכי לכל היותר יש בהם כדי לבסס תביעה לשיפוי. נוכח מסקנה זו שב בית המשפט של ערכאת הערעור והחזיר את הדיון לבית המשפט לעניינים מקומיים על מנת שיכריע בשתי שאלות: (א) היקף ומהות הנכסים שעליהם תחול חובת תשלום ארנונה; (ב) ההודעה לצד שלישי שהגישה הרשות נגד המנהל האזרחי (ע"א 3495/09, להלן: פסק הדין בערעור השני). ההליך חזר, אפוא, בפעם השלישית לבית המשפט לעניינים מקומיים. בהחלטתו מיום 9.12.2012 ציין בית המשפט לעניינים מקומיים כי ההודעה לצד שלישי נגד המנהל האזרחי נמחקה בהסכמה ועל כן התמקדה ההחלטה בסוגיית היקף ומהות הנכסים שעליהם יחול החיוב בארנונה. בהקשר זה קבע בית המשפט לעניינים מקומיים כי אין מחלוקת לגבי שטחם של המבנים החייבים בתשלום ארנונה ועל כן ייערך החישוב של התשלום המגיע למועצה בהתאם לדין (להלן: פסק הדין מ-2012). הרשות מזה והמועצה מזה ערערו על פסק הדין מ-2012. הרשות תקפה את חיובה בארנונה ושבה וטענה כי אין לראות בה "מחזיקה" ואילו המועצה מצידה טענה כי מלכתחילה הוגשה התביעה בגין שומות ארנונה לשנים 2000 ו-2001 ומשלא הוגשה השגה על-ידי הרשות, שומות אלו הפכו סופיות והיה על בית המשפט לעניינים מקומיים לחייב את הרשות במלוא סכום התביעה. באותו שלב התייצב לדיון בערעור גם היועץ המשפטי לממשלה, בהתאם לפקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) [נוסח חדש] (להלן: פקודת ההתייצבות), וטען כי אין לראות ברשות כ"מחזיקה" באתרים משום שאנשיה פועלים בהם כשלוחיו של המינהל האזרחי הפטור מתשלום ארנונה.

4. בפסק דינו מיום 8.7.2013 קיבל בית המשפט של ערכאת הערעור (השופטים ג' כנפי-שטייניץ; י' מרזל ו-א' רומנוב) את ערעורה של המועצה בחלקו ודחה את ערעורה של הרשות (להלן: פסק הדין בערעור השלישי). בית המשפט קבע כי סוגיית החבות של הרשות כ"מחזיקה" הוכרעה בפסק הדין בערעור השני ועל כן אין מקום לשוב ולהידרש לסוגיה זו. בית המשפט של ערכאת הערעור הוסיף וציין בהקשר זה כי במהלך הדיון בפניו טענו הרשות והיועץ המשפטי לממשלה כי הם שוקלים הגשת עתירה לבית משפט זה על מנת לתקוף את הקביעות בסוגיה זו בפסק הדין בערעור השני, ובית המשפט של ערכאת הערעור לא הביע עמדה לעניין זה. אשר לערעורה של המועצה הורה בית המשפט של ערכאת הערעור כי ההליך ישוב בפעם הרביעית לבית המשפט לעניינים מקומיים על מנת שיינתן פסק דין סופי המכריע בעניינים הכספיים והקובע את החיובים הצריכים לעניין.

5. כחצי שנה ויותר לאחר שניתן פסק הדין בערעור השלישי, הוגשו העתירות שלפנינו על-ידי הרשות (בג"ץ 375/14) ועל ידי המפקד הצבאי (בג"ץ 2778/14). העתירות מכוונות שתיהן כלפי החלטותיו של בית המשפט לעניינים מקומיים ושל בית המשפט של ערכאת הערעור בפסק הדין בערעור השני, בהן נקבע כי הרשות היא ה"מחזיקה" באתרים לצורך חיוב בארנונה. תמצית טענתם של המפקד הצבאי והרשות היא כי המפקד הצבאי הוא המחזיק באתרים ועל-כן, מכוח עקרון "חסינות הריבון" אין הוא חב בתשלום ארנונה למועצה ולחלופין כי אם יימצא שהרשות היא המחזיקה, היא מחזיקה מטעם המפקד הצבאי וגם מטעם זה היא פטורה מתשלום ארנונה. לאחר דיון בעתירה ביום 7.7.2015 החליט בית משפט זה (הנשיאה מ' נאור, השופטת א' חיות והשופטתד' ברק-ארז) על הוצאת צו על-תנאי בעתירות בזו הלשון:

1. מדוע לא תבוטלנה החלטותיו של בית המשפט לעניינים מקומיים במעלה אדומים בת"א 300/01 והחלטותיו של בית המשפט לעניינים מקומיים של ערכאת הערעור בירושלים בע"א 3495/09, בע"א 57225-01-13 ובע"א 2545-02-13 לפיהן הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים הינה "מחזיקה" לצורך חיוב בארנונה בנכסים בתחומי המועצה האזורית מגילות באזור יהודה ושומרון (להלן: האזור).