בג"ץ 3791/16

השופטת א' חיות:

   עניינה של העתירה שבכותרת בבקשת העותרים לקבוע כי יש לבטל את החלטת המשיב 1 (להלן: שר התחבורה או השר) להעביר לגורם פרטי את האחריות על ביצוע הבחינה המעשית בנהיגה ("טסט"); כי יש לבטל את מכרז 7/16 שפרסם השר להקמה ותפעול של מערך המבחנים המעשיים הנדרשים לצורך קבלת רישיון נהיגה (להלן: המכרז) וכן כי יש לקבוע שאין אפשרות להעביר את ביצוע הבחינה המעשית בנהיגה לגורם פרטי.

רקע עובדתי

1. פקודת התעבורה [נוסח חדש] (להלן: פקודת התעבורה או הפקודה) קובעת כי הסמכות ליתן רישיונות נהיגה בישראל נתונה ל"רשות הרישוי" אם שוכנעה כי "מבקש הרישיון כשיר לנהוג ברכב שעליו הוגשה הבקשה" (סעיף 11 לפקודה). שר התחבורה הוא המוסמך על פי הפקודה לקבוע את התנאים למתן רישיון נהיגה (סעיף 13) וכן הוא רשאי להתקין תקנות בעניין "דרכי הגשתן של בקשות, עריכתן של בדיקות ובחינות לשם מתן או חידוש רשיונות נהיגה, רשיונות להוראה ולהחזקת בתי ספר לנהיגה ורשיונות רכב, וסדרי משרדי הרישוי הכרוכים בכך" (סעיף 70(21) לפקודה). מתוקף הסמכות הנתונה לו התקין שר התחבורה את תקנות התעבורה, התשכ"א-1961 (להלן:התקנות) הקובעות כי על המבקש לקבל רישיון נהיגה לעבור שתי בחינות – עיונית ומעשית  – בנושאים שפורטו אף הם בתקנות (תקנות 203, 205 ו-206). עם זאת אין בתקנות פירוט בנוגע לאופן שבו תבוצע הבחינה המעשית ועניין אחרון זה מוסדר בנוהל 1/2006 מיום 11.1.2006 שעניינו "מבחני נהיגה עיוניים ומעשיים והערכת נבחנים)" (להלן: הנוהל) הקובעת הסדרים אחידים לעריכת בחינות מעשיות מתוקף תקנות התעבורה לכל דרגות רישיונות הנהיגה הן בשלב העיוני והן בשלב המעשי. בוחני הנהיגה המעשית (ה"טסטרים") הם עובדי משרד התחבורה המועסקים בחוזים מיוחדים לפי תקנה 1(3) לתקנות שירות המדינה (מינויים) (חוזה מיוחד), התש"ך-1960 והם מונים כיום כ-130 בוחנים.

2. לטענת משרד התחבורה התעוררו בעיות באשר לדרך שבה נערכות הבחינות המעשיות בנהיגה וזאת בשלושה היבטים מרכזיים – רמת שירות נמוכה; רמת מבחן שאינה מספקת ואינה אחידה המותירה שיקול דעת נרחב מדי לבוחן; והיעדר יכולת מעשית לפיקוח על אופן עריכת המבחן המקרינה גם על יכולתו של הנבחן שנכשל להפיק לקחים מכישלון בבחינה. משרד התחבורה מוסיף ומציין בהקשר זה כי בעבר התקיים משא ומתן קיבוצי עם בוחני הנהיגה בניסיון לשנות את מתכונת הבחינה ולשפר את הפיקוח על עבודתם של הבוחנים, אך משא ומתן זה נכשל. בשנת 2014 החל משרד התחבורה בעבודת מטה לבחינת שינוי המתכונת של מבחני הנהיגה המעשיים ובחודש אוקטובר 2015 המליץ הדרג המקצועי במשרד התחבורה לשר התחבורה על ביצוע רפורמה בתחום זה במטרה לקצר את זמני ההמתנה לבחינות המעשיות, להעלות את רמת השירות לנבחנים ואת הרמה המקצועית של הבחינה וכתוצאה מכך גם את רמת לימוד הנהיגה. כמו כן, הוצע לקבוע במסגרת הרפורמה קריטריונים ברורים ומדידים לבחינה ושימוש בטכנולוגיות במטרה לשפר את רמת האחידות, ההוגנות והשוויון בבחינה. עוד הוצעה מתכונת של פיקוח על מערך מבחני הנהיגה. ביום 26.10.2015 התקיימה פגישה בין שר התחבורה לשר האוצר בה הוצגו עיקרי עבודת המטה של צוות ההיגוי והמשמעויות של החלופות שהוצעו והוחלט לבחור בחלופה של ביצוע מבחני הנהיגה באמצעות ספקים חיצוניים שייבחרו בהליך של מכרז. ביום 17.3.2016 פרסם, אפוא, משרד התחבורה את המכרז "להקמה ותפעול של מערך המבחנים המעשיים הנדרשים לצורך קבלת רישיון נהיגה, באחד או בשני האזורים הגאוגרפיים המצוינים במכרז". בעקבות פרסום המכרז פתחו בוחני הנהיגה בשביתה ובתחילת חודש מאי 2016 פנה משרד התחבורה לבית הדין האזורי לעבודה בבקשה דחופה ליתן בעניין זה צו נגד הסתדרות העובדים הכללית החדשה. במסגרת הליכים אלה עיכב בית הדין האזורי לעבודה את הליכי המכרז עד ליום 14.9.2016.

3. בד בבד פנו העותרים שבפנינו (מורה לנהיגה וארבעה בוחנים) אל המשיבים וביקשו מהם לבטל את המכרז בשל פגמים שנפלו, לגישתם, בהליכים שהביאו לפרסומו וכן ביקשו להעביר לידיהם מסמכים ומידע בנושא. ביום 8.6.2016 נענו העותרים כי מכתבם התקבל והוא בבדיקה, ויומיים לאחר מכן הוגשה העתירה שבכותרת ועמה בקשה למתן צו ביניים.

4. דיון ראשון בעתירה התקיים ביום 11.7.2016 (השופטים ח' מלצר, נ' הנדל ו-צ' זילברטל) ובסיומו ניתן צו על תנאי המורה למשיבים להתייצב וליתן טעם: