בג"ץ 3132/15 מפלגת יש עתיד בראשות יאיר לפיד נ' ראש ממשלת ישראל ואח'

המשנה לנשיאה א' רובינשטיין:

א.             עניינה של העתירה שלפנינו במוסד "סגן שר במעמד שר", אשר קנה לו שביתה במערכת הפוליטית הישראלית לפני שנים רבות, וביישומו לעניין משרד הבריאות. המדובר בכהונתו של הרב יעקב ליצמן כסגן שר הבריאות תוך שראש הממשלה הוא השר האחראי. העתירה מבקשת להכריז על מוסד "סגן השר במעמד שר" כבטל בשל אי חוקיותו. עוד מבקשת העתירה לבטל מתוה אופרטיבי לפעולת סגן השר במשרד הבריאות במתכונת חדשה, שגובש על-ידי ראש הממשלה שר הבריאות בתיאום עם היועץ המשפטי לממשלה ועם סגן השר הרב ליצמן. נציין כבר כעת, כי לאחר דיון שנערך לפנינו בסוגיה ביום 7.7.2015, הוחלט לאפשר תיקון העתירה, וכעת עניינה גם באפשרות הכללית והרחבה של ראש ממשלה לכהן כשר בממשלה, בנוסף על תפקידו כראש ממשלה, מכוח חוק-יסוד: הממשלה. בשלב זה, לאחר שביום 13.7.2015 ניתן צו על-תנאי בסוגיית "סגן השר במעמד שר" בלבד, ולאחר שהתשובה לו נדונה (ביום 11.8.15), החלטנו ליתן פסק דין חלקי בסוגיה זו, ואילו הסוגיה השנייה תוכרע בהמשך.

רקע

ב.             לפני כ-6 שנים, עת הושבעו הכנסת ה-18 וממשלת ישראל ה-32, נדונה לפנינו סוגיה הדומה, לפי הנטען, לזו העומדת לפנינו עתה; חבר הכנסת הרב יעקב ליצמן מונה לכהונת סגן שר הבריאות בהגדרה (פוליטית) של "סגן שר במעמד שר"; על פי נוהג ששרר לאורך שנים (אף כי לא בראשית שנות המדינה), לא קיבלו עליהם חברי הכנסת החרדים, נציגי יהדות התורה, תפקידי שר, ואולם הכוונה היתה כי בפועל, למעט עניינים בעלי אופי משפטי-פורמלי שאין סגן שר יכול למלאם, יפעל סגן השר במשרד הבריאות כאילו היה שר, ולכך ניתן ביטוי בהסכם הקואליציוני בין סיעת הליכוד, מרכיבת הממשלה, לסיעת יהדות התורה. במסגרת פסק הדין בבג"צ 3002/09 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' ראש ממשלת ישראל (2009) (להלן פרשת ההסתדרות הרפואית), נאמר, כי אף שבאותה עת לא ראינו להתערב במינוי בשל הרקע ההיסטורי ומעין הסתמכות, המינוי אינו חף מקשיים רבים, ולכן המצב אינו יכול להישנות בעתיד:

"בסופו של יום נׂאמר דברינו במבט צופה פני עתיד, ואכנה זאת 'התראת בטלות'... נראה כי המוסד של 'כאילו', של סגן שר הממלא את פונקציות השר עד קצה גבול היכולת הפורמלית כשהשר המכהן הוא ראש הממשלה, להבדיל מסגן שר במתכונתו הבסיסית, הוא מוסד הקרב לתום דרכו. על המערכת הממשלתית ליתן דעתה כי פסק דין זה, אף אם לא הביא להתערבות שיפוטית נוכח הרקע שתואר, מהוה תמרור לעתיד. מה שאין אדם מן היישוב יכול לקבל כהגיוני ומתקבל על הדעת, ושיש לו פתרון אחר –ראוי כי ייפתר בדרך הנכונה, ההוגנת כלפי כולי עלמא והמגשימה את רוח החוק, קרי, מינוי שר ככל משפטו וחוקתו. ראוי משרד ממשלתי כי מי שעומד בראשו בפועל, במהות, יהא בעל כל הכוחות והסמכויות, מהחל ועד כלה, למלא את תפקידו ולשרת את הציבור כך יהא לעתיד לבוא, ואנו יוצאים מהנחה כי כך יהא בממשלה הבאה למצער. יתכן כמובן תמיד מינוי של סגן שר –אך ב'מימדיו הטבעיים', לצד השר הפועל במשרדו כשר" (שם, פסקה מ"א).

ג.              והנה חזרה בתום שש שנים קושיה לדוכתה, באותו מקום עצמו – משרד הבריאות, באותם ממלאי תפקיד עצמם – ראש הממשלה בנימין נתניהו המכהן גם כשר הבריאות, וסגן השר הרב יעקב ליצמן. משנודע כי הכוונה היא, על פי הסכם קואליציוני מיום 29.4.15, לשוב למינוי הרב ליצמן כסגן שר במשרד הבריאות, לאחר השבעת הכנסת ה-20 וממשלת ישראל ה-34, הוגשה העתירה שלפנינו ביום 6.5.2015, והיא נומקה בקצרה. בעתירה נטען כי ח"כ ליצמן עתיד להיות סגן שר במעמד שר במשרד הבריאות, בעוד ראש הממשלה משמש כשר הבריאות – לפי הנטען, מבחינה פורמלית בלבד – מתוקף ההסכם הקואליציוני. וכך קובעת ההוראה הרלבנטית בהסכם הקואליציוני בין הליכוד ליהדות התורה: "ראש הממשלה יחזיק בתיק הבריאות במהלך כל הקדנציה. חבר כנסת מטעם סיעת יהדות התורה יכהן כסגן השר היחיד במשרד זה" (שם, סעיף 13); ההוראה רוככה מן הסתם בייעוץ משפטי, בהשואה להוראה בבסיס ההסכם הקואליציוני מ-2009 אשר נדון כפרשת ההסתדרות הרפואית, בו צוין בנוסף כי "ראש הממשלה יסמיך את סגן השר לפעול בשמו בכנסת ובמשרד הבריאות, בכל ענייני המשרד הנמצאים בתחום סמכותו וטיפולו. סגן השר כאמור אשר יכהן במשרד יוזמן להשתתף בישיבות הממשלה בהם נדונים נושאי משרד הבריאות ועניינים אחרים הנוגעים לענייני המשרד" (סעיף 11 להסכם הקואליציוני מיום 1.4.2009; ראו גם פרשת ההסתדרות הרפואית פסקה א').

ד.             לטענת העותרת דהאידנא, אין עיגון חוקי למוסד "סגן שר במעמד שר", ולכן מעיקרא אין תוקף חוקי למבנה עליו הסכימו הצדדים. לחלופין נטען, כי ההחלטה למנות ספציפית את חבר הכנסת ליצמן כסגן שר הבריאות ואת ראש הממשלה כשר הבריאות, אינה סבירה באופן קיצוני ועל כן יש לבטלה. בנוסף להיבט החוקי הפורמלי, נטען כי מבחינה מהותית ראש הממשלה נמצא במצב של ניגוד עניינים בכובעו כשר הבריאות, כיון שבכובעו כראש ממשלה מחויב הוא לשקול שיקולי רוחב, אשר אינם בהכרח עולים בקנה אחד עם שיקוליו הצרים יחסית של מי שעומד בראש מערכת הבריאות בלבד; מכאן כי חבישת שני הכובעים עלולה להביא, לפי הנטען, לפגיעה בבריאות הציבור.

           במסגרת העתירה מובאת דוגמה להמחשת ניגוד העניינים הפוטנציאלי בין שני הכובעים: עת שימשה חברת הכנסת יעל גרמן כשרת הבריאות בממשלה הקודמת, הונחו לפניה שתי חוות דעת סותרות בעניין כריית פוספטים סמוך לערד. האחת, מטעם משרד ראש הממשלה, תמכה בכריית הפוספטים, ונאמר בה כי אין בכך סכנה בריאותית. האחרת, מטעם עיריית ערד, קבעה כי יש בכך סכנה. נוכח הסתירה, הורה משרד הבריאות על הזמנת חוות דעת של מומחה נוסף, וזו קבעה גם היא כי כריית הפוספטים עלולה להביא לפגיעה בבריאות הציבור; בהתאם, התנגד משרד הבריאות לכריית הפוספטים. לפי הנטען, אילו שימש בתפקיד באותה עת ראש הממשלה, היה שרוי בניגוד עניינים ברור בין שני כובעיו, ואין ערובה לכך שהיה מקבל את ההחלטה המיטיבה עם בריאות הציבור, כמצופה ממנו כשר בריאות.