בג"ץ 8082/15 עמותת הל"ה - העמותה למען הקשיש נ' משרד הרווחה והשירותים החברתיים ואח'

השופט ע' פוגלמן:

           העותרת שלפנינו היא עמותה רשומה שעיסוקה המרכזי הוא הפעלת מרכז יום לקשיש בשדרות (להלן: המרכז). עתירתה מופנית כלפי החלטת המשיבים שלא לחדש בשנה נוספת את אישור ההפעלה למרכז (להלן: אישור ההפעלה).

המסגרת הנורמטיבית

1. מרכזי יום לזקן (להלן: מרכזי היום) משמשים מסגרת יומית הדואגת לצרכי הקשיש בתוך הקהילה. תכליתם לאפשר לקשיש להישאר בביתו בקרב בני משפחתו, ולדחות – עד כמה שניתן – את יציאתו לסידור חוץ ביתי (ראו הוראה 4.13 להוראות תקנון העבודה הסוציאלית "מרכז יום לזקן" (19.1.2009) (להלן: הוראה 4.13)). מרכזי היום מספקים לקשיש שירותים שונים: פעילויות חברתיות ותרבותיות; מענה טיפולי מקצועי; ועוד. הוראה 4.13 קובעת את סל השירותים אשר על מרכז היום להעניק. כך, למשל, קובעת ההוראה כי סל השירותים יכלול הסעות מפתח ביתו של הקשיש ועד למרכז היום ובחזרה; ארוחת בוקר וארוחת צהריים חמה; טיפול אישי וסיוע בביצוע פעולות כמו רחצה, עזרה בהלבשה, עזרה בניידות ועוד; פעילויות חברתיות, תרבותיות ותעסוקתיות לקשישים; וכמו כן סיוע סוציאלי לקשישים. עוד קובעת ההוראה את הרכב הצוות הטיפולי במרכז היום. בהתאם לאמור בהוראה 4.13, הקמת מרכזי היום יכול שתעשה הן על ידי גופים ציבוריים, הן על ידי גופים פרטיים. הגורם המפעיל את מרכזי היום נדרש לחתום על הסכם מול המשיב 1 (משרד הרווחה והשירותים החברתיים. להלן: משרד הרווחה) שבו הוא נוטל על עצמו את המחויבויות השונות הכרוכות בהפעלת מרכז היום (להלן: הסכם ההפעלה). בעבר נהג משרד הרווחה לממן את הטיפול שניתן לקשישים במסגרת מרכזי היום בהיקף של 75%, ואילו הרשויות המקומיות השלימו את 25% הנותרים מעלות שהות הקשיש והטיפול בו. בשנים 2013-2012 החליט משרד הרווחה על העברה הדרגתית של הפעלת מרכזי היום לידי הרשויות המקומיות (להלן: השינוי). כיום הגורם שאחראי על בחירת מפעילי מרכזי היום – בין באמצעות מכרז, בין באופן עצמאי – הוא הרשות המקומית.

2. הפעלת מעונות – שייעודם הוא טיפול בקשיש (להבדיל ממרכזי היום, שייעודם, כאמור, לשמש מסגרת יומית לקשיש) – מחייבת קבלת רישיון מאת שר הרווחה והשירותים החברתיים (סעיף 2 לחוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק הפיקוח)). במובחן מכך, הפעלתם של מרכזי היום אינה מחייבת נכון לעת הזו רישיון כאמור, משלא הותקנו תקנות מכוח חוק הפיקוח לעניין זה. עד שתותקנה התקנות נוהג הסדר שנקבע לתקופת הביניים חלף מתן רישיון. לפי הסדר זה, השירות לאזרחים ותיקים במשרד הרווחה (להלן: השירות לאזרחים ותיקים) מנפיק "אישור הפעלה" למרכזי היום, וזאת לאחר שמפקחים אזוריים הפועלים מטעמו בודקים את טיב השירותים המוצעים במרכז. אישור ההפעלה הוא שנתי, ועל מרכז היום לפנות מדי שנה בבקשה לחדשו. סדר הדברים בקבלת אישור ההפעלה, כעולה מתגובת משרד הרווחה, הוא כדלקמן: תחילה נדרשת קבלת המלצה מהרשות המקומית הרלוונטית; לאחר זאת מועברת הבקשה למפקח המחוזי בשירות לאזרחים ותיקים; ומשזה נותן את אישורו – מועברת הבקשה הלאה, לאישור הפיקוח הארצי של השירות לאזרחים ותיקים, שהוא הגורם המוסמך להנפקת אישור ההפעלה.

רקע כללי והשתלשלות ההליכים בעניינה של העותרת

3. העותרת הפעילה את המרכז משנת 2000 ועד לחודש נובמבר 2015 לפי אישורי הפעלה שהעניק לה משרד הרווחה לאורך השנים. כעולה מטיעוני הצדדים, בהמשך לשינוי שערך משרד הרווחה העבירה המשיבה 2, היא עיריית שדרות (להלן: העירייה) למשרד הרווחה ייפוי כוח, המאפשר למשרד הרווחה להעביר לידי העותרת במישרין את מלוא התשלום עבור שהיית הקשישים במרכז (להלן: ייפוי הכוח), תוך שהעירייה מעבירה את הכספים למשרד הרווחה. החל משנת 2011 לערך החלו להגיע לעירייה תלונות מקשישים המטופלים במרכז היום ומבני משפחותיהם על כשלים לכאורה בפעילות העותרת. על רקע זה פנה מנהל אגף הרווחה בעירייה ביום 12.6.2012 במכתב לעותרת, שבו הודיע כי עד לבירור משפטי של התלונות האמורות תחדל העירייה מהפניית קשישים למרכז. בעקבות תלונות נוספות שהגיעו לעירייה הן מצד קשישים ובני משפחותיהם, הן מצד המפקחת המחוזית בשירות לאזרחים ותיקים (להלן: המפקחת), הועברו לעותרת מכתבי התראה מטעם העירייה; והאחרונה קיימה ישיבות שבמסגרתן נבחנו הליקויים שנמצאו לכאורה בפעילות העותרת.

4. ביום 19.1.2014 העבירה המפקחת לעירייה את ממצאי ועדת ההיגוי לתכניות בקהילה. המפקחת עמדה על שורה של ליקויים שנמצאו בפעילות העותרת. ראשית, צוין כי המפקחת "אינה שבעת רצון ממספרם הקטן של המבקרים במרכז", וכי המלצותיה בעניין הקמת מנגנון שיווק למרכז – שהובאו לידיעת העותרת בדו"ח קודם משנת 2013 (להלן: הדו"ח משנת 2013) – אינן מיושמות. שנית, לוח החוגים המפורסם במרכז אינו עומד בנהלים שנקבעו; ולוח המודעות אינו כולל העתק מודפס של התפריט השבועי. המפקחת הוסיפה כי התפריט שהגיע לידיה אינו ברור ונגיש; וכי הערה דומה הועברה לעותרת בדו"ח משנת 2013. שלישית, המרכז נעדר תכנית מתאימה לקשישים תשושי נפש הסובלים מירידה קוגניטיבית (להלן: קשישים תשושי נפש), וזאת אף שהעותרת מאפשרת ביקורם במרכז בהפעלתה. רביעית, מנהל המרכז אינו פועל בשיתוף פעולה עם משרד הרווחה, באופן הפוגע בקשישים המטופלים במרכז. גם בנוגע לליקוי זה ציינה המפקחת כי הדבר הובא לידיעת העותרת בדו"ח משנת 2013. לבסוף ציינה המפקחת כי העותרת נדרשת לתקן את הליקויים ולפעול לשיפור פעילותה בהתאם להוראה 4.13.