אזולאי נ' עיריית אלעד

החלטה

לפניי בקשה לאישור תובענה ייצוגית שהגיש המבקש כנגד המשיבה ביום 30.6.11 להשבת סכומים שנגבו לטענתו בגין היטל שמירה, שלא כדין (להלן: "בקשת האישור").

רקע

פקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: "פקודת העיריות") מסמיכה עירייה להתקין חוקי עזר כדי לאפשר לה לבצע את הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשות (סעיף 250 בפקודת העיריות). בסעיף 251 בפקודת העיריות נקבע כי "בחוקי עזר רשאית המועצה [מועצת העירייה - מ' נ'] לקבוע הוראות בדבר - (1) תשלום אגרות, היטלים או דמי השתתפות על ידי כל אדם...".

סעיף 249 בפקודת העיריות מפרט את סמכויותיה של עירייה וקובע, בין היתר בסעיף קטן (29), שעירייה מוסמכת "לעשות בדרך כלל, כל מעשה הדרוש לשם שמירה על תחום העיריה, בריאות הציבור והבטחון בו, וכן, ברשותו של הממונה, להקים ולקיים מוסדות לבריאות הציבור ולחינוך, ולסייע בהם".

ביום 15.2.06 פורסם ברשומות חוק עזר לאלעד (שירותי שמירה), התשס"ו-2006 (להלן: "חוק העזר"). אין חולק שחוק העזר הותקן לאחר שהתקבלו כל האישורים הנדרשים, לרבות ההליך המפורט בסעיף 258 בפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: "פקודת העיריות).

על פי חוק העזר:

"העיריה רשאית להפעיל שירותי שמירה" (סעיף 2(א) בחוק העזר).

"שירותי שמירה" הם: "שירותי שמירה ואבטחה הניתנים בידי העיריה בתחום שיפוטה, כולו או חלקו, באמצעות אדם או תאגיד העוסקים בכך או באמצעות העסקת עובדים של העיריה או מי מטעמה כשומרים או כמפקחים בשכר, ולרבות הפעלתו של מוקד מצוקה ושעת חירום" (סעיף 1 בחוק העזר).

"הפעילה המועצה שירותי שמירה כאמור בסעיף 2, ישלם כל מחזיק בנכס למועצה היטל שירותי שמירה בשיעורים הקבועים בתוספת" (סעיף 4 בחוק העזר).

"כספי ההיטל יופקדו בקרן ייעודית שתשמש אך ורק לצורכי מימון עלות שירותי השמירה" ( סעיף 5 בחוק העזר).

בתקופה הרלוונטית לבקשת האישור, דהיינו שנתיים לפני הגשת התביעה, גבתה העירייה מהתושבים שבתחומה היטל שמירה מכוח חוק העזר.

ביום 29.12.09 ניתן פסק דין בבג"צ 7186/06 מלינובסקי נ' עיריית חולון (29.12.09) (להלן: פרשת מלינובסקי"). שם עתרו חברי מועצת העיר חולון לבית המשפט הגבוה לצדק, לבטל את חוק העזר לחולון (שירותי שמירה וביטחון), התשס"ד-2004 (להלן: "חוק העזר חולון"), שעל פיו גבתה עיריית חולון מתושביה אגרה למימון הפעלת סיירת להגברת הביטחון בעיר.

בפרשת מלינובסקי, נדונו שלוש שאלות עיקריות: סמכות העירייה להפעיל סיירת שייעודה ביטחוני, אמצעי המימון המתאים לשם כך ותקינות הליך אישורו של חוק העזר חולון.

את השאלה, האם על פי פקודת העיריות (סעיף 249(29)) מוסמכת עירייה להפעיל סיירת שייעודה בטחוני, השאיר בית המשפט בצריך עיון. 

לעניין אמצעי המימון נקבע, כי מדובר בהיטל מותר ולא במס משום שמתקיימת זיקה מספקת כדי להוציא את ההיטל מגדרי מס. ההיטל נגבה לשם מימון שירות מסוים, הוא מחושב בהתאם לעלויות השירות ואפשר לגבותו לאחר פרסום הודעה על הפעלת שירותי השמירה, כך לפי חוק העזר.

אשר להליך אישור חוק העזר נקבע, כי בנסיבות העניין לא שקלו, הגורמים המעורבים באישור הפעילות ובגביית הכספים למימונה, את כל השיקולים הרלבנטיים. משרד הפנים פעל בחוסר סבירות בשני מישורים. האחד, במישור קביעת המדיניות – משרד הפנים פרסם חוזרי מנכ"ל המאפשרים הפעלת כוחות במשימות בעלות אופי בטחוני ומימונם, מבלי שקבע אמות מידה ברורות להפעלתם ומבלי שנדרש לסוגיות קריטיות כגון תיאום עם המשטרה ורשויות שכנות. והשני, במישור אישור חוק העזר חולון - הדרך בה אושרה תוכנית האבטחה, לשון חוק העזר, ואופן פעילות הסיירת באופן שאינם עולים בקנה אחד עם המדיניות שהותוותה בחוזרי מנכ"ל משרד הפנים.

בית המשפט בפרשת מלינובסקי קבע, כי חוק העזר חולון בטל בטלות יחסית, וכי עיריית חולון לא תוכל להמשיך לגבות את ההיטל למימון הפעלת הסיירת החל משנה מיום מתן פסק הדין. בית המשפט העליון קבע עוד כי בתקופה זו [של שנה] "יקבע משרד הפנים... נהלים ברורים בכל הנוגע לסוג הפעילות הבטחונית שרשות מקומית מוסמכת או אינה מוסמכת לקיים...ולסוגיית מימונה באמצעות היטל מיוחד... בקבעו הגדרות אלה יתן משרד הפנים דעתו גם לפרשנות המוגבלת שניתן לתת לסעיף 249(29) לפקודת העיריות. בתום תקופה זו יבחן משרד הפנים, אל מול אמות המידה שייקבעו, הן את המשך פעילות הסיירת בחולון, והן את המשך מימונה באמצעות היטל מיוחד... ברי לנו כי יתכנו להכרעה זו השלכות רוחב שמעבר לחולון, וגם בהן יש כמובן לטפל באותה מתכונת ומסגרת" (פסקה ע"ו בפסק הדין בפרשת מלינובסקי) (ההדגשות שלי – מ' נ').

בחלוף למעלה משנה מפסק הדין בפרשת מלינובסקי, ביום 4.4.11, פורסם חוק לתיקון פקודת העיריות (הוראת שעה) התשע"א-2011, (להלן: "חוק התיקון"). מפאת חשיבותו לענייננו אביא להלן את חוק התיקון במלואו:

"1. הוראת שעה