Emmanuel נ' משרד הפנים

פסק-דין

העתירה

1.לפניי עתירה מינהלית שבה מלינה העותרת, נתינת ניגריה, על החלטתו של יו"ר רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול, שלא להעניק לה מעמד בישראל. העותרת הגישה בקשה לקבלת מקלט מדיני מכוח האמנה בדבר מעמדם של פליטים, לאחר שנכנסה לישראל שלא כדין; אולם בקשתה נדחתה בהחלטתו של ראש הרשות מיום 21.2.10, והיא נתבקשה לעזוב את הארץ. העותרת הגישה בקשות לעיון מחדש בהחלטת הסירוב, אך ביום 5.10.11 הוחלט לדחות אף את הבקשות הללו. העותרת טוענת, כי ההחלטות האמורות שנתקבלו בעניינה הִנן בלתי סבירות, באשר הן עומדות בסתירה להוראות האמנה הנ"ל וכן לעיקרון לפיו אין להרחיק אדם למדינה שבה נשקפת סכנה לחייו; כי לא ניתן משקל ראוי לנסיבות שפורטו בבקשות שהגישה, ואף לא למידע חדש שהציגה בבקשותיה לעיון מחדש; כי היא לא זומנה לראיון בעת הדיון בבקשותיה לעיון מחדש; וכי היא כלל לא קיבלה לידיה את ההחלטה הדוחה את בקשתה לעיון מחדש. לפיכך מבקשת העותרת, כי בית המשפט יורה למשיבים לערוך לה ראיון נוסף, לבחון מחדש את טענותיה בדבר הסכנה הצפויה לה אם תשוב לניגריה ולקבל החלטה חדשה בעניינה.

העתירה הועברה לעיוני לאחר שהוגשה בתחילה לבית-המשפט לעניינים מינהליים מרכז, שם ניתן צו ביניים האוסר על הרחקתה של העותרת מישראל עד החלטה אחרת.

המסגרת הנורמטיבית

2.חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 (להלן – החוק או חוק הכניסה לישראל), קובע בסעיף 1 כי "מי שאיננו אזרח ישראל או בעל אשרת עולה או תעודת עולה, תהיה ישיבתו בישראל על-פי רישיון ישיבה לפי חוק זה". הסמכות למתן רישיונות ישיבה בישראל נתונה על-פי סעיף 2(א) לחוק לשר הפנים, ושיקול-הדעת בהענקת הרישיונות רחב הוא, ונובע מאופי הסמכות וריבונות המדינה להחליט מי יבוא בשעריה (בג"ץ 482/71 קלרק נ' שר הפנים, פ"ד כז(1), 113, 117 (1972); בג"ץ 758/88 קנדל ואח' נ' שר הפנים, פ"ד מו(4), 505, 520 (1992); ועע"מ 8908/11 נסנט ארגיי אספו נ' משרד הפנים (17.7.12)). לצד זאת, נתונה בידי משרד הפנים מכוח החוק הנ"ל, סמכות הגירוש מהארץ, נגד אדם אשר אינו אזרח ישראל, ואשר שוהה בה ללא רישיון ישיבה. בעת הפעלת סמכות הגירוש, על הרשות המינהלית לפעול לאור התכליות העומדות בבסיס החוק, ובכלל זה להביא בחשבון, מחד גיסא – את טובת הציבור, ומאידך גיסא – את חייו של הפרט וחירותו. בהקשר זה נפסק, כי "מי שנכנס לישראל ושוהה בה שלא כדין, אינו זכאי להישאר בישראל, אך הוא זכאי לכך כי חייו לא יהיו בסכנה" (בג"ץ 4702/94 אל טאיי נ' שר הפנים ואח', מט(3) 843, 848 (1995)). עיקרון זה, עיקרון אי-ההחזרה, לפיו אין מגרשים אדם למדינה שבה נשקפת סכנה לחייו, מהווה "הגנה משלימה" להגנות על-פי האמנה בדבר מעמדם של פליטים משנת 1951, והפרוטוקול המשלים לה משנת 1967 (להלן – אמנת הפליטים), שאליהם הצטרפה ישראל (בג"ץ 4702/94 בעניין אל טאיי, לעיל; ועת"מ (מרכז) 49556-11-10 דיאלו מוכתאר נ' משרד הפנים (7.10.11)). על מישור "ההגנה המשלימה" ראו: עת"מ (י-ם) 53765-03-12 א.ס.ף – ארגון סיוע לפליטים ולמבקשי מקלט בישראל נ' משרד הפנים (7.6.12)).

3.מטרתה של אמנת הפליטים הִנה להבטיח מקלט למי שמוגדר "פליט" על-פי הקריטריונים שנקבעו בה, דהיינו – אדם הנמצא מחוץ לארץ אזרחותו בגלל פחד מבוסס להיות נרדף על-רקע אחד מחמישה טעמים – גזע, דת, אזרחות, השתייכות לקיבוץ חברתי מסוים או להשקפה מדינית מסוימת; ואשר איננו יכול להיזקק להגנתה של אותה ארץ או אינו רוצה בכך מחמת הפחד האמור. לפיכך, המדינות החתומות על האמנה התחייבו שלא לגרש או להחזיר פליט אל גבולות הארצות שבהן יהיו חייו או חירותו בסכנה, בשל אחד מחמשת הטעמים האמורים (עע"מ 2244/12 פלונית נ' משרד הפנים (21.8.12); ועת"מ (י-ם) 31600-03-11 צ'יקה קווין אוקפור נ' משרד הפנים (19.9.11)). כבר נפסק, לאור עקרונות האמנה והאמור בה, כי לשם הוכחת זכאות למקלט מדיני, אין די בהצגת חשש סובייקטיבי לרדיפה מהטעמים האמורים, המבוסס על הערכה עצמית גרידא של המבקש מקלט, וכי כדי להכיר במבקש כפליט, יש להיסמך על נתונים אובייקטיביים (עת"מ 31600-03-11 בעניין צ'יקה קווין, לעיל; ועת"מ (ת"א) 2028/05 זנבק באלכה נ' משרד הפנים (8.2.06)). עם-זאת, האמנה אינה מסדירה את מדיניות בדיקת זכאותו של אדם למעמד של פליט, כך שבפועל מנגנון זה מיושם באופן שונה במדינות שונות בעולם.

4.המדיניות בעניין בקשות למקלט מדיני בישראל והסדרת מעמדם של פליטים לפי האמנה, הותוותה עד לאחרונה בנוהל הסדרת הטיפול במבקשי מקלט בישראל (להלן – הנוהל הישן), שגיבש המשנה ליועץ המשפטי לממשלה בשנת 2002 בתיאום עם נציבות האו"ם לפליטים בג'נבה. על-פי הנוהל הישן, היו הבקשות למקלט מדיני בישראל מוגשות לנציגות בישראל של נציבות האו"ם לפליטים (להלן – נציבות האו"ם), אשר הייתה מעבירה את חוות-דעתה לידי הוועדה המייעצת לשר הפנים לעניין החלטה בבקשה למקלט מדיני (להלן – הוועדה המייעצת), והאחרונה הייתה מגישה את המלצותיה בבקשה הנדונה לשר הפנים, או למי שהוסמך על-ידו לקבל את ההחלטה הסופית. לפני כארבע שנים הוחלט במשרד הפנים, כי גם הליך הבדיקה הראשוני ייעשה בידי רשויות המדינה. לאור זאת, החל מיום 1.7.09 פועלות שתי יחידות מטעם רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול (להלן – רשות האוכלוסין), המבצעות את הפעילות שנעשתה עד לאותה העת על-ידי נציבות האו"ם: יחידת רישום ותשאול מסתננים – שתפקידה לברר את זהותו ונתינותו של המבקש; ויחידת טיפול – RSD (Refugee Status Determination, להלן – יחידת RSD), אשר תפקידה הוא טיפול בבקשות למקלט מדיני בישראל, תוך גיבוש המלצות לוועדה המייעצת. בנוסף, על-פי הנוהל הישן, מבקש שבקשתו נדחתה רשאי לפנות לוועדה המייעצת בבקשה לעיון מחדש, אם חל שינוי בנסיבות הרלבנטיות להחלטה, לרבות גילוי ממצאים ומסמכים חדשים.

5.ביום 2.1.11 נכנס לתוקפו נוהל חדש – נוהל הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל (להלן – הנוהל או נוהל מבקשי מקלט), אשר מסדיר את סמכויותיהן של יחידת הרישום והתשאול ויחידת ה-RSD, וכן מתווה את הליכי הטיפול בבקשות בצורה סדורה ומפורטת; ובכלל זה – קובע את שלבי בחינת הבקשות למקלט, החל מעריכת ראיון רישום וזיהוי על-ידי נציגי יחידה ה-RSD וכלה בדיון לפני הוועדה המייעצת והעברת המלצתה לשר הפנים או ראש רשות האוכלוסין, וכן מתווה הליך של "סדר דין מקוצר". לענייננו יצוין בפרט, כי הנוהל אף מסדיר הליך של בקשה לעיון מחדש, שאותה יוכל להגיש מי שנדחתה בקשתו למקלט מדיני, אם חל שינוי בנסיבות הרלבנטיות להחלטה, לרבות גילוי מסמכים וממצאים חדשים. על-פי הנוהל, אם לא חלו התנאים האמורים – תדחה הבקשה על הסף, אך ככל שנתגלו נסיבות חדשות, תועבר הבקשה לידי עובד שעבר הכשרת RSD; והלה יעביר המלצתו ליו"ר הוועדה המייעצת. הוועדה תעביר המלצתה בעניין הנדון לגורם אשר דחה את בקשתו הראשונה של המבקש (ראש רשות האוכלוסין או שר הפנים), כדי שיכריע בבקשה לעיון מחדש.

6.להשלמת הרקע הנורמטיבי יצוין, כי החלטתו של משרד הפנים והגורמים מטעמו, באשר לגירושו של אדם מישראל, השמתו במשמורת ושאלת ההכרה בו כפליט לפי אמנת הפליטים, הִנה, ככל החלטה מינהלית, החלטה שבשיקול-דעת. תפקידו של בית-המשפט המינהלי, בדומה לבית-המשפט הגבוה לצדק, בעת שהוא מקיים ביקורת שיפוטית על מעשה הרשות המינהלית, הִנו "לבחון את תקינות המעשה המינהלי ולוודא שהסמכות הופעלה על-ידי הרשות בגדרי סמכותה, משיקולים ענייניים ובמתחם הסבירות הפתוח לפניה" (עע"מ 9018/04 סאלם מונא ואח' נ' משרד הפנים (12.9.05)). בית-המשפט המינהלי אינו שם עצמו בנעלי הרשות המינהלית, לא אמור לבצע במקומה את מטלותיה ואל לו להעמיד את שיקול-דעתו תחת שיקול-דעתה (10811/04 סורחי נ' משרד הפנים (17.3.05); ובג"ץ 708/06 גורסקי נ' משרד הפנים (23.9.07)). בית-המשפט אף לא מהווה ערכאת ערעור על החלטותיו של משרד הפנים, כי אם רק מעביר אותן תחת שבט ביקורתו השיפוטית (בג"ץ 2028/05 חסן אמארה נ' שר הפנים (10.7.06)).

רקע עובדתי

7.העותרת, נתינת ניגריה, נכנסה לישראל שלא כדין ביום 7.12.07, וביום 1.8.09 הגישה בקשה לקבלת מעמד מדיני בישראל (להלן – הבקשה הראשונה). ביום 2.8.09 נערך לעותרת ראיון זיהוי ביחידת ה-RSD, ומאוחר יותר, ביום 14.10.09, התקיים אף ראיון עומק עִמה.

העותרת מסרה בראיון העומק, כי בעת שביקרה בבית הוריה שבכפר "אוקה" בניגריה, בהיותה בת 18, ביקש ממנה אביה כי תינשא לגבר מבוגר ממנה, כבן 58, שהאב לווה ממנו כספים (להלן גם – הארוס); וכי מטרת השידוך הייתה למעשה פדיון חוב של האב כלפי אותו אדם. העותרת ציינה, כי סירבה לבקשתו של אביה, וכי בשל כך הִכה אותה האב נמרצות עד שהצליחה להימלט מבית הוריה ולהגיע לביתה שבעיר "בני". כן סיפרה העותרת, כי בעקבות האמור הודיע לה אביה שאינו מעוניין לראות אותה יותר; כי מאוחר יותר איים עליה האב בשיחה טלפונית שיהרוג אותה, בשל סירובה לנישואים האמורים; וכי החליטה להימלט מניגריה נוכח איומיו של אביה וחששה מפניו. לשאלות המראיין השיבה העותרת, כי מאז אותה שיחה טלפונית לא השמיע האב איומים נוספים, לא חיפש אחריה ואפילו כיום מסרב לשוחח עִמה כשהיא מתקשרת; כי לא פנתה למשטרה המקומית בשעתו, היות שלא נהגה אז "בהגיון"; וכי פרט לנסיבות שתוארו לעיל, היא לא חוותה כל בעיה בניגריה. יוער, כי בין גרסאותיה של העותרת, כפי שנתקבלו מפרטי בקשתה, מראיון הזיהוי ומראיון העומק, נתגלו סתירות שונות, ביחס למקום מגוריה, תחום עיסוקה, משפחתה, מועד עזיבתה את ניגריה וכן מועד כניסתה לישראל; ובתום ראיון העומק אומתה העותרת עם סתירות אלו על-ידי המראיין מיחידת ה-RSD. במעמד זה ניסתה העותרת להבהיר או ליישב חלק מהסתירות.

8.יחידת ה-RSD המליצה על דחיית בקשתה של העותרת למקלט מדיני. בהמלצה זו צוין, כי אמנם בין גרסאותיה של העותרת נמצאו סתירות, אולם גרסתה ביחס למרכיבים העיקריים של בקשתה נמצאה אמינה, ולכן בקשתה נבחנה לגופה. בהקשר זה נכתב, כי העותרת לא הצליחה להוכיח פחד מבוסס היטב מפני פגיעה חמורה אם תשוב למולדתה; כי הבקשה עוסקת למעשה בסכסוך משפחתי, ואינה מבוססת על אחד מהיסודות הקבועים באמנת הפליטים; וכי לאור האמור לעיל העותרת אינה עומדת בקריטריונים הקבועים באמנה לצורך קבלת מעמד. לאור ההמלצה הועברה בקשתה של העותרת לדיון בהליך מקוצר לפני הוועדה המייעצת, אשר החליטה לדחות את הבקשה. הודעה על החלטתו של ראש רשות האוכלוסין לדחות את הבקשה לקבלת מעמד מדיני בישראל, נשלחה לעותרת ביום 21.2.10.

9.ביום 18.3.10 הגישה העותרת בקשה לעיון מחדש בהחלטה לדחות את בקשתה למקלט מדיני, ובה ביקשה להעלות מידע עדכני הנוגע לנסיבות הבקשה. בכלל זה ציינה העותרת, כי האדם שלו הייתה האמורה להינשא רודף אחר משפחתה כדי למצוא אותה, זאת נוכח הפרה של "חוזה נוהג" שקיים בין הצדדים, על-ידי משפחתה, וכן בשל סכום הכסף הגדול שהתקבל על-ידם; כי העניין הובא לטיפול המשטרה המקומית, היות שהצדדים הסכימו בכתב ומראש שהפרה של החוזה תוביל לרדיפה; כי העותרת הסכימה לתניה זו בתחילה, הואיל והייתה חסרת אונים; וכי נוכח האמור קיבל אביה של העותרת זימון להופיע בבית-משפט, ובמהלך חקירה עלה גם שמה כמי שתידרש להתייצב שם. עוד הוסיפה העותרת, כי לטענת עורכי-הדין של אביה, אף היא עלולה להיות נרדפת על-ידי הארוס; כי הלה הכריז שיהרוג את בני משפחתה, ושנים מהם אף מצאו את מותם בעקבות האמור; וכי נוכח האמור חייה של העותרת נתונים תחת סכנה ממשית בשל רדיפתו של אותו אדם, אם תשוב לניגריה.

10.ביום 4.4.10 הגישה העותרת בקשה נוספת, הפעם באמצעות באת-כוחה דאז, עו"ד מעיין נוסל. בבקשה זו צוין, בין-היתר, כי העותרת הייתה אמורה להינשא לאדם המוזכר לעיל בעקבות חוזה שעליו חתם האחרון עם אביה, ולפיו העותרת תימסר לאותו אדם בתמורה לבהמות שיועברו לחזקת האב; כי הוסכם בחוזה האמור שאם השידוך לא יצא אל הפועל – ירדוף הארוס את העותרת ואת משפחתה; וכי מדובר למעשה בעסקת חליפין, כאשר האב סחר בבִתו תמורת בהמות. כן נטען, כי העותרת נעתרה בתחילה לשידוך היות שחשה חסרת אונים, אולם בהמשך הודיעה שאינה מעוניינת בנישואים הללו; כי בשל התנגדות העותרת כאמור הִכה אותה אביה עד שנגרמו לה חבלות בכל חלקי גופה, והעבירהּ מסכת עינויים קשה ורווית אלימות, מחשש שהארוס ירדוף אחר המשפחה, יגזול את רכושם הדל ויביא למותם. בנוסף טענה ב"כ העותרת, כי הארוס הביא את הסכסוך לידיעת המשטרה ואף הגיש תביעה נגד אביה של העותרת; כי העותרת זומנה להעיד בבית-המשפט אך בחרה שלא להופיע מחשש לחייה, שכן הניחה שתימצא "אשמה"; כי נוכח האמור החל הארוס להשמיע רמיזות מאיימות נגד בני משפחתה של העותרת, ואכן שנים מביניהם נרצחו עקב כך; וכי נשקפת סכנה ממשית לחייה של העותרת, אם תשוב למולדתה.

11.יחידת ה-RSD דנה במאוחד בבקשותיה של העותרת לעיון מחדש (להלן – הבקשה לעיון מחדש) ביום 17.11.10, ובהערכתה ציינה, כי אכן הוצג במסגרת הבקשה מידע חדש, אולם מדובר במידע חלקי וחסר, אשר אף עומד בסתירה להצהרותיה של העותרת בראיון העומק. בין-היתר הודגש, כי טענותיה של העותרת בדבר חשש מפני רדיפה על-ידי האדם שלו יועדה להינשא הועלו לראשונה רק בבקשתה לעיון מחדש, וסותרות את הגרסה שמסרה בראיון העומק, לפיו היא נמלטה מניגריה בשל חשש מפני אביה; כי העותרת לא הזכירה בבקשתה הראשונה או בראיון העומק את "החוזה הנוהג" שעליו מתבססת עילת הרדיפה על-ידי הארוס, אשר עומדת בלב הבקשה לעיון מחדש; כי טענתה של העותרת בגדר הבקשה לעיון מחדש לפיה הסכימה בתחילה לשידוך, מתוך אילוץ, סותרת את גרסתה במסגרת ראיון העומק, לפיה סירבה נחרצות לשידוך; וכי האמירה לפיה שניים מבני משפחתה נרצחו בעקבות איומי המוות של הארוס, כנטען בבקשה לעיון מחדש, הִנה חלקית מאוד, זאת הן הואיל ולא הובהר תוכן הרמיזות, ואף לא צוין מתי נאמרו, והן היות שלא הובררו הפרטים אודות מותם ומיהותם של בני המשפחה. כמו-כן צוין בהערכתה של יחידת ה-RSD, בין-השאר, כי העותרת מסרה מידע חלקי בלבד אודות הטענות בדבר פנייתו של הארוס למשטרה ולבית-המשפט, אשר כלל לא הועלו בבקשה הראשונה, וכי טענות אלה אף מלמדות שהרשויות בניגריה מטפלות בסוגיה, ולכן אף העותרת יכולה לפנות אליהם בבקשת עזרה. לבסוף המליצה יחידת ה-RSD שלא לשנות מההחלטה שנתקבלה בבקשתה הראשונה של העותרת, הואיל והמידע החדש שצורף כאמור היה חלקי, חסר ורצוף סתירות ואי-דיוקים, כך שלא ניתן היה לקבלו, והיות שממילא לא היה בו כדי לשנות את ההערכה לפיה טענות העותרת אינן מבוססות על אחד היסודות הקבועים באמנת הפליטים; ואף ציינה, כי לא נדרש ראיון נוסף עם העותרת לצורך בחינת הערעור שהגישה.

12.בהתאם לנוהל, הועבר עניינה של העותרת ליו"ר הוועדה המייעצת במסגרת הליך מקוצר, וביום 13.9.11 החליט הלה כי דין הבקשה לעיון מחדש להידחות, הואיל ולא חל שינוי נסיבות משמעותי רלבנטי לבקשה, והיות שהמידע החדש שהוצג היה רווי סתירות, ומכל מקום – אין בו כדי להפוך את הקערה על פיה. כאמור בכתב התשובה, ביום 14.9.11 החליט ראש רשות האוכלוסין וההגירה לדחות את בקשתה של העותרת; וביום 4.10.11 ניסו נציגי יחידת ה-RSD באמצעות שיחה טלפונית לזמן את העותרת לקבלת ההחלטה, אולם מספר הטלפון המופיע במערכת לא היה זמין. ביום 5.10.11 נעשה ניסיון נוסף לזמן את העותרת כאמור, ומשזה לא צלח – הוחלט לשלוח את ההודעה על דחיית בקשתה לכתובתה של העותרת, והעתק ממנה נשלח אף בפקסימיליה לעו"ד מעיין נוסל, באת-כוחה דאז של העותרת.

נגד ההחלטה האמורה הוגשה העתירה דנן, זאת בשיהוי של קרוב לשנה ממועד המצאת ההחלטה לבאת-כוחה דאז של העותרת.

טענות הצדדים