- בעתירה שלפניי מבקשים העותרים לקבוע דבר בטלותו או ביטולו של היטל סלילה, שהם נדרשים לשלם, מכוחו של חוק עזר לאל-טירה (סלילת רחובות) התשס"ט – 2009.
טענות העותרים
- שתיים הן טענות העותרים כלפי היטל הסלילה.
הטענה האחת – כי סעיף 14 לחוק העזר קובע: "החל מיום כ"ט בטבת התשע"ד (1 בינואר 2014) הטלת היטל לפי חוק עזר זה תהיה טעונה אישור של מועצת העירייה ושל שר הפנים או מי מטעמו".
לטענת העותרים, במקרה זה לא ניתן אישור של מועצת העירייה, וגם לא של שר הפנים, ועל כן מדובר בהיטל שהוטל שלא כדין, והוא בטל מעיקרו או ניתן לביטול.
הטענה השנייה – כי העותרים לא קיבלו מעולם כל דרישה לתשלום ההיטל, וכי כל העניין נודע להם לראשונה רק כאשר הוטלו עיקולים על חשבונותיהם. באשר לטענת העירייה כי ביום 26.9.2020, הומצאה להם דרישת תשלום, ויש על כך אישור מסירה, טוענים העותרים כי לא קיבלו דרישת תשלום מעולם, כי אישור המסירה איננו מעיד על ביצועה של מסירה כדין, וכי עד היום לא הציגה העירייה בפניהם את אותה דרישת תשלום, שהיא טוענת שהמציאה להם בתאריך 29.6.2020.
טענות העירייה
- טוענת העירייה כי משרד הפנים קבע נוהל אשר לפיו על הרשות המקומית לעדכן מעת לעת את התחשיבים העומדים ביסודם של חוקי העזר להיטלים, ולהגיש מעת לעת בקשה למשרד הפנים לאישור המשך גביית ההיטלים מכוח חוקי העזר.
העירייה פעלה לפי נוהל זה, ועל כן המשך גביית היטל הסלילה מכוח חוק העזר אושר על ידי שר הפנים.
עם אישור המשך הגבייה על פי התעריפים החדשים ע"י שר הפנים, פורסמו התעריפים הקבועים בתוספת לחוק העזר ברשומות ביום 17.5.2020.
אם כן, חוק העזר לסלילה, לרבות התוספת לחוק העזר, פורסמו כדין, והעירייה מוסמכת להטיל חיוב בהיטל סלילה מכוחם.
אין מחלוקת כי הכביש גובל בנכסם של העותרים, ולפיכך התגבש אירוע המס שבגינו מוסמכת העירייה להטיל היטל סלילה.
- באשר לדרישת התשלום, נטען שזו נמסרה לעותרים ביום 26.9.2020, עם התחלת ביצועו של כביש גובל לנכס העותרים. המסירה בוצעה כדין בדרך של הדבקה על הדלת. יצוין כי העירייה לא צירפה לתגובתה לעתירה את דרישת התשלום עצמה (אלא רק את אישור המסירה).
- העותרים הם אלה שהגישו בקשות חוזרות ונשנות לפי פקודת ביזיון בית המשפט, על מנת לאכוף על העירייה את סלילת הכביש בהתאם לפסק דין שניתן, ומאידך גיסא, הם אינם משלמים את היטל הסלילה, שנועד לשמש את העירייה לשם ביצוע העבודות הללו, ובכך הם מטילים את נטל מימון העבודות על כתפיהם של התושבים האחרים, המשלמים את תשלומי החובה העירוניים כדין.
- כמו כן, הועלתה טענת שיהוי בהגשת העתירה, וטענות סף נוספות.
עיקרי הטיעון מטעם העותרים
- בעיקרי הטיעון מטעמם טוענים העותרים, כי העירייה מתייחסת לעדכון התעריפים, ולכך שעדכון התעריפים אושר על ידי שר הפנים, ופורסם ברשומות, אולם לא ברור כיצד עניין זה מהווה מענה לטענת העותרים כי חוק העזר דורש שהטלת ההיטל תאושר ע"י מועצת העירייה וע"י שר הפנים.
- העותרים מוסיפים בעיקרי הטיעון גם זאת, שאמנם חוק העזר תוקן ביום 17.5.2020 (ק"ת חש"ם 1011), באופן שבסעיף 14 לחוק העזר, "במקום "החל ביום כ"ט בטבת התשע"ד (1 בינואר 2014)" יבוא "החל ביום א' בטבת התשפ"ה (1 בינואר 2025)", אולם, לטענת העותרים, ההחלטה לגבי היטל הסלילה במקרה דנן נתקבלה לפני מועד תיקונו של חוק העזר, ועל כן חל סעיף 14 כנוסחו לפני התיקון, וכמצוטט בפיסקה 2 לעיל.
- העותרים חוזרים בעיקרי הטיעון על כך, שעד עתה לא הציגה העירייה את דרישת התשלום, שלטענתה (המוכחשת) הומצאה לעותרים, כך שאין מדובר בפגם בדרישת התשלום, כי אם בהעדר דרישת תשלום.
הדיון בעתירה
- בדיון לפניי חזרה ב"כ העירייה על הטענה כי סעיף 14 לחוק העזר – הסעיף שכותרתו "מגבלת גבייה" – מתייחס אך לעדכון התעריפים, הקבועים בתוספת לחוק העזר, אחת לחמש שנים, ולא לעצם הטלת ההיטל.
- כמו כן, ציינה כי גם אם נפל פגם בדרישת התשלום (דבר המוכחש על ידה), הרי שחוק העזר קובע כי פגם בדרישת התשלום איננו גורע מחובת בעל הנכס לשלם את ההיטל.
ובכל מקרה, גם אם יבוטל החיוב, בשל פגם בדרישת התשלום, תוכל העירייה מיד אח"כ להוציא דרישת תשלום חדשה.
- גם במועד הדיון לא הוצגה דרישת התשלום בפני בית המשפט, וב"כ העירייה ציינה לפרוטוקול כי היא "יכולה לבקש מהעירייה לשלוח את זה לכאן". למותר לציין כי דרישת התשלום לא הוצגה עד לרגע זה.
- ב"כ העותרים השיב, כי טענת העירייה לעניין משמעותו של סעיף 14 לחוק העזר היא חסרת כל בסיס, וכי "אם סעיף 14 היה רוצה לעסוק בעדכון תעריף, היה נוקט בלשון של עדכון תעריף, ולא הטלת ההיטל".
- בהמשך הדיון ביקשה ב"כ העירייה שהות לפנות ולבקש את עמדת היועץ המשפטי לממשלה לפי פקודת סדרי הדיון (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) [נוסח חדש], או לחלופין לצרף כ"ידיד בית המשפט" את שר הפנים, הואיל ולטענתה, מדובר בסוגיה רוחבית, הנוגעת לכלל הרשויות המקומיות. ב"כ העותרים התנגד לכך נחרצות, ובסיום הדיון, הוריתי לעירייה להגיש בקשה מנומקת בעניין זה. בקשה כאמור אכן הוגשה, וב"כ העותרים הגיש תגובתו.
- אחר הדברים האלה נתתי מספר החלטות, שבהן ביקשתי התייחסות הצדדים תחילה לשאלה האם משמעות תיקון חוק העזר ביום 17.5.2020 (ראה בפיסקה 8 לעיל) איננה שלפני יום 1.1.2025, אין דרישה לאישור של מועצת העיר ושל שר הפנים; אח"כ לשאלת העדרה של דרישת תשלום, והתוצאה המשפטית הנובעת ממנה; ולבסוף, לעניין פרוטוקול ישיבת מועצת העיר מיום 18.2.2020. הצדדים התייחסו לכל הנושאים הללו, ולהלן הכרעתי.
דיון והכרעה
- שתי השאלות העומדות להכרעה בעתירה זו הן: האם לא נתקיימו הוראות חוק העזר כי הטלת ההיטל תאושר ע"י מועצת העירייה וע"י שר הפנים; והאם העותרים אינם חייבים לשלם את ההיטל, בשל כך שלא קיבלו דרישת תשלום.
אישור מועצת העירייה
- סעיף 14 לחוק העזר קובע כי הטלת ההיטל טעונה אישור של מועצת העירייה ושל שר הפנים או מי מטעמו. סעיף 14 תוקן ביום 17.5.2020, באופן שהאישורים הללו מעתה ואילך נדרשים רק החל מיום 1.1.2025. משמע, בתקופה מיום התיקון ואילך, ועד התאריך הנ"ל, אישורי מועצת העירייה ושר הפנים אינם נדרשים. לטענת ב"כ העותרים, עסקינן בהיטל סלילה שהוטל או הוחלט להטילו לפני מועד תיקונו של חוק העזר.
ב"כ העירייה (בטיעוניה בעניין דרישת התשלום) טענה כי מועצת העירייה, בישיבתה מיום 18.2.2020, החליטה על חיובי היטל סלילה ברחבי העיר. לבקשתי, פרוטוקול ישיבת מועצת העירייה מיום 18.2.2020 הוגש לתיק בית המשפט, בצירוף תצהיר. מן הפרוטוקול של ישיבת מועצת העיר עולה, כי סעיף 4 לסדר היום היה: "לאשר הסדר בגין היטלי כבישים". גזבר העירייה פירט את התעריפים המוצעים החדשים להיטל סלילה. ההחלטה שנתקבלה הייתה: "הוחלט לאשר השתתפות התושב לתשלום היטל כבישים, ברוב חברי מועצת העיר".
בעקבות זאת פורסם התיקון לחוק העזר ברשומות, ביום 17.5.2020, ובו התעריפים כפי שאושרו בישיבת מועצת העירייה כאמור.
עולה אם כן מן האמור, כי ההיטל במקרה דנן הוטל או הוחלט להטילו ביום 18.2.2020, היינו, טרם תיקון חוק העזר.
באותה עת, קבע חוק העזר כי, החל מיום 1.1.14 ואילך, הטלת ההיטל טעונה אישור של מועצת העירייה ושל שר הפנים. מפרוטוקול מועצת העירייה עולה כי אישור מועצת העירייה ניתן. איני יודע ואין בפי תשובה לשאלה כיצד ייתכן הדבר שהעניין הזה לא נטען ע"י ב"כ העירייה לכל אורך ההליך, ורק ביום 20.5.21, בטיעוניה בסוגיה אחרת (דרישת התשלום), עלתה כאילו כבדרך אגב החלטת מועצת העירייה מיום 18.2.20. אולם משהועלה עניין זה, ופרוטוקול ישיבת מועצת העירייה הוגש לתיק בית המשפט, הרי הדברים בפרוטוקול מדברים בעד עצמם, וניתן, לפיכך, לקבוע כי הטלת ההיטל אושרה ע"י מועצת העירייה.
אישור שר הפנים
- ועתה לשאלה מה בדבר אישור שר הפנים.
לטענת העותרים, סעיף 14 פשוטו כמשמעו, היינו, הטלת ההיטל טעונה אישור שר הפנים, ואם לא הוצג אישור שכזה, אין תוקף להיטל.
לטענת העירייה, האישור של שר הפנים, הנדרש בסעיף 14 לחוק העזר, הוא אישור לתעריפים המעודכנים, ומשפורסם התיקון לחוק העזר[1] ברשומות, הרי הוכחה שהתעריפים אושרו (גם) על ידי שר הפנים.
- אכן, סעיף 14 לחוק העזר דורש כי הטלת ההיטל תאושר על ידי שר הפנים או מי מטעמו. אולם בכך לא מסתיים העניין. השאלה היא מתי ובאיזו דרך מאשר שר הפנים את ההיטל, או, במילים אחרות, מה ייחשב לאישור הטלת ההיטל ע"י שר הפנים.
- כותרתו של סעיף 14 לחוק העזר היא "מגבלת גבייה". סעיף זה הוכתב לרשויות המקומיות בחוזר מנכ"ל משרד הפנים מספר 3/2006. וכך נאמר באותו חוזר:
"חוקי עזר רבים של הרשויות המקומיות, שמכוחם גובות הרשויות אגרות והיטלים, הותקנו לפני שנים רבות (10 – 30 שנה) בלא שהרשויות בחנו מחדש את גובה התעריפים שהן גובות בגין השירותים (למעט עדכון באמצעות הצמדה למדד).
בשל ריבוי חוקי עזר ישנים מאוד שתעריפיהם מתעדכנים על-פי ההצמדה למדד בלבד, בלא שייבדקו תעריפי האגרות וההיטלים מול התפתחויות כלכליות המשפיעות על עלות השירות הניתן ומול גורמים כלכליים נוספים, עלולים התעריפים שייגבו שלא לשקף את ההתפתחויות הכלכליות שהתרחשו. הצמדת תעריפי האגרות וההיטלים למדד, ראוי שתיעשה בד בבד עם בדיקה תקופתית של התעריפים והשוואתם לשינויים בעלויות השירות שניתן ולהשפעות כלכליות במשק לאורך תקופה.
לפיכך, הננו להנחות את הרשויות המקומיות כי עליהן לבחון את תעריפי האגרות וההיטלים בתום חמש שנים לכל היותר מאז העדכון אחרון, ובמידת הצורך – לעדכנם ולתקנם על-ידי הגשת תיקון לחוק העזר."
ואכן, סעיף מגבלת גבייה כאמור (בנוסח זהה לנוסח סעיף 14 שבחוק העזר דנן) מופיע ברוב רובם המכריע של חוקי העזר לסלילה[2] (גם באחרים, אך ענייננו בסלילה).
- ניתן גם לעיין באתר משרד הפנים, שם מופיע ההסבר הבא, לסעיף מגבלת הגבייה ולתכליתו.
"מדוע נדרש תחשיב?
כאשר יש תעריפים בתוספת לחוק העזר, התחשיב אמור לשקף את ההתפתחויות הכלכליות שהתרחשו במשק, וזאת על ידי בדיקה תקופתית של התעריפים והשוואתם לשינויים בעלויות השירות שניתן ולהשפעות כלכליות במשק לאורך תקופת התעריף.
"מדוע נדרש עדכון התחשיב?
העדכון נדרש על מנת לשקף את התעריף הריאלי לאומדן העלויות לביצוע העבודות הקבועות בחוק העזר כגון עבודות לסלילת כבישים או פיתוח שטח ציבורי פתוח. על העדכון לשקף את הסביבה המקרו כלכלית לביצוע העבודה, עלויות תקורה, מס ערך מוסף, שער הריבית לנטילת הלוואות גישור וכל רכיב נוסף שעשוי להשפיע על אומדן העלויות.
מדוע קיימת מגבלת גבייה?
ע"פ חוזר מס' 3/2006 על הרשויות לבחון את תעריפים (האגרות וההיטלים) אחת לחמש שנים לכל היותר מאז העדכון האחרון ובמידת הצורך לעדכנם. מטרת מגבלת הגבייה למנוע מצבים בהם התעריפים משקפים אומדן הוצאות הנמוך משמעותית מאומדן ההוצאות לביצוע העבודות, בעוד ההוצאות בפועל גבוהות. מצב שכזה עשוי להוביל לגרעון בתקציב הייעודי נשוא חוק העזר. במקרה שמתאפיין בכך, על הרשות המקומית לפעול לביצוע תחשיב והעלאת התעריפים על מנת שישקפו את אומדן ההוצאות בפועל. במקרה אחר עשוי האומדן לשקף הוצאות גבוהות משמעותית מההוצאות בפועל, דבר שעשוי לייצר עודף בתקציב הייעודי. עודף במקרה הנדון משמעותו שהתעריפים שנקבעו בחוק העזר גבוהים, וניתן באמצעות גיבוש תחשיב עדכני להוביל להפחתת התעריפים.
היכן מופיעה מגבלת הגבייה?
מגבלת הגבייה תופיע בנוסח החוק בזה הנוסח:
מיום י"ז בטבת התשפ"א (1 בינואר 2021), הטלת היטל לפי חוק עזר זה טעונה אישור של מליאת המועצה ושל שר הפנים או מי מטעמו."
- היטיב לבאר את הדברים המלומד עפר שפיר, בספרו "אגרות והיטלי פתוח ברשויות המקומיות" (מהד' 3, תשע"ו – 2016, הוצאת נבו), כרך א', בעמ' 133-131:
"אלא שבצד יתרונות אלה אי אפשר להתעלם מהחיסרון הבולט של שיטת ההיטל לעומת שיטת דמי ההשתתפות, הנובע מהבסיס הספקולטיבי שביסוד התחשיב הכלכלי שעליו מבוסס ההיטל; הואיל ותחשיב זה הוא גלובלי וצופה בחלקו פני עתיד, הוא מתבסס מטבעו על הערכות, על תכניות וכן על מחירים, נתונים ומשתנים דומים, שאין כל בטחון כי אכן יתקיימו. לפיכך במובן מסוים כל התחשיב ותעריפי ההיטל הנגזרים ממנו עומדים על בלימה, ויש חשש שערכם ישתנה לפי תנודות המשתנים שביסוד תחשיב העלויות. בעיה זו אינה מתעוררת כמובן בחיוב לפי שיטת דמי ההשתתפות, המבוסס על הוצאות הרשות בפועל, על פי רוב לאחר שכבר הוצאו בפועל או למצער במהלך הוצאתן או בסמוך לה.
תרופה ראויה (אף כי לא מוחלטת) לחיסרון זה היא עריכתם של תחשיב חדש או של עדכון לתחשיב קיים מדי כמה שנים, כדי לוודא את שמירת הקשר והזיקה שבין תעריפי ההיטל לבין המקור שממנו נגזרו ושמכוחו נקבעו - שהוא סכום עלותה הכוללת של התשתית הרלוונטית. משך שנים רבות מאז הולדתה של שיטת ההיטל לא הקפידו בכך הרשויות המקומיות, ואף משרד הפנים, כגורם הרגולטורי המופקד עליהן, לא ראה לנכון להורות או להמליץ על כך באמצעות חקיקה מתאימה או הנחיות מנהליות. אלא שמעיצומו של העשור הראשון של המאה הנוכחית, החל משרד הפנים לאכוף נורמה מתבקשת זו ודרש מכל רשות מקומית המתקינה חוק עזר מטיל היטל או המעדכנת את תעריפיו של היטל שכזה, לשלב בחוק העזר הוראה המגבילה את הסמכות להטילו לפרק זמן קצוב (בדרך כלל חמש שנים), עד למועד הנקוב בחוק העזר. לאחר מועד זה לא תטיל הרשות המקומית חיוב בהיטל זה אלא באישור מליאת המועצה ושר הפנים. דרישה זו הוחלה והוצבה תחילה על ידי משרד הפנים, בבוחנו את חוקי העזר והתיקונים בחוקי העזר שהובאו לאישורו. בשנת 2006 עיגן המשרד את דרישתו זו בחוזר מנכ"ל מטעמו. הוראת מגבלת תוקף זו מנוסחת במרבית חוקי העזר באופן הזה: "מגבלת גבייה – החל מיום _____ הטלת היטל לפי חוק עזר זה טעונה את אישורם של מועצת העירייה ושר הפנים".
תכליתה של מגבלת תוקף זו היא אחת – חיוב הרשות המקומית מטילת ההיטל לערוך חישוב מחדש של תעריפי ההיטל בחלוף פרק זמן מסוים. פרק הזמן של חמש שנים, המעוגן במרבית ההוראות הנ"ל, מיוסד על ההנחה כי בחלוף תקופה זו סביר שהשתנו נתוני הבסיס לחישוב התעריפים בחוק העזר.
הדברים אמורים הן בנתוני המונה שבתחשיב, דהיינו נתוני עלות המערכות מושא ההיטל, הן בנתוני המכנה, קרי שטחי הרשות הפתוחים ובעיקר הבנויים. הראשונים נתונים לתמורות עקב שינויי סטנדרטים, שינוי במחירי חומרי הגלם ובמחירי העבודה ושינוי בתכניות הפיתוח המוניציפליות. השניים נתונים לשינוי מכוח תכניות מקומיות או מפורטות חדשות או עדכונן של הקיימות. אלו משנות מדי תקופה את נתוני צפיפות הבנייה והיקפה, את השטחים המיועדים לצורכי ציבור, ועוד כהנה וכהנה נתונים ופרמטרים תכנוניים המשפיעים על סך שטחי הקרקע והבניין בתחומה של רשות מקומית.
אנו סבורים כי פרק זמן של חמש שנים הוא אכן ראוי וסביר לצורך בחינה מושכלת של תעריפי ההיטל. בחינה זו תפחית עד למינימום את היסוד הספקולטיבי של ההיטל ותבטיח את התאמתו לצורכי הרשות ואת קרבתו למציאות ולמצב בפועל".
- מכל האמור עולה, כי כל עניינה ובניינה של "מגבלת הגבייה" הוא בעדכון התעריפים של ההיטל, אחת לחמש שנים, כדי לוודא התאמתם לערכים ולנתונים העדכניים. חוק העזר לאל-טירה (סלילת רחובות) הותקן ופורסם בשנת 2009, וניתן לגבות היטל סלילה מכוחו, רק משך תקופה של חמש שנים. זוהי "מגבלת הגבייה". אחרי חמש שנים, קרי, מיום 1.1.14 ואילך, אם מבקשת העירייה לגבות היטל סלילה, עליה לערוך חישוב מחודש של תעריפי ההיטל, היינו, לבחון מחדש הן את המרכיבים של המונה (סה"כ אומדן העלויות לסלילת כבישים ומדרכות ברחבי העיר) והן את המרכיבים של המכנה (סה"כ שטחי הקרקע והשטחים המבונים המשתתפים במימון העלויות הללו); ולעדכן בהתאם את תעריפי ההיטל, כלפי מעלה או כלפי מטה, באישור מועצת העירייה. או אז לובשים התעריפים המעודכנים צורה של תיקון לחוק העזר, אשר מועבר לאישורו של שר הפנים או מי מטעמו. רק אם השר או מי מטעמו אישר את התיקון לחוק העזר (קרי: את התעריפים המעודכנים), תהא רשאית העירייה לגבות את ההיטל. אישור השר לתיקון לחוק העזר הוא הוא "אישור שר הפנים", הנדרש בסעיף 14 לחוק העזר. יתר על כן, עצם פרסומו של חוק העזר ברשומות מהווה ראייה לכך שחוק העזר אושר על ידי שר הפנים (סעיף 258 לפקודת העיריות). והגשת עותק של רשומות, המכיל את חוק העזר, מהווה הוכחה לחוק העזר ולהיותו מותקן ומאושר כהלכה (סעיף 268 לפקודת העיריות).
- לסיכום, הטלת ההיטל והתעריפים המעודכנים אושרו הן על ידי מועצת העירייה והן על ידי שר הפנים, כנדרש, וטענת העותרים בעניין זה נדחית.
- משקיבלתי את עמדת העירייה בסוגיה זו, ממילא אין צורך בצירופם של גורמים נוספים כלשהם כמשיבים בעתירה, או במעמד של "ידיד בית המשפט".
העדר דרישת תשלום, והתוצאה המשפטית הנובעת מכך
- ועתה לטענת העותרים כי לא קיבלו דרישת תשלום.
בעניין זה, הראיה היחידה שבאמתחתה של העירייה היא אישור מסירה מיום 26.9.20, ובו מצוין כי הכתב שנמסר הוא: דרישה לתשלום היטל סלילה.
מספר פגמים נפלו באישור המסירה. המסירה בוצעה בדרך הדבקה על הדלת בביקור שלישי, בלא שצוין במפורש כי היה ביקור ראשון, ומתי היה, והיה ביקור שני, ומתי היה.
לא צורף תצהירו של השליח מבצע המסירה, לא תצהיר מ"זמן אמת", ולא תצהיר בתמיכה לכתב התגובה לעתירה.
לא הוכח כי "אי אפשר לקיים את המסירה" באחת מדרכי המסירה, כמפורט ברישא של סעיף 12 לחוק העזר, שרק אז מותרת מסירה בדרך של הדבקה על הדלת.
- לטענת העותרים בעתירתם, הם מעולם לא קיבלו את דרישת התשלום.
עניין החוב הנדרש מהם נודע להם לראשונה רק ביום 30.11.20, מועד בו קיבלו הודעות מבנק הפועלים ומבנק לאומי בדבר עיקולים שהטילה העירייה.
טענתם זו לא נסתרה בכל דרך, ואם צריך להצביע על "אותות אמת" בעניין זה, הרי אצביע על כך שכבר למחרת העיקולים, היינו ביום 1.12.20, הם סרו למשרד העירייה כדי לברר פשר הדברים, וכבר ביום 2.12.20 שלחו באמצעות עו"ד מכתב אל העירייה בעניין זה (ראה נספחים א', ב' לעתירה).
- גם לו היה מקום לראות את אישור המסירה כאישור מסירה כדין – הרי הוא בכל מקרה מתייחס רק אל העותר 1. משמע, גם לטענת העירייה, אין ולא הייתה כל מסירה של דרישת תשלום לעותרת 2.
- ומעל הכול, על אף חשיבותו של עניין זה, ועל אף שהנושא עלה מספר פעמים, עד לרגע זה לא עלה בידי העירייה להציג בפני בית המשפט את דרישת התשלום. הוצג רק אישור מסירה, ללא דרישת התשלום עצמה, והעירייה מאשרת (בסעיף 1 לטיעוניה בעניין דרישת התשלום) כי, מחמת טעות אנוש, לא נשמר בעירייה העתק מדרישת התשלום.
- ועתה לשאלה מהי התוצאה המשפטית של העדר דרישה לתשלום ההיטל. בעניין זה נקבע פעמים רבות כי "יש להבחין בין הפגם לבין הסעד. כידוע במשפט המנהלי שולטת בכיפה גישת הבטלות היחסית ..... אכן, "יש להבדיל בין עצם הפגם לבין תוצאות הפגם. שיקולים שונים, ובכלל זה שיקולים של צדק אישי ואינטרס ציבורי, עשויים להשפיע על התוצאה, ואף למנוע ביטול החלטה פגומה" ..... גישת הבטלות היחסית הוחלה אף במקרים של חריגה מסמכות" (ע"א 13/09 א.ר.י מזרחי ובניו נ' עיריית בת ים, בפיסקה 22).
ניתן להצביע בהקשר זה על ע"א 22/68 ורנר נ' עיריית נתניה פ"ד כב(2) 201, שם לא נמסרה למערער הודעה על החלטת מועצת העירייה לסלול כביש, זאת בניגוד לחוק העזר לנתניה (סלילת רחובות) תשכ"ג – 1962. נקבע כי אי מסירת ההודעה איננה משחררת את המערער מחובת ההשתתפות בהוצאות סלילת הכביש לפי חוק העזר.
הנימוקים שניתנו לכך:
- המערער לא טען שלא ידע על החלטת העירייה לסלול כביש.
- המערער לא טען שבגלל אי מסירת הודעה נגרם לו עיוות דין.
- לא נגרם לו עיוות דין, מכיוון שמדובר בהודעה על החלטת מועצה שכבר נתקבלה, ואין לו, לפי חוק העזר, זכות השגה או זכות ערר על החלטה זו. כלומר, אין מדובר במצב שאילו נמסרה ההודעה, יכול היה להיפטר מנטל התשלום.
- ההוצאות לסלילת הכביש הוצאו לנגד עיניו ולהשבחת נכסיו, ואין זה צודק שבגלל העדר הודעה, הוא ישוחרר מחובת ההשתתפות בהוצאות, והנטל ייפול על ציבור משלמי המיסים.
בדומה לכך, נקבע גם במקרים רבים נוספים, כי אי מסירת הודעה אינה משחררת מהחבות לשלם את ההיטל, ראה למשל ע"א 684/78 עיריית ר"ג נ' דויטש, בפיסקה 5 (בעניין סלילת מדרכה). ע"א 380/86 נעים נ' עת"א פ"ד מג (4) 156 (בעניין הקמת רשת ביוב). ת.א (ת"א) 1097/97 א.ר.י מזרחי ובניו נ' עיריית בת ים, בפיסקה 26 (בעניין אגרת תיעול). ת.א (ת"א) 1337/04 אביבי נ' עיריית נתניה, בפיסקה 9 (בעניין התקנת ביוב).
- ההלכה המרכזית בסוגיה זו נקבעה בפרשת ע"א 1842/97 עיריית רמת גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת גן בע"מ פ"ד נד (5) 15, שם הוטל היטל ביוב בלא שנמסרה לחברה (המשיבה) דרישת תשלום בהתאם לסעיף 28 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) תשכ"ב – 1962. נקבע כי מחדל זה של העירייה איננו משחרר את החברה מחובת תשלום היטל הביוב.
הנימוקים שניתנו לכך:
עמ' 23 – 24, דעת כב' הנשיא ברק, אליו הצטרף כב' השופט אנגלרד
- השאלה הרלוונטית היא האם הפרתה של חובת ההודעה היא הפרה מהותית, אם לאו. הפרה תהיה מהותית אם הפעולות שאותן היה המינהל הציבורי צריך לנקוט, ולא נקט, היו עשויות להשפיע על תוכן החלטתו.
- במקרה זה, ענייננו בהפרה לא מהותית, הואיל והחלטתה של העירייה לא הייתה משתנה, אילו שלחה דרישת תשלום כנדרש.
- לחברה לא נגרם כל נזק. נהפוך הוא, הייתה זו החברה שביקשה מהעירייה להעתיק את קו הביוב.
ובעמ' 48 – 50, דעת כב' השופט חשין
- ענייננו בהפרה מהותית של חובת העירייה, וחרף זאת, אין היא משחררת את החברה מתשלום ההיטל.
- "התקנת צנרת הביוב בענייננו ... נעשתה בידיעתה של החברה, ולא אך בידיעתה, אלא על פי דרישתה".
- "עובדה היא שהביוב נבנה, שהעירייה עמדה בהוצאות התקנתו, וכי החברה עושה בו שימוש כסדר. קשה להלום שהחברה תהנה עצמה משימוש בביוב, אך את חלקה בהוצאות התקנתו, לא תשלם .... הנקבל כי תושביה האחרים של רמת גן ישלמו בעבור הביוב שהחברה עושה בו שימוש? אכן, יסוד העשיית-עושר-ולא-במשפט הוא כה חזק, כה דומיננטי, עד שתידרש פגיעה קשה וחמורה בזכותו של בעל נכסים כדי לפוטרו מעולו של היטל". "תושבי העיר אינם ראויים כי נענישם, בחייבנו אותם לשלם את חשבונה של החברה בעבור הביוב שהיא אמורה ליהנות משימוש בו".
ההלכה נזכרה גם בפסיקה מאוחרת יותר, ראה למשל עע"מ 5946/14 עיריית חיפה נ' בתי זיקוק לנפט, בפיסקה 25, שם נאמר כי "הימנעותה של עירייה ממשלוח דרישת תשלום לא תביא לבטלות החיוב שהטילה, אם משלוח הדרישה לא היה בו כדי להביא בסופו של יום לשינוי החלטתה" (וכן ע"א (ב"ש) 1228/99 עיריית אשקלון נ' חב' אליקים בן ארי, בפיסקה 4).
- המלומד ע' שפיר בספרו, שכבר הזכרתי לעיל (שם, בעמ' 335), מסכם כי:
"מגישתו של בית המשפט עולה כי צריך שתתקיימנה נסיבות חמורות וכבדות משקל כדי שחיוב בהיטל יבוטל עקב פגם בדרישת תשלום או העדר דרישה – וזאת משום שהחיוב בהיטל משקף את חלקו של החייב בעלותה של התשתית הרלוונטית. הוצאתו של החייב מקהל החייבים ושחרורו מחבותו מביאים לידי תוצאה קשה ובלתי צודקת, שבית המשפט יירתע מלגרום לה".
דברים אלה אומצו ע"י בית המשפט בעניין עת"מ (מרכז) 51094-05-12 אקוואריוס ייזום ופיתוח נ' עיריית נתניה, בעמ' 15 לפסה"ד.
- בענייננו, האם הפרתה של החובה למסור דרישת תשלום לעותרים הייתה הפרה מהותית? ביישום המבחן של כב' הנשיא ברק בפרשת מנחמי, נראה כי התשובה שלילית: החלטתה של העירייה לא הייתה משתנה אילו שלחה (ולטענתה, אכן שלחה) דרישת תשלום כנדרש.
אולם גם אם נסווג אותה כהפרה מהותית, לא יהיה בכך, בנסיבות העניין, כדי לשחרר את העותרים מחובת תשלום ההיטל.
הנסיבות הרלוונטיות בענייננו דומות למדי לנסיבות בפרשת מנחמי: סלילת הכביש בענייננו נעשתה לא רק בידיעתם המלאה של העותרים, אלא לדרישתם. העותרים הם אלה שפעלו והמריצו ואף כפו על העירייה, בהליכים משפטיים, לרבות הליכים לפי פקודת ביזיון בית המשפט, וקנסות שהוטלו על העירייה, לבקשתם, לבצע את סלילת הכביש. העותרים יודעים מן הסתם (שהרי הדין הוא כמפורסמות) שסלילת כביש הגובל בביתם מקימה חיוב בתשלום היטל סלילה, ועתה מבקשים הם להשתחרר מחבותם זו מחמת שלא קיבלו דרישת תשלום. כב' השופט חשין בעניין מנחמי כינה התנהגות זו "טובל ושרץ בידו" (שם, בעמ' 49).
ושנית, הכביש שנסלל הוא כביש גובל, צמוד ממש, לביתם של העותרים. העותרים עושים בו שימוש. קשה להלום כי הם ייהנו ויעשו שימוש בכביש שנסלל, אולם את ההיטל, אשר "נועד לכיסוי הוצאות העירייה בשל סלילת רחובות בתחומה" (סעיף 2(א) לחוק העזר) לא ישלמו, ובדרך זו ישיתו חיוב, שאמור להיות משולם על ידם, על כתפיהם של אחרים. יש כאן, כאמור בפרשת מנחמי, יסוד חזק ודומיננטי מאוד של עשיית עושר ולא במשפט.
- אעיר גם כי אי מסירת דרישת תשלום לעותרים לא הסבה להם כל נזק, במובן זה שאין בחוק העזר זכות להגשת השגה או ערר על היטל סלילה.
- ולבסוף אזכיר גם את סעיף 7(ד) לחוק העזר, שלפיו פגם בדרישת תשלום איננו גורע מחובת בעל הנכס לשלם את ההיטל.
- ב"כ העותרים מזכיר בטיעוניו בעניין דרישת התשלום מספר פסקי דין, שלטעמי, אינם מסייעים בידיו: ב-ע"ש (ת"א) 2628/99 נכסי דוד ורחל שולמן נ' עיריית ת"א, מדובר היה בסעיף 16 לחוק הביוב, שזו הוראת חוק מפורשת, המחייבת את העירייה לקבל החלטה בדבר ביצוע עבודות התקנת ביוב, לפני מעשה. בפועל, במקרה זה, ההחלטה נתקבלה בדיעבד, לאחר מעשה. בית המשפט קבע (בפיסקה 8) כי – "אם ניישם את מבחן המהותיות על המקרה שלפנינו נראה, כי אילו אכן היה מתקיים הדיון במועצת העיריה במועד הקבוע בחוק, דהיינו בטרם בוצעו העבודות בפועל, ייתכן שמי מאנשי המועצה היה שוקל את נחיצותו של קו הביוב במקום שבו נתבקשה ההתקנה ... אילו כך נעשה, יתכן והחלטת מועצת העיריה היתה שונה".
דברים אלה בוודאי אינם דומים משום בחינה לענייננו, שבו, כאמור לעיל, העותרים הם שדחפו, המריצו וכפו על העירייה, לרבות באמצעים משפטיים, לסלול את הכביש הגובל בביתם.
ואעיר גם כי במקרה שולמן בית המשפט לא קבע בסופו של דבר כי הפגם היה מהותי (ראה פיסקה 9, שם), ולא ביטל את היטל הביוב, אלא החזיר העניין אל ועדת הערר.
ו"ע (שלום חי') 27/08 בתיה כרמי נ' המועצה המקומית פרדס חנה כרכור, אף הוא היה מקרה שבו נפל פגם של העדר החלטה על התקנת ביוב, ועוד שורה ארוכה של מחדלים, עד כדי כך שועדת הערר קבעה (שם, בפיסקה 19) כי "בפרשה שבפנינו כמעט אין מתום במכלול פועלה של המועצה, והרי הוא כולו פצע, חבורה ומכה טריה". גם מקרה זה אינו דומה לענייננו.
בש"א (י-ם) 3303/01 סילביה שטרול נ' מועצה אזורית מטה יהודה הוא, שוב, מקרה של אי קבלת החלטת מועצה, לפני מעשה, על התקנת ביוב, וגם אי מסירת הודעות כדין ובמועד לעוררים, על שלב הביוב העומד להתקנה. אצטט מפסק דין זה את הפיסקה הבאה, הרלוונטית לענייננו (פיסקה 22): "לאחר ששקלנו את טענות הצדדים, הגענו למסקנה כי במקרה הנדון אין בהפרת חובת ההודעה, כשלעצמה, הפרה מהותית, המצדיקה את ביטול ההיטל. אמנם קיים הבדל בין המקרה דנן לבין המקרה שנדון בפס"ד מנחמי, משום שהעוררים שבפנינו לא ביקשו מהרשות לבצע את עבודות הביוב. אולם, בסופו של דבר, מדובר בביוב אשר שירת את נכסי העוררים. על העוררים שעשו שימוש במתקן הזה להשתתף בעלויות שלו. כפי שקבע כב' השופט חשין בפס"ד מנחמי, "אכן, יסוד העשיית-עושר-ולא-במשפט הוא כה חזק, כה דומיננטי, עד שתידרש פגיעה קשה וחמורה בזכותו של בעל נכסים כדי לפוטרו מעולו של היטל".
- לסיכום, העתירה נדחית, והעותרים אינם משוחררים מחובת תשלום היטל הסלילה.
- יחד עם זאת, ומבלי לגרוע מהאמור לעיל, ראוי הוא, וההגינות מחייבת, שהעותרים יקבלו דרישת תשלום לידיהם, שהרי זכאים הם לדעת כיצד בדיוק חוייבו, ואני מורה לעירייה לעשות כן, בתוך 30 יום.
בנוסף, מאחר שדרישת התשלום צריכה להיפרע בתוך 30 ימים מיום מסירתה, ובמקרה דנן לא הוכח שהייתה מסירה, הרי שדרישת התשלום תוצא בערכי קרן (קרי: לפי התעריפים הנקובים בתיקון לחוק העזר), ללא כל הפרשי הצמדה או ריבית לפי כל דין וללא כל תשלומי פיגורים לפי סעיף 8(א) לחוק העזר, זאת מיום התגבשות עילת החיוב ועד להוצאת דרישת התשלום.
למותר לציין כי לאחר קבלת דרישת התשלום, יהיה באפשרות העותרים לנקוט בכל דרך משפטית שימצאו לנכון.
- העותרים יישאו בהוצאות העירייה בסך 8,500 ש"ח.
ניתן היום, ז' תמוז תשפ"א, 17 יוני 2021, בהעדר הצדדים.
[1] התיקון הכולל את התעריפים המעודכנים.
[2] רק כדוגמה אצביע על חוקי העזר לסלילה, של ירושלים: ק"ת – חש"ם 769, בעמ' 328; של תל אביב: ק"ת – חש"ם 762, בעמ' 30; של חיפה: ק"ת- חש"ם 714, בעמ' 114; ושל באר שבע: ק"ת – חש"ם 853, בעמ' 354.