התקבל ערעור עיריית ת"א כנגד קניון רמת אביב

השופט ע' פוגלמן:

1.             המשיבה הגישה נגד המערערת (להלן: העירייה) תביעה כספית להשבת סכום כסף ששילמה כארנונה בגין חניון ברחוב אינשטיין 40 ברמת אביב הממוקם במתחם הידוע כ"קניון רמת אביב" (להלן: החניון). עד שנת 1996 חויב החניון לפי תעריף של אזור 2, ואילו החל משנת 1997 לפי תעריף של אזור 1, הגבוה ממנו, וזאת על סמך אישור חריג של שר הפנים ושר האוצר (להלן: השרים) כנדרש לפי "חקיקת ההקפאה" (לדיון בחקיקת ההקפאה ראו ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין, פ"ד נג(4) 78, 86-82 (1999); עע"ם 1242/05 אולמי מצפור נוף האגם בע"מ נ' עיריית טבריה, פסקה 9 (18.11.2008); עומר קמחי "מגמות בדיני השלטון המקומי - סיכום שנת המשפט התשע"א" דין ודברים ז 129, 144-143 (2012)). המשיבה טענה כי החיוב בארנונה בגין השנים 2000-1999 היה שלא כדין, בין היתר משום שהאישור שנתנו השרים לשנות את תעריף החיוב של החניון מאזור 2 לאזור 1 חל רק על נכסים שהיו בני חיוב במועד בקשת האישור, ואינו חל על נכסים שטרם נבנו באותה עת. על כן תבעה המשיבה השבה של ההפרש. בית המשפט המחוזי (כב' השופטת י' שבח) קיבל טענה זו של המשיבה וביטל את החיוב, אך דחה טענות אחרות שהעלתה. הערעור שלפנינו הוא ממוקד אפוא, ונוגע בעיקרו לשאלה אם אישור השרים חל על נכסים עתידיים, אם לאו. קודם שנפנה לנימוקי פסק הדין ולטענות הצדדים בעניינו, מן הראוי להקדים ולעמוד על הליך קבלת האישור החריג ועל לשון האישור.

2.             צו הארנונה של עיריית תל אביב-יפו לשנת 1996 הטיל חיוב בארנונה בין היתר לפי שני פרמטרים: הראשון הוא אזור המס - הצו הבחין בין אזורי מס שונים לעניין התעריפים שיחולו בהם (ככלל, באזור 1 מוטלים תעריפים גבוהים ביחס לאזור 2, ובאזור 2 מוטלים תעריפים גבוהים ביחס לאזור 3 וכן הלאה); והשני הוא סוג הבניין - ככלל, ככל שהבניין נבנה בשנה מוקדמת יותר, כך תעריף הארנונה המוטל בגינו נמוך יותר. בגין בניינים חדשים הוטלה אפוא ארנונה גבוהה יותר. בישיבת מועצת העיר מיום 24.11.1996 הוחלט בין היתר על "שינויים באיזורי המס, כמפורט בנספחים א'-ה' בחוברת דברי הסבר המצ"ב" (סעיף ד' להחלטה, עמ' 88 לפרוטוקול הישיבה). כמו כן הוחלט כי "ההעלאה והשינויים כאמור בסעיפים ב'-ד' לעיל, כפופים לאישור שרי הפנים והאוצר" (סעיף ה' להחלטה, שם). בסעיף ב.2 לדברי ההסבר לצו הארנונה (עמ' 2) נכתב:

"מצ"ב תמצית הצעתנו לשינויים באיזורי מס ובתעריפים לשנת 1997. השינויים באיזורי המס מתייחסים בעיקר למתחמים חדשים שכיום הם 'ריקים' אך נמצאים בהליך של פיתוח מואץ. הבקשה לשינוי איזור המס נובעת מכך שסטנדרט הבנייה ואיכות החיים במתחמים הר"מ אמורים להיות גבוהים בהשוואה לאיזור 'הישן' שמקיף את המתחם".

           בסעיף ב2.2.2 לדברי ההסבר (עמ' 3), תחת הכותרת "שינוי סוג הבנין" נכתב: "גיל הבנין כפקטור המשפיע על סוג הבנין לא השתנה משנת 1960. לאור הבניה המואצת המתוכננת לאורך דרך פ"ת, נתיבי איילון אזור הקריה העתידי וכו' ולאור סטנדרט הבנייה העולה משנה לשנה מוצע לקבוע סוג בנין חדש - ח' שיתווסף לארבעת סוגי הבניין הקיימים. סוג בנין זה יתייחס לבנינים שסיום שנת בנייתם 1997 ואילך". בנספח ה' לדברי ההסבר - שכותרתו "שינוי אזור מס שלא למגורים" (להלן: הנספח לדברי ההסבר) - נכתב:

"מרכז מסחרי רמת אביב

1.     גבולות המתחם לשינוי

בצפון - רחוב אינשטיין

במזרח - רחוב ברודצקי

במערב - דרך נמיר

מדרום - רחוב ברזיל [...]

2.     מהות השינוי

שינוי אזור המס בארנונה שלא למגורים מאזור מס 2 לאזור מס 1.

3.     משמעות השינוי

האזור משמש כיום בחלקו כמרכז מסחרי ובנוסף מתוכננים להיבנות במתחם כ-36,600 מ"ר של שטחים עיקרים ועוד כ-40,000 מ"ר שטחי שירות. המתחם יכלול 2 קומות קניון ועוד כ-13 קומות משרדים. האזור מיועד לשרת אוכלוסיה ברמה סוציואקונומית גבוהה.

שינוי אזור המס יחול גם על עסקים קיימים בשטח של כ-19 אלף מ"ר.

הגדלת תעריפי הארנונה לאותם עסקים קיימים טעונה אישור שרי הפנים והאוצר".

           בישיבת המועצה הוחלט אפוא על ביצוע שני שינויים (כפוף לאישור השרים): שינוי באזור המס של "מרכז מסחרי רמת אביב" - מאזור 2 לאזור 1; ובנפרד מכך הוצע להוסיף תעריף חדש לבניינים שייבנו משנת 1997 ואילך בכל אזורי המס.

3.             בהתאם לסעיף ה' להחלטת המועצה, פנתה היועצת המשפטית של העירייה לשרים וביקשה את אישורם בין היתר להחלטת המועצה כאמור בסעיף ד' ו"כמפורט בחוברת דברי ההסבר עמודים 2-3". ביום 10.4.1997 ניתן אישור השרים שזו לשונו: