עת"מ 22424-02-14 הוט טלקום שותפות מוגבלת נ' מדינת ישראל-החשבת הכללית במשרד האוצר ואח'

העתירה

1.לפניי עתירה מינהלית על החלטת משיבה 1, החשבת הכללית במשרד האוצר, להורות על פטור מפרסום מכרז לאספקת שירותי תקשורת נתונים ותמסורת למשרדי הממשלה, וכן על הארכת התקשרות המדינה עם משיבה 2, בזק החברה הישראלית לתקשורת בע"מ, אשר זכתה במכרז שפורסם בשנת 2005 לצורך מתן השירותים האמורים. בהחלטתה הורתה המשיבה על פטור כאמור למשך שנה אחת, זאת בשים לב לשתי החלטות קודמות שהורו על פטור כאמור, שניתנו לתקופה של שנה כל אחת, לאחר סיום תקופת המכרז. העותרת, הוט טלקום שותפות מוגבלת, טוענת כי לא התקיימו התנאים הנדרשים בחוק המצדיקים מתן פטור מפרסום מכרז.

הרקע העובדתי

2.בשנת 2005 פרסם משרד האוצר מכרז להספקת שירותי תקשורת נתונים ותמסורת למשרדי הממשלה, ליחידות הסמך ולגופים הנלווים, זאת באמצעות הקמת רשת תקשורת ייעודית להעברת נתונים עבור משרדי הממשלה, אשר תקשר בין כלל אתרי משרדי הממשלה וכן תאפשר קישור של גורמים חיצוניים (להלן – המכרז). במכרז נקבע, כי הזוכה יידרש להקים את רשת התקשורת כאמור (להלן – רשת התקשורת), וכן לספק שירותים שונים, ובכללם – הספקת ציוד ייעודי עבור רשת התקשורת, שדרוג הקווים הקיימים במידת הצורך, ביצוע בקרת רשת וכן ניטור ותיקון תקלות (להלן – שירותי התקשורת). כמפורט בכתב-התשובה, השירות שהוזמן בגדר המכרז מחייב את הקמתה של תשתית מורכבת, שיש להתאימה לצורכי המדינה ולמערכות השונות הנמצאות בשימושה; ואף השירותים הניתנים לאורך תקופת המכרז כרוכים בפעולות מורכבות, כך שלא ניתן להחליף באופן תדיר את הגוף אשר מתפעל את רשת התקשורת. כן יוער, כי תקופת ההתקשרות במכרז נקבעה לשלוש שנים, עם אופציה להארכת ההתקשרות בשתי פעימות, בנות שנה כל אחת.

בחודש נובמבר 2006 הוכרזה הצעתה של משיבה 2, בזק החברה הישראלית לתקשורת בע"מ (להלן גם – בזק), כזוכה במכרז; ולימים ההתקשרות עִמה הוארכה בשנתיים, בהתאם לתנאי המכרז, עד לשנת 2011.

3.מאז שנת 2011 ועד היום, ממשיכה המדינה להתקשר עם בזק לצורכי השירותים במכרז, על בסיס התנאים שנקבעו בו, זאת באמצעות החלטות על מתן פטור מפרסום מכרז, באישורה של משיבה 1, החשבת הכללית במשרד האוצר (להלן גם – המשיבה), כאשר החלטתה האחרונה להאריך את הפטור מהתקשרות במכרז בשנה נוספת, עד ליום 21.11.14 – היא העומדת בלב העתירה; והכל כמפורט להלן.

ביום 22.8.11, בסמוך למועד סיום ההתקשרות עם בזק לפי תקופת ההתקשרות בת חמש השנים שנקבעה במכרז, נתכנסה ועדת מכרזים מרכזיים למחשוב וטכנולוגיה במשרד האוצר (להלן – ועדת המכרזים), לדון בהארכת והרחבת ההתקשרות עם בזק בשנה אחת. במעמד זה ציין נציג מטעם מינהל הרכש הממשלתי, כי לנוכח סיום תקופת ההתקשרות במכרז, נערך מינהל הרכש הממשלתי להכנת מכרז חדש, וכי עקרונות המכרז החדש טרם גובשו באופן סופי בשלב זה, לנוכח שינויים צפויים בשוק התקשורת, ובכללם – מתן אישור לחברת החשמל לפריסת רשת ארצית בתחום זה, וכן החלטות "ועדת חייק" של משרד התקשורת, בדבר הפעלת שוק סיטונאי בתחום התקשורת הנייחת, אשר עשויות להשליך על השירותים הנדרשים במכרז. לנוכח השינויים הצפויים כאמור בתחום התקשורת, ובשים לב – לצורך בשמירה על יציבות רשתות התקשרות במשרדי הממשלה, לאופיים של השירותים נושא המכרז אשר אינם מאפשרים התקשרות לפרקי זמן קצרים, וכן לכמות המצומצמת של המציעים שיוכלו לתת מענה לדרישות המכרז – התבקשה ועדת המכרזים לאשר את ההתקשרות עם בזק למשך שנה נוספת, "בתנאים זהים ברובם ואף מיטיבים" לתנאי ההתקשרות במכרז; תוך שצוין כי הארכת ההתקשרות כאמור תוזיל את ההתקשרות, בשל הנחות שיינתנו לקבלת השירותים. עוד התבקשה הוועדה להרחיב את ההתקשרות עם בזק בשנה זו, כך שיוחלפו שניים מהמוצרים שנדרשו במכרז עבור כל קו, במוצר אחד. ועדת המכרזים החליטה לאשר את הבקשה, ולהמליץ על הארכת ההתקשרות עם בזק בשנה נוספת, לפי תנאי תקנה 3(4)(ב)(3) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ב-1993 (להלן – תקנות חובת המכרזים או התקנות), וכן להרחיב את ההתקשרות כמבוקש. החלטתה של ועדת המכרזים נמסרה לוועדת הפטור של החשב הכללי (להלן – ועדת הפטור), וביום 27.12.11 החליטה האחרונה להמליץ על קבלת הבקשה, על-יסוד טעמיה של ועדת המכרזים, בתנאים זהים להתקשרות הראשונה. בהחלטתה מאותו מועד, אישרה המשיבה את המשך ההתקשרות בפטור ממכרז, בהתאם להמלצת ועדת הפטור.

4.בחלוף שנה, ביום 17.10.12, קיימה ועדת המכרזים "דיון טלפוני" בבקשת מינהל הרכש הממשלתי להארכת ההתקשרות עם בזק, זאת למשך שנה נוספת או עד למועד החתימה עם זוכה במכרז חדש שיפורסם, לפי המוקדם מבין השניים. נציג מינהל הרכש הממשלתי חזר במעמד זה על הטעמים שהושמעו בבקשה הקודמת, ואף הדגיש כי הארכה מתבקשת כדי ליצור "רצף תפעולי בתחום". בתום "הדיון הטלפוני" החליטה ועדת המכרזים להאריך את ההתקשרות כמבוקש, מטעמים של שמירה על האחידות הנדרשת, חיסכון ויעילות, כקבוע בתקנה 3(4)(ב)(3) לתקנות; זאת, הן לנוכח היערכותו של מינהל הרכש לפרסום מכרז חדש, והן היות שבתחום השירות האמור ישנה חשיבות קריטית ליציבות, ולא ניתן לבצע בו שינויים תכופים. ההחלטה נמסרה לעיון ועדת הפטור, וביום 25.11.12 החליטה האחרונה להמליץ לפני החשבת הכללית על הארכה נוספת להתקשרות בפטור ממכרז, על-יסוד הטעמים שפורטו בפרוטוקול ישיבת ועדת המכרזים. בפרט הודגש, כי לאור הצורך בתשתית פריסה פיזית שתסופק על-ידי נותן השירות – יתכן שלא ניתן יהיה לערוך מכרז, בהיעדר מציעים, ואז ינוהל משא-ומתן עם בזק לצורך המשך אספקת השירותים. באותו מועד, אישרה המשיבה את המשך ההתקשרות בפטור מחובת מכרז לשנה נוספת, עד ליום 20.11.13.