השופטת ד' ביניש:
עניינה של העתירה שלפנינו הוא בזכות הגישה של תושבי חמישה כפרים ערביים באזור יהודה ושומרון (להלן: האזור) לאדמותיהם החקלאיות. העתירה המקורית הוגשה בשמם של תושבי שלושה כפרים (יאנון, עינבוס ובורין) ובהמשך הצטרפו כעותרים תושבי שני כפרים נוספים (א-תואני ואל-ג'אניה). על פי הנטען בעתירה, המשיבים - מפקד כוחות צה"ל ביהודה ושומרון (להלן: המפקד הצבאי) ומפקד מחוז שומרון ויהודה במשטרת ישראל (להלן: מפקד המחוז) - מונעים שלא כדין מאת חקלאים פלסטינים, תושבי הכפרים העותרים, להגיע לאדמותיהם החקלאיות ולעבדן. על פי הטענה גודעים המשיבים את מקור הפרנסה העיקרי עליו נסמכים תושבי הכפרים העותרים ובכך נגרמת לתושבים פגיעה קשה. כן נטען בעתירה, כי המשיבים אינם פועלים על מנת למנוע תקיפות והתנכלויות המבוצעות על ידי תושבים ישראלים בשטחי יהודה ושומרון כנגד חקלאים פלסטינים וכי אין הם אוכפים את החוק על התושבים הישראלים.
השתלשלות ההליכים בעתירה וטענות הצדדים
1. מאז הוגשה העתירה, בשלהי שנת 2004, היא עברה גלגולים רבים. נעמוד להלן, בקצרה, על הצמתים העיקריים בהתפתחותה של העתירה.
ביום 24.10.04 הוגשה העתירה לצו על תנאי המורה למשיבים ליתן טעם מדוע לא יאפשרו את כניסתם של תושבי הכפרים העותרים, ושל תושבי אזור יהודה ושומרון בכלל, לאדמותיהם בכל ימות השנה, ובימי עונות המסיק והחריש בפרט. כן התבקש בית המשפט להורות למשיבים ליתן טעם מדוע לא ינקטו בצעדים המתאימים על מנת להבטיח את ביטחונם של החקלאים הפלסטינים בעת שהם מעבדים את אדמתם.
העתירה שהוגשה נשאה אופי כללי אך לצידה התקיימה גם בקשת סעד קונקרטי ודחוף שכן במועד בו הוגשה העתירה החלה עונת מסיק הזיתים. לאחר שהתקיים דיון דחוף בעתירה ביום 1.11.04 נערכו תיאומים בין הצדדים, על מנת לפתור את הבעיות הקיימות, ולאפשר את קיום המסיק במרבית השטחים האפשריים. תיאומים אלה נשאו פרי ומההודעות שהוגשו מטעם שני הצדדים עלה, כי ניתן מענה לבעיות העותרים וכי הקשיים הפרטניים שהועלו בעתירה באו ברובם על פתרונם.
2. ביום 9.12.04 הוגשה מטעם העותרים בקשה להוצאת צו על תנאי בעתירה. בבקשה זו ציינו העותרים, כי הגם שהבעיות הקונקרטיות הדחופות שהתעוררו בעונת המסיק הנוכחית טופלו, הרי שהעתירה עצמה מסבה עצמה כנגד "דפוס פעולה כללי, שהונהג על ידי כוחות הביטחון באזורים נרחבים בשטחי הגדה המערבית, בגינו נמנעת גישתם של תושבים לאדמותיהם". על פי הנטען, בשל חששו של המפקד הצבאי מעימותים אלימים בין חקלאים פלסטינים, הבאים לעבד את אדמותיהם, לבין תושבים ישראלים, נוהג המפקד הצבאי להורות על סגירתם של שטחים חקלאיים פלסטיניים, המוגדרים כ"אזורי חיכוך". בכך, נמנעת מהפלסטינים הגישה לאדמותיהם ונשללת מהם היכולת לעבד אותן. מניעת הגישה לאדמות נעשית, כך נטען, שלא כדין שכן היא אינה מעוגנת בצו של המפקד הצבאי אלא בהחלטות בלתי פורמאליות. כן נטען, כי הצידוק שניתן לסגירת השטח הוא הצורך להגן על החקלאים הפלסטינים מפני מעשי אלימות של התושבים הישראלים נגדם. בנוסף לכך נטען בעתירה, כי המשיבים נמנעים מלאכוף את החוק כנגד התושבים הישראלים הנוקטים באלימות כנגד החקלאים הפלסטינים וכנגד רכושם.
ביום 14.1.05 הוגשה תגובת המשיבים לבקשה. בתגובה הודגש כי על פי עמדתו העקרונית של היועץ המשפטי לממשלה, הכלל הוא כי יש לאפשר לתושבים הפלסטינים באזור יהודה ושומרון גישה חופשית לאדמות החקלאיות שבבעלותם וכי שומה על המפקד הצבאי להגן על זכות גישה זו מפני גורמים עוינים המבקשים למנוע את כניסת התושבים לאדמותיהם או לפגוע בהם. המשיבים הודיעו כי בעקבות דיונים משותפים של מערכת הביטחון עם היועץ המשפטי לממשלה נפתחה בדיקה מקיפה של אזורי החיכוך, שתכליתה לבחון האם יש הכרח בהמשך הטלתן של מגבלות כניסה לשטחים החקלאיים ומהו היקפן ומשכן הדרוש של מגבלות כאמור. עוד הודיעו המשיבים כי אזורי החיכוך אשר יתברר כי קיים הכרח בהמשך הטלת מגבלות כניסה אליהם יוכרזו כשטחים סגורים ויוצא בעניינם צו סגירה מכוח סעיף 90 לצו בדבר הוראות בטחון (יהודה ושומרון) (מס' 378), תש"ל-1970 (להלן: צו הוראות הביטחון). יחד עם זאת צוין, כי אין באמור כדי למנוע סגירת שטחים בהחלטות בעל-פה כאשר יימצא בידי מערכת הביטחון מידע קונקרטי על סכנה מיידית ובלתי צפויה מראש הנשקפת לתושבים הפלסטינים או למתיישבים הישראלים באזור נתון, מכך שתתאפשר כניסתם של חקלאים פלסטינים לאותו אזור. לסיכום נטען, כי לנוכח העובדה שהצרכים המיידיים של העותרים טופלו, ועל רקע האמור לעיל ביחס להיבט העקרוני של העתירה, הרי שאין מקום לבירור טענות העותרים בגדר הליך זה ודין העתירה להידחות.
3. ביום 1.3.05 נערך דיון במעמד הצדדים ובסופו הוחלט ליתן צו על-תנאי המורה למשיבים לנמק מדוע לא יאפשרו לתושבי הכפרים העותרים להיכנס לאדמותיהם החקלאיות במהלך כל ימות השנה ומדוע לא ינקטו המשיבים בכל האמצעים העומדים לרשותם על מנת למנוע התנכלויות נגד תושבי הכפרים העותרים ועל מנת להבטיח כי אלה יוכלו לעבד את אדמותיהם בבטחה.
4. בתשובתם לצו על תנאי עמדו המשיבים על המציאות הביטחונית הקשה באזור וסקרו חלק מן האירועים הביטחוניים החמורים שהתרחשו בעת האחרונה באזורים הסמוכים לכפרי העותרים. המשיבים ציינו כי במקומות רבים ביהודה ושומרון הוקמו ישובים ישראלים בסמוך לכפרים פלסטינים וכי קרבה זו נוצלה בעבר לביצוע פיגועים כנגד הישובים הישראלים. כן ציינו המשיבים כי בעונות החריש והמסיק גובר החשש מפיגועים שכן בתקופות אלה מבקשים החקלאים הפלסטינים לעבד את האדמות החקלאיות הסמוכות לישובים הישראלים וגורמי טרור עוינים מנצלים את הפעילות החקלאית על מנת להתקרב לישובים הישראלים ולפגוע בהם. עוד ציינו המשיבים כי החיכוך בין הישראלים לפלסטינים, במיוחד בעונות החריש והמסיק, שימש לא פעם רקע לביצוע של מעשי התנכלות אלימים מצד התושבים הישראלים נגד החקלאים הפלסטינים. לנוכח מציאות מורכבת זו עמדו המשיבים על הצורך בהחלת מגבלות מאוזנות ומידתיות על התושבים - הישראלים והפלסטינים - ביהודה ושומרון על מנת למזער ככל האפשר את הפגיעות בנפש משני הצדדים. המשיבים שבו והדגישו כי הכלל המנחה את פעולתם הוא החובה לאפשר לתושבים הפלסטינים באזור יהודה ושומרון גישה חופשית לאדמותיהם החקלאיות והחובה להגן על זכותם זו. המשיבים פרטו בתשובה את העקרונות שגיבשו לצורך יישום כלל זה ובעיקר הדגישו המשיבים את השינוי שחל בתפיסה הביטחונית בכל הנוגע לטיפול באזורי החיכוך: בעוד שבעבר הונהגה התפיסה לפיה יש לסגור את כלל אזורי החיכוך - הן אלו המאופיינים בהתנכלות של ישראלים לפלסטינים והן אלו שהשהות של פלסטינים בהם מהווה סכנה לישראלים - הרי שמעתה ייסגרו אזורי חיכוך רק מקום שהדבר דרוש באופן הכרחי לצורך הגנה על ישראלים (סעיף 16(א) לכתב התשובה). על פי כתב התשובה, ההגנה על הפלסטינים מפני התנכלויות מצד תושבים ישראלים לא תיעשה יותר באמצעות סגירה של שטחים בפני פלסטינים אלא באמצעים אחרים. האמצעים שיינקטו לצורך האמור יהיו הגברת האבטחה לחקלאים הפלסטינים, הפעלת מנגנון לתיאום כניסה לאדמות החקלאיות וכן סגירת אזורי החיכוך למניעת כניסתם של ישראלים לאותם אזורים בתקופות הרלוונטיות. עוד ציינו המשיבים כי אזורי החיכוך הבעייתיים, שסגירתם נדרשת לצורך הגנה על התושבים הישראלים, יסגרו רק בעונות המסיק והחריש אולם לא באופן מוחלט, אלא באופן שיתאפשר לחקלאים הפלסטינים להיכנס אליהם, תוך תיאום ומתן אבטחה. בשאר ימי השנה יתבקשו הפלסטינים רק לעדכן את מינהלת התיאום והקישור לגבי כניסתם לאזורי החיכוך. המשיבים טענו כי כתוצאה מן העקרונות המתוארים לעיל צומצמו באופן מהותי ההגבלות על כניסת פלסטינים לאדמותיהם, הן מבחינת היקף השטח שייסגר והן מבחינת היקף הזמן שבו השטח יהיה סגור. כך, בעניינו של הכפר יאנון (המיוצג על ידי העותר 1) הוחלט לסגור תא שטח בגודל של 280 דונם בלבד, במקום 936 דונם בשנת 2004; בכפר עינבוס (העותר 2) לא ייסגרו כלל שטחים (לאחר שבתשובה המקורית מטעם המשיבים צוין כי יש לסגור שטח בגודל של 218 דונם); בכפר בורין (העותר 3) ייסגרו שני תאי שטח ששטחם הכולל כ-80 דונם בלבד; בכפר א-תואני (העותר 6) ייסגרו שלושה תאי שטח בשטח כולל של כ- 115 דונם ובסמוך לכפר אל-ג'אניה (העותר 7) ייסגרו מספר תאי שטח בשטח כולל של 733 דונם.
אשר לראש השני של העתירה, שעניינו אכיפת החוק על התושבים הישראלים, התייחסו המשיבים בתשובתם למאמצי המשטרה למנוע מעשי התנכלויות במוקדי החיכוך, וזאת הן בהיבט המניעתי (שעיקרו היערכות מוגברת באזורי החיכוך בתקופות הרלוונטיות) והן במישור אכיפת החוק לאחר מעשה (בדרך של מיצוי מאמצי החקירה והגשת כתבי אישום).
5. העותרים הגישו תגובתם לתשובת המשיבים ובה טענו כי אין באמור כדי לשנות את המצב הקיים, במסגרתו נמנעת מהתושבים הפלסטינים גישה חופשית לאדמותיהם. זאת, כנטען, מן הטעם שאלה יוסיפו לסבול ממניעת גישה דה-יורה לאדמותיהם - מכוח צווי הסגירה, אשר לטענת העותרים אינם עומדים במבחני המשפט הישראלי והבינלאומי - וכן ממניעת גישה דה-פקטו, כפועל יוצא מתקיפות ומהתנכלויות מצד התושבים הישראלים. כן טענו העותרים לאוזלת יד נמשכת בטיפול המשטרתי במפרי חוק ישראלים.
6. לאחר קבלת תשובת המשיבים ותגובת העותרים נערכו שני דיונים נוספים בעתירה, אשר בסיומם התבקשו המשיבים להגיש הודעות משלימות ובהן תשובות לטענות העותרים בדבר העדר הנגישות לקרקעות החקלאיות בעונת המסיק הנוכחית ובדבר העדר הטיפול בתלונות תושבי הכפרים העותרים בענין ההתנכלויות נגדם. בהודעתם המשלימה מיום 26.9.05 עמדו המשיבים בהרחבה על היערכות הצבא והמשטרה לקראת מסיק 2005. בתשובה לשאלות בית המשפט ציינו המשיבים, בין היתר, כי במסגרת ההיערכות מופעלת תוכנית להקצאת ימים מאובטחים לאזורי החיכוך, אשר גובשה בתיאום עם הגורמים הפלסטינים; כי גובשו מספר מנגנוני בקרה בשיתוף גורמים מן המנהל האזרחי, המשטרה והרשות הפלסטינית, אשר תכליתם ליתן מענה לבעיות המתעוררות במהלך המסיק; כי תוגברו הכוחות הפועלים בגזרה לטובת אבטחת העבודות החקלאיות; כי כוחות המשטרה נערכו לשיפור יכולתם למצות הדין עם מפרי סדר; כי הופצו בקרב כוחות צה"ל הנחיות המדגישות את העקרון הבסיסי לפיו יש לאפשר יציאתם של חקלאים למסיק ולהבטיח כי עונת המסיק תתקיים באופן סביר; וכן כי יש כוונה להוציא צווי סגירת שטח לישראלים בלבד ובצידם גם צווי הגבלה לתושבים ישראלים מסוימים שהיו מעורבים בעבר בפעולות אלימות.
לצד האמור, ציינו המשיבים בתגובתם כי בעקבות בחינה נוספת של מכלול השיקולים הרלוונטיים והנסיבות בשטח עודכנה העמדה בנוגע לשימוש בצווי סגירת השטח המופנים כנגד התושבים הפלסטינים. המשיבים ציינו כי הבחינה המחודשת נעשתה על רקע המתיחות הצפויה בתקופת ההתנתקות ולנוכח החשש כי תקופת המסיק צפויה להתאפיין בנסיונות מרובים מצד תושבים ישראלים לפגוע בתושבים פלסטינים. על פי העמדה המעודכנת, בנוסף לצורך הביטחוני לעשות שימוש בצווי סגירה מקום שהדבר נדרש בכדי להגן על ביטחונם של התושבים הישראלים, קיים צורך ביטחוני לעשות שימוש בצווי סגירה גם כאשר התכלית העיקרית היא הגנה על התושבים הפלסטינים. בה בעת עדכנו המשיבים כי על רקע הפרמטרים הנ"ל הוחלט במסגרת הבחינה המחודשת של הנושא שלא להוציא צווי סגירה לאדמות הכפרים א-תואני ויאנון. כן הודיעו המשיבים כי באדמות בורין ואל-ג'אניה ייסגרו שטחים בהיקף כולל של כ- 808 דונם בלבד. על רקע כל האמור לעיל סברו המשיבים כי חל שיפור ניכר בנגישותם של החקלאים הפלסטיניים לאדמותיהם.
בהודעה נוספת מטעם המשיבים נטען כי הסוגיה של אכיפת החוק על המתיישבים הישראלים מטופלת בצורה אינטנסיבית הן על ידי גורמי מערכת הביטחון והן על ידי הצוות הבינמשרדי לאכיפת החוק בשטחים, הפועל בפרקליטות המדינה. בתוך כך עמדו המשיבים, בין היתר, על המאמצים הנעשים להידוק הפיקוח על רכזי הביטחון בישובים הישראלים; על הגברת הפיקוח על חלוקת נשק לישראלים באזור; ועל הערכות המשטרה לטיפול בעבירות מצד תושבים ישראלים. כן התייחסו לטיפול בתלונות קונקרטיות שהועלו בנוגע לכפרים נשוא העתירה.
7. העותרים, מצידם, הגישו ביום 30.11.05 תגובה משלימה נוספת, ובה ציינו כי במהלך עונת המסיק 2005 אכן נצפה שינוי מסוים לטובה מבחינת היערכות המשיבים. במסגרת זו עמדו על כך כי נעשו ניסיונות רבים יותר מצד המינהל האזרחי לתיאום מראש של מועדי המסיק עם הפלסטינים וכי פניות רבות יותר מצד הפלסטינים לקבלת אבטחה נענו. עם זאת, ציינו העותרים, התוצאות בשטח לא היו אחידות: בעוד שבכפרים יאנון ואל-ג'אניה אכן הצליחו מרבית החקלאים להגיע לאדמותיהם בכדי לבצע מסיק במהלך ימים מסוימים בעונה, הרי שלא כך היה המצב ביתר הכפרים העותרים, בהם לא הורגש שינוי של ממש בנגישות לאדמות. מכל מקום, העותרים טענו כי ככלל נותר מצב הדברים כשהיה, שכן החקלאים הפלסטינים אינם יכולים להגיע לאדמותיהם שבאזורי החיכוך כדבר שבשגרה ובאופן חופשי, אלא אך ורק לאחר תיאום מיוחד וקבלת אבטחה מכוחות הצבא והמשטרה. זאת, הן בשל אלימות מצד התושבים הישראלים והן בשל מגבלות שונות שמטיל הצבא. העותרים הדגישו כי מתווה פעולה זה, לפיו ככלל נמנעת גישתם של הפלסטינים לאדמותיהם, למעט ימים מסוימים בהם ניתנת אבטחה מצד הכוחות בשטח, משמעה ההיפך הגמור מהזכות לחופש גישה, שכן למעשה הכלל הוא מניעת גישה ואילו החריג הוא אפשרות גישה.
8. בתוך כך, הוגשה ביום 2.1.06 בקשה מטעם העותרים לקביעת דיון דחוף בעתירה. זאת, בעקבות מספר ארועים חמורים ביותר בהם נכרתו והושחתו למעלה ממאתיים עצי זית באדמות הכפר בורין. בבקשה נאמר כי חרף פניות חוזרות ונשנות למשיבים אין מתבצעת כל פעילות מצידם לשמירה על גידוליהם של העותרים וכי השחתת הגידולים החקלאיים מתבצעת באין מפריע. כן נטען בבקשה כי עונת החריש עומדת להיפתח וכי המשיבים אינם נוקטים באמצעים הדרושים על מנת לאפשר לתושבי הכפרים העותרים גישה בטוחה לאדמותיהם החקלאיות ואינם פועלים למנוע תקיפות והתנכלויות מצד התושבים הישראלים.
9. בעקבות האמור בבקשה נקבעה העתירה לדיון. לקראת דיון זה הוגשה הודעה מטעם המשיבים ובה נטען כי ארועי השחתת עצי הזית נחקרים באינטנסיביות על ידי הגורמים המוסמכים, אך בשלב זה טרם נמצאו ראיות המאפשרות הגשת כתבי אישום בפרשה. כן נאמר בהודעה כי תופעת ההתנכלויות האלימות של תושבים ישראלים נגד חקלאים פלסטינים עברה לאחרונה לטיפולו של הדרג הבכיר ביותר במשרדי הממשלה וכי נעשה מאמץ ממשי למצוא פתרון לבעיה. בנוסף צוין כי הרמטכ"ל הורה לנקוט מספר צעדים על מנת לצמצם את תופעת ההתנכלויות לחקלאים הפלסטינים, וביניהם טיפול אכיפתי מוגבר במוקדי הפרות החוק והסדר, הפעלת אמצעים מינהליים נגד מפירי חוק וצמצום מספר כלי הנשק המוחזקים על ידי תושבים ישראלים ביהודה ושומרון. כן נאמר בהודעה כי ממלא מקום ראש הממשלה (כתוארו אז), מר אהוד אולמרט, הורה על הקמת צוות היגוי בינמשרדי שיעקוב אחר פעולות אכיפת החוק הנעשות במסגרת המאבק כנגד גילויי האלימות מצד התושבים הישראלים ביהודה ושומרון.
10. בדיון האחרון שנערך בפנינו ביום 19.1.06 חזרו הצדדים על טיעוניהם. העותרים שבו וטענו כנגד אוזלת היד שמגלים המשיבים בהגנה על החקלאים הפלסטינים המבקשים להיכנס ולעבד את אדמותיהם החקלאיות וכנגד הגישה הסלחנית הננקטת, לטענתם, כנגד מפירי החוק. העותרים ציינו בטיעוניהם מספר נקודות בעייתיות וביניהן תידרוך לקוי של הכוחות הפועלים בשטח, אי-הוצאת צווים האוסרים על כניסת ישראלים לשטחי החקלאות הפלסטינים וכן הלאה. מנגד, עמדו המשיבים על הצעדים שננקטו ועל הפעולות הנעשות על מנת להבטיח את הגישה של תושבי הכפרים העותרים לאדמותיהם ואת ההגנה עליהם.