פרבוביץ' נ' מדינת ישראל - משרד הבריאות ואח'

פסק דין

עתירה לביטול החלטת משיב 2 (להלן: "המשיב") לדחות את בקשת העותר לקבלת תעודה של מרפא בעיסוק לפי חוק הסדרת העיסוק במקצועות הבריאות, התשס"ח-2008 (להלן: "החוק"), ולהורות למשיב להעניק לעותר תעודה כאמור.

הרקע לעתירה

1.העותר הינו אזרח ותושב ישראל אשר עלה מארה"ב בשנת 1979. עובר לעלייתו ארצה, למד העותר באוניברסיטה שבעיר נורט'רידג' שבמדינת קליפורניה במגמת ריפוי בפנאי ("recreational therapy") והוסמך שם בשנת 1979 בתואר ראשון בתחום זה (להלן: "התואר האמריקאי"). באותה שנה גם קיבל העותר תעודה מטעם המרכז הרפואי של אוניברסיטת דרום קליפורניה, מחוז לוס אנג'לס, המעידה כי הוא סיים בהצלחה 603 שעות של הכשרה קלינית בריפוי בפנאי בתכנית שיקום בריאות הנפש. תעודה נוספת להסמכתו בתחום זה קיבל העותר מהמועצה הלאומית להסמכת ריפוי בפנאי בארה"ב. עם עלייתו לישראל, החל העותר לעבוד כחלק מצוות הריפוי בעיסוק, בין היתר בבית החולים הפסיכיאטרי "איתנים". בחלוף מספר שנים שב העותר לארה"ב שם עסק במשך כארבע שנים כמרפא בפנאי עבור מחלקת שירותי הבריאות של המרכז הרפואי של אוניברסיטת דרום קליפורניה, מחוז לוס אנג'לס. בשנת 1987 שב העותר לישראל ומאז, במשך 25 שנים, הוא עבד כמרפא בעיסוק במוסדות שונים. בידי העותר אישור מיום 15.06.93 מטעם משרד החינוך והתרבות בישראל, לפיו התואר האמריקאי שקול בישראל לתואר ראשון מבין התארים האקדמיים הנהוגים בישראל. עוד בידי העותר, מכתבי המלצה ושבח על עבודתו המקצועית והמסורה, הן בתקופת עבודתו בארה"ב והן במהלך כל שנות עבודתו בישראל.

2.עם חקיקת החוק שנועד לקבוע סטנדרטים אחידים לעוסקים במקצועות "פרה- רפואיים", פנה העותר למשיב על מנת שזה יכיר בו כמחזיק תואר אקדמאי שניתן על ידי מוסד להשכלה גבוהה בחו"ל וכזכאי לקבל תעודה במקצוע בריאות - "תעודת מרפא בעיסוק". המשיב סרב לבקשה וטען במכתב מיום 25.07.11 כי על העותר להשלים לימודים לתואר ראשון בריפוי בעיסוק ולעמוד בהצלחה בבחינה הממשלתית בריפוי בעיסוק כתנאי לקבלת התעודה. פנייה נוספת של העותר לקבלת התעודה מיום 8.08.11 נענתה אף היא בשלילה ביום 6.09.11. העותר שב ופנה למשיב בחודש דצמבר 2012 וגם פנייה זו נענתה בשלילה ביום 10.01.13. הסיבה לדחייה נעוצה בעובדה שהתואר האמריקאי בו אוחז העותר הוא "מרפא בפנאי" ("recreational therapy"), מקצוע שאינו זהה לתואר הנזכר בחוק שהוא "מרפא בעיסוק" ("occupational therapy").

טענות הצדדים

3.לטענת העותר, החלטת המשיב פוגעת באופן בלתי מידתי בזכויותיו, בכללן חופש העיסוק וזכותו להתפרנס בכבוד. הוא ציין כי לאור החלטת המשיב הוא פוטר ממקומות העבודה בהם הועסק בשל העדר תעודה המאשרת את עיסוקו כמרפא בעיסוק. בשל גילו, 59 שנים, הוא מוצא עצמו בפני שוקת שבורה, שעה שנבצר ממנו לעסוק במקצוע שרכש במשך שנים רבות ובכלל זה בניסיון מעשי משך 25 שנים, והוא נדרש לשוב אל ספסל הלימודים. החלטת המשיב בנסיבות העניין נעדרת סבירות וזאת על אף הרציונאל המוצדק שבבסיס החוק לשמור על רמה מקצועית הולמת במקצועות הפרה-רפואיות. לדבריו במקרה זה היה על המשיב לשקול את העובדה כי הוא סיים לימודיו במקצוע הדומה במהותו לאחד המקצועות המוסדרים בחוק לפני למעלה מ-30 שנה; את העובדה כי הוא עבד בישראל באותו מקצוע המוסדר בחוק - "ריפוי בעיסוק" במשך שנים רבות לשביעות רצון מעסיקיו ומטופליו; ואת העובדה שהמקצוע של ריפוי בפנאי המוכר בתואר אקדמאי בארה"ב, מוכר בישראל כחלק מהתחום הרחב הכלול במקצוע הידוע בשם ריפוי בעיסוק.

4.עוד לטענת העותר, ניתן להגדיר את המקצוע בו הוכשר, ריפוי בפנאי, כמקצוע המשיק למקצוע ריפוי בעיסוק, או לחילופין להכירו כתת-תחום או תחום מומחיות בתוך מקצוע "ריפוי בעיסוק". לדבריו, בשני ענפי המקצוע מדובר בטיפול שיקומי חינוכי, העוסק בקידום ו/או שימור איכות החיים והיכולת התפקודית של המטופל, שמטרתו לספק כלים ומיומנויות אשר יאפשרו למטופל להתמודד עם דרישות החיים, ולהקנות לו עצמאות מרבית ומעורבות במארג החיים והקהילה. המצב לפיו כל עוד לא הוכר התחום של ריפוי בפנאי כמקצוע בפני עצמו ואין הוא נחשב חלק מהמקצוע הרפואי הכללי הנקרא "ריפוי בעיסוק" אינו סביר, אינו מוצדק ואינו הגיוני. מה גם, שבתשובות המשיבים אין כל נימוק להתעלמות מהתואר האמריקאי ומדובר בתשובה סתמית. על המשיבים היה להפעיל שיקול דעת ומתן משקל מספיק לחופש העיסוק של עוסקים ותיקים.

5.בתשובה טענו המשיבים כי יש לדחות את העתירה על הסף ולחילופין לדחותה לגופה. לדבריהם, הגשת העתירה לוקה בשיהוי ניכר ובחוסר ניקיון כפיים. המשיבים ציינו כי כבר במחצית שנת 1980 ביקש העותר הכרה בעיסוקו, ובתשובה מיום 13.07.80 נמסר לו כי משרד הבריאות אינו מכיר בבוגרי "recreational therapy" (תרפיה בתעסוקה/פנאי/יצירה). בחלוף 7 שנים שב העותר ופנה בשנית אל משרד הבריאות בבקשה לקבלת תעודת מרפא בעיסוק, אך גם בקשתו זו נדחתה והומלץ לו להגיש בקשה להכרה כמרפא ביצירה והבעה לכשיוסדר מקצוע זה. בחלוף 14 שנים נוספות פנה העותר בבקשה לקבלת תעודת מרפא בעיסוק לפי החוק על בסיס התואר האמריקאי שבידו וגם בפעם הזו הובהר לו במכתב מיום 25.07.11 כי השכלתו ב- recreational therapy אינה מקבילה לתואר ראשון בריפוי בעיסוק, וכי המקצוע שהעותר רכז וצבר בו ניסיון - ריפוי בפנאי אינו קיים כמקצוע בישראל. בחלוף שבועיים, ביום 8.08.11 פנה העותר בבקשה לשקול פעם נוספת את ההחלטה, אך גם בקשתו זו נדחתה במכתב מיום 6.09.11. שוב המתין העותר זמן ניכר ביותר, ורק ביום 2.12.12 הוא פנה פעם נוספת למשיבים וחזר על טענותיו כי יש להכיר בו כמרפא בעיסוק. גם בפעם הזו הובהר לו במכתב מיום 3.01.13 כי הוא אינו זכאי לתעודה המבוקשת על ידו מפני שהוא אינו מחזיק בתואר בריפוי בעיסוק. דיון נוסף שקיים המשיב ביום 18.04.13 לא הביאה לשינוי בהחלטה. בנסיבות אלו נטען, העתירה הוגשה בשיהוי ניכר אחר שלפני שנים רבות, ולמצער בשנת 2011 בה הובהר לעותר כי לא ניתן להעניק לו תעודה של מרפא בעיסוק. זאת ועוד, בחודש יולי 2011 אף הובהר לעותר כי הוא יכול לעתור לערכאות כנגד ההחלטה אך הוא בחר להגיש את עתירתו רק בחודש פברואר 2013 בחלוף שנתיים ממועד מתן ההחלטה. המשיבים ציינו כי העותר אמנם הגיש בקשה חוזרת בחודש דצמבר 2012 אך לא חודש בה דבר ואין אפוא, בתשובה לפנייה זו בחודש ינואר 3013 כדי לפגוע בטענת השיהוי. המשיבים הוסיפו כי יש בהסתרת הפניות של העותר משנות השמונים ואי גילוין בעתירתו כדי לדחות את עתירתו על הסף.

6.לגופו של עניין נטען כי החוק נחקק במטרה להבטיח רמה מקצועית הולמת של העוסקים במקצועות הפרה-רפואיים ולהגן על בריאות הציבור. בין היתר נקבעו בחוק התנאים המצטברים הנדרשים לצורך זכאות לקבלת תעודה במקצועות אלו. באשר למקצוע של ריפוי בעיסוק נקבע בתוספת הראשונה לחוק כי נדרש בין היתר תואר אקדמי ראשון בריפוי בעיסוק או תואר אקדמאי שני בריפוי בעיסוק שניתן על ידי מוסד להשכלת גבוהה בחוץ לארץ והוכר על ידי המנהל (שהוא לפי ההגדרה שבסעיף 1 לחוק המנהל הכללי של משרד הבריאות או מי שהוא הסמיך לעניין החוק, ובמקרה זה משיב 2), בהתאם להוראות סעיף 11 לחוק, כתואר שווה ערך לתואר אקדמי ראשון בריפוי בעיסוק. במטרה לצמצם את הפגיעה במי שעסק במקצוע בריאות ערב תחילתו של החוק, גם נקבעו בחוק הוראות מעבר שונות, המפורטות בסעיף 58 שבו. מתן תעודה מכוח הוראת המעבר מצריך עמידה בדרישות מינימאליות מסוימות. במקרה זה, העותר נסמך על הוראת המעבר הקבועה בסעיף 58(ג) לחוק, ואולם לפי הוראות סעיף זה תנאי הכרחי להכרה הוא כי מבקש התעודה יהיה בעל תואר אקדמי במקצוע הבריאות כנדרש בחוק. מאחר והעותר רכש את השכלתו בחו"ל, יוכר התואר שידוע כתואר אקדמי במקצועות הבריאות לצורך החוק רק עם הוכר על ידי המנהל, בכפוף לאמור בסעיף 11 לחוק. במקרה זה, לאחר בחינה, הגיע המשיב (המנהל) למסקנה כי לא ניתן להכיר בתארו של העותר כתואר אקדמי לצורך עיסוקו בתחום ריפוי בעיסוק. המשיבים הטעימו כי בהתאם לחוק, המנהל מוסמך שלא להכיר בתואר אקדמי בריפוי בעיסוק שניתן בחו''ל בשל כך שאינו עומד בסטנדרטים הנדרשים בישראל, מבחינת תכניו, משכו וכיוצא בזה, קל וחומר שהוא מוסמך לדחות בקשות לקבלת תעודה אם מדובר בתואר שכלל אינו במקצוע הבריאות, כנדרש בחוק, ונמצא שגם מהותית, הלימודים עצמם אינם לימודי ריפוי בעיסוק.

7.זאת ועוד, התואר שבו אוחז העותר אינו תואר טיפולי במובן הקליני של המילה. וראייה לכך היא כי בזמן לימודיו של העותר בארה"ב היה קיים תואר של ריפוי בעיסוק, שהיה תואר שונה מזה שלמד העותר. גם רישיונו לא ניתן מארגון המרפאים בעיסוק. העותר אמנם מתרגם את עיסוקו והדיפלומה שבידו כ"מרפא בעיסוק הפנאי". ברם, המילה "עיסוק" כלל אינה מוזכרת בכותרת מקצועו של העותר המוגדר כ-"recreational therapy". מדובר למעשה בתואר שכלל אינו מוכר בישראל. עיון בקורסים שלמד העותר מלמד כי תוכנית הלימודים בתואר זה שונה בתכלית מזו הנלמדת לתואר ריפוי בעיסוק. העיסוק עצמו, אף הוא שונה בשני תחומים אלה. אכן, כמקובל במקצועות רבים, תיתכן חפיפה מסוימת בין פעולות אותן מבצע מרפא בעיסוק לבין פעולות אותן מבצע "recreational therapy", אך אין בכך כדי לשנות המסקנה כי מדובר בשני מקצועות שונים.

8.המשיבים הוסיפו כי למעשה המשיב יכול היה לדחות את בקשת העותר רק מהטעם כי התואר שהציג הוא תואר ראשון ולא תואר שני כנדרש בתוספת הראשונה לחוק, אליו מפנה סעיף 58 (ג). ואולם, המשיב בחן את עניינו של העותר באופן מקל בשל העובדה כי מדובר בעוסק ותיק שסיים את לימודיו לפני שנים רבות, בזמן שלא נדרש תואר שני בריפוי בעיסוק לשם עיסוק במקצוע. החלטתו של המשיב בעניינו של העותר מיוסדת על נימוקים שבחוק וכן נימוקים מקצועיים בתחום ההכרה במקצועות הרפואה. מדובר בהחלטה עניינית שניתנה לאחר בחינה מדוקדקת של המסמכים שהגיש העותר ובחינת עיסוקו בפועל במהלך השנים. מדובר בהחלטה סבירה ומנומקת וככזו אין היא מצדיקה את התערבותו של בית המשפט בה.

9.המשיבים הוסיפו וטענו כי מהמסמכים שהמציא העותר עולה כי למעשה הוא לא הועסק כמרפא בעיסוק, וכי בכל המוסדות הציבוריים בחם הועסק הוא היה כפוף לשירותי ריפוי בעיסוק כ"מדריך ומעסיק למקצוע". אמנם, בהמלצה שניתנה לו על ידי המוסד "נופים" הוא כונה מרפא בעיסוק, אך לא ניתן ללמוד מכך על השכלתו ואופן העסקתו. מה גם שיכול והעותר הציג עצמו למוסדות ולמטופלים כמרפא בעיסוק, על אף שלא למד מקצוע זה מעולם, וכך הועסק. המשיבים ציינו כי האישור שניתן לעותר בשנת 1993 לפיו התואר האמריקאי שבידו בתחום ריפוי בעיסוק שקול לתואר ראשון מבין התארים האקדמאים הנהוגים בישראל אינה מלמדת דבר, שכן כפי שצויין בהדגשה באישור עצמו, האישור ניתן לצורך דירוג שכר בלבד וממילא אין בו כדי ללמד דבר על מהות התואר שבידי העותר.

10.באשר לטענת העותר על פגיעה בחופש העיסוק שלו טענו המשיבים כי הסדרת תחומי עיסוק בחוק תוך הצבת תנאים מגבילה מטבעה את העיסוק באותם תחומים אך אין לראות בכך פגיעה בחופש העיסוק כל עוד הדבר נעשה בהתאם לחוק מפורש, לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש. מה גם שהעותר יוכל להמשיך ולעסוק במקצוע שלו, "recreational therapy", שכן החוק אינו מכיר במקצועו של העותר ואינו מסדיר אותו.

11.באשר לטענתו החלופית של העותר להעניק לו תעודה בגין "מקצוע משיק למקצוע ריפוי בעיסוק" טענו המשיבים כי העותר אינו מצביע על כל הוראה בחוק המאפשרת לפעול באופן זה, והדבר גם אינו אפשרי בשל הרצון להימנע מהטעיית הציבור.

12.בדיון שהתקיים ביום 1.05.13 טענו ב"כ העותרים כי על המשיב היה לבחון את שאלת קיומו של התואר האקדמי בידי העותר בהתחשב בפגיעה בחופש העיסוק שלו ובשל כך שמדובר בהוראות מעבר שנועדו למנוע פגיעה זו. המשיבים לא בדקו את התואר שבידי העותר ולא ערכו השוואה בינו לבין התואר בריפוי בעיסוק כפי שהיה מוטל עליהם לעשות. לו השוואה שכזו הייתה נעשית היה עולה כי התואר שבידי העותר שווה ערך לתואר ריפוי בעיסוק שהיה בישראל בתקופה בה ניתן לו התואר. מסקנה זו נכונה וודאי נוכח ניסיונו רב השנים של העותר. כראייה הצביעו ב"כ העותר על מכתב המשיב מיום 6.09.11 בו נכתב כי על אף שבארה"ב הכירו בלימודי העותר כמספקים לשם קבלת הרשאה לעסוק בריפוי בעיסוק, לא כך הוא המצב לפי החוק בישראל. באשר לשיהוי נטען כי העותר כלל לא קיבל את ההחלטה משנת 1980, והראייה שבמשך כל השנים הוא עבד כמרפא בעיסוק. רק בגלל החוק והחלטת המשיב נמנע ממנו לעסוק בעיסוקו מזה 25 שנים.

13.ב"כ המשיבים הוסיפה בדיון כי בדיקה העלתה כי בפועל העותר גם לא עסק בריפוי בעיסוק אלא בהדרכת פנאי שהוא תחום חשוב אך חלקי בלבד בתוך המסגרת הכוללת של ריפוי בעיסוק. גם בחינת הקורסים שלמד העותר במסגרת רכישת התואר האמריקאי מלמדת כי רובם אינם בתחום הקליני של פסיכולוגיה, פסיכיאטריה וכיוצ"ב שהם חלק משמעותי בלימודים לקבלת תואר בריפוי בעיסוק. היא הטעימה כי מתן תעודה לעותר לעסוק בריפוי בעיסוק בנסיבות אלו תטעה את הציבור שיחשוב שמדובר במרפא בעיסוק מורשה היכול לבצע פעולות מול אוכלוסיות של קשישים, ילדים ופגועי נפש בכל מגוון הכלים הקליניים שיש בידי מרפא בעיסוק, דבר שהעותר לא הוכשר אליו. היא הוסיפה כי העותר בחר לפנות למשיב לפי המסלול הקבוע בסעיף 58(ג) לחוק, אך מסלול זה אינו יכול להועיל לו כאמור. עם זאת, בידיו של העותר לפנות לפי המסלול הקבוע בסעיף 58(ה) לחוק לפיו המנהל רשאי להעניק תעודה במקצוע בריאות למי שעסק במקצוע בריאות בישראל, בהיקף ניכר, במשך חמש שנים לפחות ערב יום התחילה, ולא היתה בידו ערב יום התחילה תעודת הכרה במעמד במקצוע בריאות, אם הוכיח השכלה מתאימה, ידע וניסיון במקצוע הבריאות, ועמד בבחינות מיוחדות שקבע המנהל, ומתקיימים בו התנאים הקבועים בסעיף 8 לחוק, למעט התנאי שבפסקה (3) בסעיף האמור.

דיון והכרעה

14.החוק שנחקק בשנת 2008 נועד, כלשון סעיף 1 שבו, "להסדיר את העיסוק במקצועות הבריאות כדי להבטיח רמה מקצועית הולמת של העוסקים בהם ולהגן על בריאות הציבור". בשלב ראשון הוסדרו בחוק ארבעה מקצועות בריאות: ריפוי בעיסוק, פיזיותרפיה, קלינאות תקשורת ודיאטנות-תזונה. מאוחר יותר, בשנת 2010, נוספו מקצועות נוספים ביניהם קרימינולוגיה קלינית, פודיאטריה, פודיאטריה ניתוחית וכירופרקטיקה. בסעיף 8 לחוק נקבעו התנאים הנדרשים לצורך זכאות לקבלת תעודה במקצוע הבריאות, ובין היתר נקבע כי על המבקש לעמוד בתנאי הכשירות המפורטים בתוספת הראשונה לחוק.

15.בד בבד, בשל הצורך להגן על חופש העיסוק ומידתיות הפגיעה בו, ועל מנת לצמצם את הפגיעה במי שעסק במקצוע בריאות ערב תחולת החוק, פגיעה הנגרמת מדרך הטבע בכל מקרה בו מוסדר תחום עיסוק שלא היה מוסדר קודם לכן ונקבעים בו תנאים שונים המגבילים את הכניסה לשערי המקצוע, נקבעו בחוק הוראות מעבר שונות המפורטות בסעיף 58 לחוק (וראו עת"מ (י-ם) 36091-05-11 שריד נ' מדינת ישראל - משרד הבריאות אגף הרישוי למקצועות רפואיים‏, 14.05.12; בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי השקעות בישראל נ' שר האוצר, פ"ד נא(4) 406). במקרה זה טוען העותר לקבלת תעודה לפי סעיף 58(ג) לחוק, ואולם הצדק עם המשיבים שהעותר אינו בא בגדרי הסעיף. לפי הוראות הסעיף, תנאי בסיסי לקבלת אישור למי שעסק במקצוע בריאות לפני תחולת החוק הוא זכאות לתואר אקדמי. רק מי שמתקיים בו תנאי זה, זכאי בהתקיים התנאים האחרים הנזכרים בסעיף (ביניהם, הוכחת ידע וניסיון במקצוע הבריאות להנחת דעתו של המנהל, קיום התנאים שבסעיף 8 לחוק למעט הבחינות הנדרשות בסעיף 8(3) ועוד) לקבל תעודה. משכך, יש לבחון האם לעותר אכן קיים תואר אקדמי כהגדרתו בחוק ואת התואר האקדמי הרלוונטי לשם קבלת התעודה המבוקשת ל"מרפא בעיסוק". תנאי כשירות אלו נקבעו בטור ב' לתוספת הראשונה לחוק שהם: "תואר אקדמי ראשון בריפוי בעיסוק, או תואר אקדמי שני בריפוי בעיסוק שניתן על ידי מוסד להשכלה גבוהה בחוץ לארץ ושהוכר על ידי המנהל, בהתאם להוראות סעיף 11, כתואר שווה ערך לתואר אקדמי ראשון בריפוי בעיסוק". מאחר ובמקרה זה, העותר רכש את השכלתו בחו"ל, יוכר התואר שבידו כתואר אקדמי במקצועות הבריאות לצורך החוק רק אם הוכר על ידי המנהל בכפוף לאמור בסעיף 11 לחוק הקובעים את הקריטריונים שעל המנהל לשקול בבואו להחליט אם להכיר בתואר. בכלל זה, בין היתר, רמת הלימודים, תכניות הלימודים, היקף הלימודים, משך הלימודים במוסד להשכלה גבוהה בחוץ לארץ, וכל זאת בהשוואה לרמת הלימודים, לתכנית הלימודים, להיקף הלימודים ולמשך הלימודים הנהוגים במוסד מוכר להשכלה גבוהה בישראל.