הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב-יפו נ' בר לוי ישראל ואח'

רקע

1. התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה -1965 (להלן: "התוספת השלישית"), כוללת, בין היתר, את ההוראות לחישוב היטל ההשבחה, גבייתו וכן פטורים מהיטל זה.

   סעיפים 19(ב)(10) ו- 19(ב)(10א') לתוספת השלישית, מגדירים את הפטור שניתן מהיטל השבחה למימוש זכויות מכוח תכנית תמ"א 38, אשר הינה תכנית מתאר ארצית לעידוד חיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה, וזאת על ידי הענקת זכויות הן בדרך של תוספת לבניין קיים והן בדרך של הריסה ובנייה, וכן את הפטור מכוח תכנית חלופית להשגת מטרות אלו.

2. הערעורים שלפניי עניינם נושא אחד וממוקד, דרך חישוב הפטור לפי סעיף 19(ב)(10) לתוספת השלישית, וזאת במקרים בהם מדובר על פרויקט במסגרתו קיים מימוש זכויות הן מכוח תמ"א 38 והן מכוח תכנון קיים.

3. כלומר, פרויקט במסגרתו בעל המקרקעין מנצל במצב החדש, הן זכויות פטורות (באופן מלא או חלקי) מכוח תמ"א 38 (להלן: "הזכויות הפטורות"), והן זכויות חייבות מכוח התכנון הקיים (להלן: "הזכויות החייבות").

   עיון בתוספת השלישית מגלה, כי אין במסגרת החוק פירוט כיצד יש לחשב את הפטור במקרים אלו, ואף אין הנחיה כללית.

   מכאן, דרך חישוב הפטור בנסיבות האמורות נקבעה בפסיקה, על רקע עקרונות דיני היטל ההשבחה.

4. פסק הדין המרכזי שדן בדרך חישוב הפטור הינו עמ"נ (תל אביב-יפו) 47521-12-22 קבוצת הירדן - חביבה 14 על הנהר בע"מ נ' הועדה מקומית לתכנון ולבניה הרצליה [פורסם בנבו] (21.6.2023) (להלן: "פסק דין קבוצת הירדן"), אשר ניתן על ידי מותב זה.

   אציין, כי בקשת רשות לערער על פסק דין קבוצת הירדן נדחתה במסגרת בר"מ 7601/23 הוועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה נ' רינובו בע"מ [פורסם בנבו] (4.12.2023), ללא דיון לגופם של דברים.

5. בפסק דין קבוצת הירדן, קובע בית המשפט את השיטה על פיה, לעמדתו, יש לחשב את הפטור בנסיבות של ניצול זכויות פטורות מכוח תמ"א 38 וזכויות חייבות מכוח התכנון הקיים.

   השיטה שנקבעה הינה שיטה בת שלושה שלבים. השלב הראשון הינו קביעת ההשבחה הכוללת. כאשר תחשיב ההשבחה הכוללת נעשה לפי השיטה המסורתית, כלומר, שווי מצב חדש פחות שווי מצב קודם, ולא לפי שיטת הדלתא על פיה מחושב רק שווי הזכויות שנוספו.

   בשלב השני, נעשית ההבחנה בין זכויות שנוספו מכוח תמ"א 38 לבין זכויות שנוספו מכוח התכנון הקיים, ונקבע היחס ביניהן. יובהר, מדובר על יחס של מ"ר ולא יחס של שווי הזכויות.

   בשלב השלישי, נערך תחשיב על פי החלק היחסי של הזכויות השונות, ועל מנת לדייק אצטט את דרך החישוב מפסק הדין קבוצת הירדן לעיל:

   "בשלב השלישי, יוכפל היחס שנמצא בשלב השני בהשבחה הכללית שמצאנו בשלב הראשון (בניכוי ממ"דים והקלות). תוצאת המכפלה תהיה ההשבחה שאינה פטורה, ובגינה יישלם הנישום 50 אחוז היטל השבחה.

   כלומר נגדיר:

   S – ההשבחה החייבת (שאינה פטורה) בש"ח.

   X – הזכויות שנוספו מכוח התכנון המפורט במ"ר.

   Y – הזכויות שנוספו מכוח תמ"א 38 במ"ר.

   Z – ההשבחה הכוללת בין שני מצבי התכנון בש"ח.

   מכאן, בהתאם לאמור בפסק דין זה, ההשבחה החייבת הינה:

   "

6. הוועדה המקומית לא הסכימה לקבל את התחשיב המפורט בפסק הדין קבוצת הירדן, כך שהשומות שיצאו מטעמה, הן לפני פסק הדין והן לאחריו, נערכו בשיטה אחרת, במסגרתה הפטור נמוך יותר.

   לוועדה המקומית היו שלושה נימוקים עיקריים לסטייה מפסק הדין קבוצת הירדן:

   • פסק הדין קבוצת הירדן שגוי.

   • פסק הדין אינו מציג שיטה כללית, הוא נכון רק לנסיבות הספציפיות שפורטו בו, ובפרט אינו ישים לעיר תל אביב-יפו.

   • פסק הדין אינו ישים לתיקון 3א' לתמ"א 38.

7. ועדת הערר לפיצויים והיטלי השבחה (להלן: "ועדת הערר"), בשני הרכבים שונים, דחתה את טענות הוועדה המקומית, וקבעה שיש לערוך את תחשיב הפטור לפי האמור בפסק דין קבוצת הירדן.

8. לאור החלטות אלו של ועדת הערר, הוגשו הערעורים שלפניי, כאשר הטענה המרכזית בעניינם הינה הטענה העקרונית, כי שגתה ועדת הערר, בשני ההרכבים, כאשר יישמה את שיטת החישוב של פסק דין קבוצת הירדן, וכי יש ליישם שיטת חישוב שונה.

   יוטעם, טענת הוועדה המקומית אינה טענה נקודתית לגבי יישום תחשיב הפטור במקרה ספציפי זה או אחר, אלא טענה עקרונית בדבר דרך חישוב הפטור בכלל המקרים בהם יש מימוש זכויות פטורות מכוח תמ"א 38 וזכויות חייבות מכוח התכנון הקיים.

    

    

    

    

   למען שלמות התמונה אציין, כי במסגרת ערעור - עמ"ן 35610-03-25 בעניין לוי סופי, עלתה גם סוגיה של פטור מכוח היותם של המקרקעין מצויים בשכונת שיקום, כאשר נקבע כי נושא זה יידון בנפרד.

9. ביום 8.7.2025 התקיים דיון בשני הערעורים, במסגרו שטחו הצדדים בהרחבה את טיעוניהם, לרבות באמצעות מצגת.

   דיון והכרעה

10. כמבואר לעיל, במרכז המחלוקת עומדת שאלת דרך החישוב של הפטור לפי סעיף 19(ב)(10) וזאת במקרים בהם נערך מימוש של זכויות פטורות וזכויות חייבות.

11. מדובר בסוגיה מורכבת, כאשר מעיון בשומות מכריעות והחלטות ועדות הערר טרם פסק הדין קבוצת הירדן לעיל, ניתן למצוא שיטות רבות ושונות לתחשיב הפטור.

    אלא, שכאמור, בית משפט זה כבר הכריע בפסק דין ארוך ומנומק בסוגיית תחשיב הפטור, ומכאן נקודת המוצא לדיון זה הינו הניתוח המפורט של סוגיית תחשיב הפטור בפסק הדין בעניין קבוצת הירדן לעיל. יתרה מזו, שני השלבים הראשונים של תחשיב פסק הדין קבוצת הירדן, כפי שאפרט להלן, מקובלים על הוועדה המקומית.

12. לפיכך, בפסק דין זה אבחן את טענות הוועדה המקומית ביחס לתחשיב המפורט בפסק דין קבוצת הירדן לעיל, ותחולתו על העיר תל אביב-יפו ועל תיקון 3א' לתמ"א 38.

    האם פסק הדין קבוצת הירדן שגוי?

13. הטענה המרכזית של הוועדה המקומית בכתבי הערעור שלה, וגם בדיון בעל-פה, הינה כי התחשיב המפורט בפסק הדין קבוצת הירדן שגוי, וכי הוא מוביל לתוצאה לא ראויה על פיה ניתן לנישום פטור גבוה ולא מוצדק מהיטל השבחה.

    אתייחס לטענה זה בשני מישורים, המישור הכללי והמישור הפרטני.

14. במישור הכללי, חזרתי ועיינתי בפסק דין קבוצת הירדן, על נימוקיו, ואני עדיין סבור, כי מדובר בפסק דין ראוי ונכון, אשר משקלל באופן ראוי את האינטרסים השונים, את הפסיקה ואת לשון החוק, ומכאן התוצאה של פסק הדין ראויה, נכונה, קלה ליישום ויוצרת וודאות בשוק.

15. ראוי לציין, כי עד היום תחשיב הפטור בהתאם לפסק דין קבוצת הירדן התקבל ויושם במאות שומות מכריעות ובמספר החלטות של ועדות הערר.

    ר', לדוגמא, החלטות של ועדת הערר (מלבד ההחלטות נשוא פסק הדין) אשר אישרו תחשיב בהתאם לתחשיב הפטור המפורט בפסק דין קבוצת הירדן: ערר (תל אביב-יפו) 8868-12-19 יגאל אלמי ושות' בע"מ נ' הוועדה מקומית לתכנון ובניה תל אביב [פורסם בנבו] (4.6.2025); ערר (תל אביב-יפו) 84030-10-24 ברוש ניר יזמות בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה רמת השרון [פורסם בנבו] (14.1.2025); ועוד.

    ור', למשל, שומות מכריעות שאימצו את שיטה פסק הדין קבוצת הירדן במחוזות שונים, לרבות בעיר תל אביב-יפו: 867-24 טובול דניאל יזום ובניה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה בת ים [פורסם בנבו] (25.5.2025); 205-25 אדם שוסטר נ' ועדה מקומית תל אביב- פו [פורסם בנבו] (13.5.2025), כאשר, כאמור, קיימות עוד עשרות שומות כאלו, בכלל המחוזות.

16. לפיכך, באופן כללי, אני סבור כי יש לנקוט זהירות רבה בטענה כי יש לשנות את שיטת תחשיב הפטור אשר נקבעה בפסק דין מנומק ואשר אומצה בשומות מכריעות רבות ובהחלטות ועדות הערר.

    מכאן אבחן את טענת הוועדה המקומית לגופה.

17. במסגרת כתבי הערר, וכן בדיון בעל פה, טענה הוועדה המקומית, כי היא מקבלת את השלבים הראשון והשני של התחשיב בפסק הדין קבוצת הירדן. כלומר, הוועדה המקומית מקבלת, כי בשלב הראשון יש למצוא את ההשבחה הכוללת לפי השיטה המסורתית, ובשלב השני יש לאתר את הזכויות המנוצלות מכוח תמ"א 38 ואת הזכויות המנוצלות מכוח התכנון הקיים.

18. ראוי, לעצור כאן לרגע את הדיון בנושא תחשיב הפטור, ולהעיר הערה חשובה ומהותית. בהתאם לאמור בפסק דין קבוצת הירדן לעיל, ובהתאם לפסיקה הברורה והחד משמעית של בית המשפט העליון בשורה של פסקי דין, במקרים של פינוי-בינוי, את ההשבחה הכוללת טרם תחשיב הפטור יש לערוך אך ורק לפי השיטה המסורתית. כלומר, לאמוד את ערך המקרקעין לאחר התכנית, את ערך המקרקעין טרם התכנית (בנטרול הצפיות הנובעות מההליך התכנוני), כאשר ההפרש בין הערכים הינה ההשבחה, ר', למשל פסק דין אחד מני רבים בדבר השיטה המסורתית, דנ"א 376/98 קריית בית הכרם בע"מ נ. הוועדה המקומית ירושלים ואח' [פורסם במאגר נבו] (27.06.2022).

    על ההבחנה בין השיטות השונות, ובפרט על המקרים בהם ניתן להשתמש בשיטת הדלתא לעומת המקרים בהם לא ניתן ליישמה, ר' הניתוח בעמ"נ (תל אביב-יפו) 24829-03-22 נתנאל גרופ בע"מ נ' הוועדה מקומית לתכנון ולבניה תל אביב [פורסם בנבו] (31.8.2022).

    זאת ועוד, הוועדה המקומית בדיון שהתקיים בערעור זה, ציינה כי מקובל עליה שאת ההשבחה יש לחשב לפי השיטה המסורתית, ר' עמדת באת כוח הוועדה המקומית בעמ' 4 לפרוטוקול הדיון מיום 8.7.2025:

    "אז כמו שציינתי אנחנו מסכימים עם המתודה שצריך ללכת בשיטה המסורתית, מסכימים כשיש לנו את המבנה יש במצב הקודם יש לערוך את השווי המלא של המבנה הבנוי, אנחנו מסכימים לעיקרון שצריך לחשב פה השבחה כוללת"

    אבהיר, כי 'שיטת הדלתא', עשויה להתאים למקרים בהם השבחה הינה השבחה המכונה - "השבחה תוספתית", כלומר, כזו שנובעת מתוספת זכויות תוך שמירה על המצב התכנוני הקיים. במיזמים המקודמים מכוחה של תמ"א 38, או בפרויקט התחדשות עירונית הכולל הריסה ובניה מחדש, המצב התכנוני החדש יוצר 'מוצר תכנוני' חדש, בעל שונות מהותית מהמצב התכנוני שקדם לו. בנסיבות אלה, גישת הדלתא אינה מתאימה ואינה ישימה, ואין לנקוט בה. חישוב היטל השבחה לפי שיטת הדלתא במקרים אלו, גורם לעיוות ההשבחה, ובמרבית המקרים, הטלת היטל השבחה ביתר על הנישום.

    למרות האמור לעיל, בשני הערעורים שלפניי שומת הוועדה המקומית כפי שנמסרה לנישומים, ערוכה בשיטת הדלתא, ומתברר כי כך נוהגת הוועדה המקומית גם במקרים נוספים, ר, למשל, שומת הוועדה המקומית שהוגשה לנישומים במסגרת עת"מ 39900-02-25 הוועדה המקומית תל אביב-יפו נ. נתנאל גרופ בע"מ ואח'.

    ראוי, כי הוועדה המקומית תחדל משיטה פסולה זו, ואני מנחה את השמאים המכריעים, וכן את ועדת הערר, לא לתת יד לשיטה פסולה זו של הוועדה המקומית, המנוגדת לפסיקה ברורה של בית המשפט העליון, ולעמדתה שלה בהליכים שלפניי.

19. נשוב לענייננו. כאמור, הוועדה המקומית אינה חולקת על שיטת חישוב ההשבחה הכוללת, ועל איתור הזכויות החייבות והפטורות, אלא רק חולקת על נוסחת החישוב.

    גם בנושא זה, גדר המחלוקת הינו מצומצם, כך שהוועדה המקומית מוכנה לקבל את הנוסחה של ההשבחה החייבת, כפי שמפורט בפסק הדין קבוצת הירדן, כדלקמן:

    אלא שלשיטתה, ה- Y במכנה, משתנה המשקף את הזכויות המנוצלות מכוח תמ"א 38 במצב החדש, אמור להיות קטן יותר. הקטנה זו של ערך המשתנה Y מקטינה את המכנה, ומכאן מגדילה את השבר, כך שההשבחה החייבת גדלה.

20. טענת הוועדה המקומית מגולמת בתרשים הנכלל בהודעת הערעור, ואשר הוגש על דף גדול במסגרת הדיון, כדלקמן:

    

21. אמיר ואתמצת את טיעון הוועדה המקומית למילים.

    לטענת הוועדה המקומית, במצב הקודם שווי המקרקעין מחושב על פי שווי המבנה הבנוי על המקרקעין, כאשר שווי המבנה כבנוי עולה על שווי זכויות הבניה במצב הקודם.

     

    מכאן, כאשר מדובר בפרויקט של הריסה ובניה מחדש, הרי בשלב הראשון במצב החדש יש להרוס את מבנה הקיים, כך שלמבנה הקיים על המקרקעין אין כל ערך במצב החדש. לפיכך, במצב החדש, על מנת להגיע לשווי המקרקעין כולל המבנה במצב הקודם, יש להשתמש בחלק מזכויות הבניה במצב החדש (זכויות מכוח התכנון הרגיל או מכוח תמ"א 38), וזאת עד להשוואת השווי של המקרקעין לשווים הקודם עם המבנה הבנוי. מכאן, לעמדת הוועדה המקומית, חלק מהזכויות הקיימות במצב החדש משמשות להשוואת המצב החדש למצב הקודם כבנוי, כלומר ל- "השבת המצב לקדמותו" ורק חלק מהזכויות הינו תורם להשבחה מעבר לשווי של המצב הקודם כבנוי.

    לעמדת הוועדה המקומית, הזכויות ששימשו לצורך "השבת השווי לקדמותו" הינן רק הזכויות הפטורות מכוח תמ"א 38, וזכויות אלו לא יכללו במסגרת המשתנה Y במכנה הנוסחה של פסק הדין קבוצת הירדן.

22. ככל שקיים קושי להבין הסבר זה, הקושי אינו בקורא, אלא, לטעמי, מדובר בתזה מורכבת שלא קלה או פשוטה להבנה. בכל מקרה, אדגים את עמדת הוועדה המקומית בדוגמא מספרית. אציין, כי בחרתי מספרים פשוטים, על מנת להמחיש את שיטת הוועדה המקומית, ואין הם מבטאים ערכי קרקע אמתיים.

    נניח כי במצב הקודם יש מקרקעין עם זכויות בניה מתכנון ישן בסך של 500 מ"ר, ומבנה בנוי בשטח של 500 מ"ר, כאשר השווי למ"ר בנוי הוא 40,000 ₪.

    מכאן שווי המקרקעין והמבנה שעליהם הוא 20,000,000 ₪ (500 מ"ר בנוי X 40,000 ש"ח למ"ר).

    התכנון החדש קובע זכויות של 400 מ"ר מכוח תכנון 'רגיל' ו- 400 מ"ר מכוח תמ"א 38, וזאת בהריסה ובניה מחדש, כאשר במסגרתה ניתן לנצל גם את ה- 500 מ"ר מכוח התכנון הישן. כלומר, התכנון החדש כולל הן זכויות מכוח תמ"א 38 בסך 400 מ"ר, הן תוספת זכויות מהתכנון הרגיל החדש בסך 400 מ"ר, כאשר ניתן לנצל גם את ה- 500 מ"ר מכוח התכנון הישן.

    נניח כי שווי זכויות הבניה הינו בסך של 25,000 ₪ למ"ר (הכוונה לשווי המכונה בשפה השמאית "מבונה").

23. מכאן, עמדת הוועדה המקומית לגבי דוגמא זו הינה:

    שווי המקרקעין במצב קודם עם הבניין קיים - 20,000,0000 ש"ח.

    שווי המקרקעין במצב הקודם לאחר הריסת הבניין - 500 מ"ר X 25,000 ₪ = 12,500,000 ₪.

    שווי כלל הזכויות הנוספות במצב החדש - 800 מ"ר X 25,000 ₪ = 20,000,000 ₪.

    מכאן לפי שיטת הוועדה המקומית, יש לחלק את זכויות הבניה הנוספת במצב החדש לשני סוגים:

    • זכויות אשר משמשות להשבת השווי לשווי המצב הבנוי - בדוגמא לעיל - 300 מ"ר X 25,000 ₪ = 7,500,000 ₪.

    • זכויות משביחות - 500 מ"ר X 25,000 ₪ - 12,500,000 ₪.

24. בהבחנה זו בין הזכויות שנועדו "להשבת המצב לקדמותו" לבין הזכויות "המשביחות" נעוצה עמדת הוועדה המקומית כאן. לטענת הוועדה המקומית, הזכויות שנועדו להשבת המצב לקדמותו הן הזכויות הפטורות מכוח תמ"א 38, ואילו הזכויות המשביחות, הן החלק הנותר מהזכויות הפטורות מכוח תמ"א 38 וכלל הזכויות החייבות מכוח התכנון הרגיל.

    למשל, בדוגמא לעיל, 300 מ"ר מהזכויות מכוח תמ"א 38 הפטורות מהיטל השבחה, משמשות להשבת השווי לקדמותו, כלומר, עד לשווי הבנוי במצב הקודם, ורק יתרת הזכויות בסך של 100 מ"ר מהזכויות הפטורות מכוח תמ"א 38 מיועדות להשבחה. לעומת זאת, כל ה- 400 מ"ר זכויות חייבות בהיטל השבחה מכוח התכנון הרגיל יוצרות את ההשבחה. לפיכך המכנה בשבר של הנוסחה מפסק הדין קבוצת הירדן לעמדת הוועדה המקומית יהיה 500 מ"ר בלבד ולא 800 מ"ר.

25. מכאן אראה את תחשיב היטל ההשבחה בשיטה של פסק דין קבוצת הירדן ובשיטה של הוועדה המקומית בדוגמא התיאורטית לעיל.

    לפי פסק הדין קבוצת הירדן

    שלב ראשון ההשבחה -

    שווי מצב חדש - 1,300 מ"ר X 25,000 ₪ = 32,500,000 ₪.

    שווי מצב קודם - שווי כבנוי - 20,000,000 ₪.

    ההשבחה – 12,500,000 ₪.

     

    שלב שני איתור הזכויות -

    זכויות מכוח תמ"א 38 במצב החדש - 400 מ"ר

    זכויות חדשות מכוח התכנון הרגיל במצב החדש - 400 מ"ר

    שלב שלישי נוסחת החישוב -

    חלק יחסי של הזכויות - 0.5 =

    ההשבחה החייבת – 0.5 X 12,500,000 = 6,250,000 ₪.

    והדברים ברורים, היות והיחס בין הזכויות החייבות לזכויות הפטורות הינו 1:1, הרי ההשבחה נחלקת באותו היחס בין החלק הפטור לחלק החייב, כך שחצי מההשבחה פטור וחצי חייב.

    לפי עמדת הוועדה המקומית

    שלב ראשון ההשבחה -

    12,500,000 ₪ (כאמור, הוועדה המקומית אינה חולקת על חלק זה).

    שלב שני איתור הזכויות -

    זכויות מכוח תמ"א 38 במצב החדש - 400 מ"ר, כאשר הזכויות נחלקות:

    • 300 מ"ר - משמשות לצורך השבת שווי המקרקעין לשווי כבנוי.

    • 100 מ"ר - משמשות להשבחה.

      זכויות נוספות מכוח התכנון הרגיל במצב החדש - 400 מ"ר

      שלב שלישי נוסחת החישוב -

      חלק יחסי של הזכויות - 0.8 = - כאמור, לעמדת הוועדה המקומית, יש לקבוע במכנה רק את הזכויות מתמ"א 38 שתרמו להשבחה מעבר לשווי המצב הקודם כבנוי.

      מכאן ההשבחה החייבת לעמדת הוועדה המקומית - 12,500,000 ₪ X 0.8 = 10,000,000 ₪.

      כלומר, לשיטת הוועדה המקומית אין מקום להביא בחשבון במכנה 300 מ"ר מהזכויות הפטורות מכוח תמ"א 38, אשר שימשו להשבת השווי לשווי מצב הבנוי, אלא רק 100 מ"ר מהזכויות פטורות מכוח תמ"א 38 ו- 400 מ"ר הזכויות חייבות.

26. תחשיב זה של הוועדה המקומית הינו תחשיב יצירתי, מעניין ושובה את העין, אולם אני דוחה אותו מכל וכל כתחשיב לחישוב הפטור, ואנמק.

    הדחייה של תחשיב הוועדה המקומית הינה בשני מישורים. במישור הראשון, אני דוחה את התזה שיש לערוך הבחנה בין זכויות המשמשות להשבת השווי לשווי בנוי לבין זכויות "משביחות". במישור השני, אף אם אני מקבל את התזה של ההבחנה בין הזכויות, וכאמור איני מקבל הבחנה זאת, הרי אין כל מקום לקבוע כי הזכויות המשמשות להשבת השווי הבנוי, הינן דווקא הזכויות הפטורות, ואפרט לגבי שני המישורים.

27. ראשית, לעצם התזה של הוועדה המקומית.

    התזה של הפרדת הזכויות מכוח התכנון החדש (בין אם אלו זכויות מכוח תכנון רגיל ובין אם אלו זכויות מכוח תמ"א 38) לזכויות אשר נועדו להשיב את השווי לשווי הבנוי של המקרקעין ולזכויות משביחות מעבר לכך, אין לה כל אחיזה בחקיקה או בפסיקה, ולא מצאתי בסיס רעיוני של ממש לאמץ תזה זו. אטעים, הוועדה המקומית לא הציגה מקור חוקי או פסקתי אחד לאבחנה זו.

    יתרה מזו, מדובר בתזה מאוד מורכבת הן להבנה והן ליישום, ודי לקרוא את כתב הערעור, לעיין בתרשים המצורף לעיל, או לקרוא את הדוגמא שנתתי לעיל, על מנת להיווכח כי מדובר בתזה שלא רק קשה להבנה אלא קשה מאוד ליישום.

    ודוק. בדוגמא המספרית שנתתי לעיל, בחרתי את הדוגמא הנקייה והקלה ביותר, ועדיין מדובר בדוגמא שאינה פשוטה להסבר או להבנה.

    אלא, שהבניינים בישראל בכלל, ובתל אביב בפרט, אינם בעלי זכויות ושווי באופן נקי וקל כמו בדוגמא שנתתי, אלא מורכבים הרבה יותר, הן בשווי הבנוי והן בתחשיבי הזכויות. כך, שאימוץ התזה של הוועדה המקומית יחייב עריכת תחשיבים מרוכבים בכל מקרה ומקרה, אשר במצבים מסוימים עלולים ליצור תוצאה אבסורדית. כך, לפי תזת הוועדה המקומית, בכל שומה ושומה יש לבחון לא רק את שווי המקרקעין במצב הקודם כבנוי, אלא בנוסף גם את שווי המקרקעין עם זכויות הבניה במצב הקודם, וכן יש לערוך תחשיב של היקף הזכויות שצריך לנצל לאחר הריסת המבנה וזאת רק על מנת להשוות את שווי המקרקעין עם הזכויות לשווי המבנה כבנוי, וזה רק חלק מהתחשיבים הנדרשים.

    אלא שהקושי אינו מתמצה בתחשיבים מורכבים אלו, וקיימים משתנים נוספים רבים, שהוועדה המקומית מתעלמת מהם, בהסברים שלה ובשרטוט התמים שלה לעיל.

    כך, לשם הדוגמא, לא ברור מתזת הוועדה המקומית, כיצד מחושבים שטחי הממ"דים בכלל מצבי התכנון, כאשר למעשה, לפי תזת הוועדה המקומית, נוצרים שלושה מצבי תכנון, שווי המקרקעין במצב קודם כבנוי, שווי המקרקעין לאחר הריסת הבניין הקיים בהתאם לזכויות במצב הקודם ושווי מצב חדש. וכך, לדוגמא, לא ברור כיצד מחושבות הזכויות מכוח התכניות הנושאיות, למשל מכוח תכניות ע' ו- ע'/1, כאשר הן תכניות במצב קודם, וזאת כאשר כבנוי אין להם ערך, אולם כאשר מדובר על הריסת הבניין, יכולה לבוא הטענה כי קיים להן ערך.

    בעיה נוספת הינה כיצד, לפי שיטת הוועדה המקומית, יחושבו זכויות הבניה אשר אינן מנוצלות בבניין, אבל מהוות חלק מהמצב הקודם ולא מהמצב החדש.

    ואלו רק חלק מהבעיות השמאיות והמשפטיות שעולות מהתזה המורכבת של הוועדה המקומית.

    מכאן, אימוץ תזת הוועדה המקומית יבטיח עוד שנים של התדיינות בנושא הפטור לפי תמ"א 38, ואי וודאות לשוק המקרקעין.

28. לעומת זאת, כנגד תחשיב מורכב, מסובך וקשה ליישום זה של הוועדה המקומית, ניצב התחשיב של פסק הדין קבוצת הירדן, כאשר לגביו אין מחלוקת, כי מדובר בתחשיב קל, וודאי, של יחס בין זכויות, אשר אינו מצריך מורכבות שמאית או משפטית.

29. מכאן, מבחינה עקרונית, אני סבור כי ראוי לאמץ את התחשיב שהינו פשוט, קל, נגיש ויוצר וודאות, על פני תזה מורכבת המחייבת תחשיב מורכב ומסובך, ור' בעניין זה בפסק הדין קבוצת הירדן לעיל:

    "שקלתי, האם יש מקום לקבוע חריג לכלל זה, ולאפשר במקרים חריגים ומיוחדים, כאשר מי מהצדדים סבור כי קיים הבדל דרמטי בין יחס השטחים ליחס השוויים, לערוך תחשיב על פי יחס השוויים ולא על פי יחס השטחים.

    לטעמי, אין מקום לקבוע חריג שכזה. כאמור לעיל, העדפתי את עיקרון הוודאות והפשטות על עיקרון הדיוק. בנסיבות אלו, כאשר ההכרעה בין השיטות התבססה על כוונה לפשט את הדברים ולהקנות וודאות, אין מקום לקבוע חריגים, אשר למעשה מרוקנים מתוכן את היתרון הגלום בפשטות ובוודאות, ואסביר.

    הרי, כמקובל במקומותינו, בשעה שהגדרנו חריג שכזה, הרי בכל מצב ניתן לטעון כי זהו המקרה המתאים להפעלת החריג, ואז במקום לחסוך התדיינות ולייצר וודאות, נוצר דיון נוסף, האם מדובר במקרה חריג או לא. כלומר, עכשיו יש צורך בהתדיינות כפולה, גם להכריע האם החריג מתקיים או אלו, וגם לבחון את המשמעות הכלכלית של החריג, כי הרי לא ניתן להכריע האם אכן מדובר בחריג, ללא בירור המשמעות הכלכלית שלו.

    וכך ייצא שכרנו בהפסדנו."

    קל וחומר, שזהו המצב היום, כאשר תחשיב זה כבר יושם בעשרות שמאיות מכריעות.

30. בכל מקרה, ובאופן מהותי, אף אם הייתי מקבל את התזה של הוועדה המקומית באופן עקרוני, אני סבור כי תזת הוועדה המקומית שגויה גם לגופה. כלומר, גם אם הייתי מתעלם מקשיי היישום של תזת הוועדה המקומית, אני סבור שאין מקום ליישם אותה, בהיותה שגויה.

31. שגיאת הוועדה המקומית נעוצה בהנחה, כי הזכויות שנועדו "להשיב את השווי לקדמותו" הינן דווקא הזכויות הפטורות מכוח תמ"א 38, ולא הזכויות מכוח התכנון הרגיל.

    למעשה, כל כולה של התזה של הוועדה המקומית, בנויה על ההנחה, כי הזכויות מהמצב החדש בהן נשתמש על מנת להשוות את שווי המקרקעין לשווי הבנוי, הן הזכויות הפטורות מכוח תמ"א 38. אולם, אין כל בסיס תיאורטי או רעיוני להנחה זאת, וארחיב.

    כך, למשל, ניתן היה לחשוב ולסבור, כי לצורך השבת שווי המקרקעין לשווי כבנוי, ננצל דווקא את הזכויות החייבות מכוח התכנון הרגיל. ניצול של הזכויות החייבות מכוח התכנון הרגיל להשבת המצב לקדמותו, ויישום של ניצול זה בנוסחה שמציעה הוועדה המקומית, היה מגדיל את ההשבחה באופן משמעותי ביחס לשיטת החישוב של קבוצת הירדן.

32. מכאן, לטעמי, אף במסגרת תזת הוועדה המקומית, האיזון הנכון, השומר מצד אחד על כוונת המחוקק לפטור מהיטל השבחה זכויות מכוח תמ"א 38 על מנת לעודד חיזוק מבנים והתחדשות עירונית, ואשר מאפשר מצד שני, גביית היטל השבחה בגין הזכויות החייבות מכוח תכנון רגיל, הינו לשמור על אותו היחס בין הזכויות הפטורות לזכויות החייבות, גם לגבי אותו החלק המשמש להשבת השווי הבנוי לקדמותו לשיטת הוועדה המקומית.

     

    כלומר, ככל שחלק מהזכויות במצב החדש, אינן תורמות להשבחה, אלא נועדו להשלמת הפער בין שווי המקרקעין ללא הבניין לשווי המקרקעין עם הבניין, וזאת כטענת הוועדה המקומית, הרי, לטעמי, הזכויות המנוצלות לצורך זה יהיו הזכויות הפטורות מכוח תמ"א 38 וגם הזכויות החייבות מכוח התכנון הרגיל, לפי היחס ביניהן.

    שימוש בזכויות אלו להשבת השווי לקדמותו, ביחס זהה לשימוש בהן בהיתר, משמעותו תוצאה זהה לתחשיב לפי נוסחת קבוצת הירדן.

    כך, בדוגמא לעיל, היה ואת 300 מ"ר הנדרשים לצורך השבת השווי לשווי כבנוי, נחלק, כך ש- 150 מ"ר יהיו מכוח הזכויות הפטורות של תמ"א 38 ו- 150 מ"ר מכוח הזכויות מהתכנון הרגיל.

    הרי, לפי שיטת הוועדה המקומית עצמה, במקרה שכזה, הנוסחה הינה:

    0.5 =

    כאשר המונה הינן הזכויות שנוצלו מכוח התכנון הרגיל להשבחה (400 מ"ר סך הזכויות פחות 150 מ"ר שנוצלו להשבת המצב לקדמותו) והמכנה, בסך של 500 מ"ר, זה סך הזכויות המשביחות לשיטת הוועדה המקומית.

    כלומר, תחת ההנחה, כי הזכויות לצורך השבת השווי לקדמותו נחלקות באותו היחס בין זכויות פטורות לזכויות חייבות, תחשיב הוועדה המקומית ייתן תוצאה זהה לנוסחת קבוצת הירדן.

33. הוועדה המקומית טענה בהקשר זה, כי ההנחה כי הזכויות המנוצלות לצורך השבת המצב לקדמותו הינן אך ורק הזכויות הפטורות מכוח תמ"א 38 נובעת מפסק הדין בעניין עת"מ (ת"א) 46076-12-16‏ הוועדה המקומית לתכנון ולבניה גבעתיים נ' ועדת הערר המחוזית - מחוז תל-אביב [פורסם במאגר נבו] (06.05.2019) (להלן: "עניין אקו סיטי").

    איני מקבל טענה זו. במישור העקרוני, הרציונל העומד מאחורי הלכת אקו סיטי הינו עידוד המסלול של חיזוק בדרך של הריסה ובניה, ר', לדוגמא:

    "מעבר לפרשנות מילולית אפשרית זו של התמ"א, מובן לביהמ"ש כי יש בפרשנות זו לתמוך בתכליתה של התמ"א והרציונל העומד בבסיס התקנתה, זה המעודד חיזוק מבנים בדרך המועדפת של הריסה ובניה מחדש, שמוביל לאותה תוצאה המצוינת לעיל." (הדגשה שלי - ג.ה.).

    וכן:

    "לפי תכליתו, תיקון 3א לתמ"א 38 נועד לעודד חיזוק במסלול של הריסה ובניה מחדש, בין אם נותרו זכויות בלתי ממומשות ובין אם לא נותרו כאלה, והתכלית לפי הוראות התמ"א לתיקון זה מביאה לידי ביטוי דווקא כוונה זו."

    בית המשפט בעניין אקו סיטי אף מתייחס מפורשות לפרשנות הוועדה המקומית, המבקשת לפרש את הפטור בצמצום, וקובע:

    "פרשנות אחרת, כפי זו המוצעת על ידי העותרת, מתמרצת יותר פרויקטים במסלול העיבוי ומאפשרת קיומן של זכויות בניה בלתי מנוצלות באופן שיטיל נטל כלכלי כבד על פרויקטים במסלול ההריסה והבניה מחדש, בדיוק כפי שסברה ועדת הערר. תוצאה זו הינה קשה ומפלה בעיני, ולמעשה אין בה כל הצדקה. אם כן, אין כל סיבה לשלול מהיזם את תמריצי התמ"א בנסיבות הפוטרות אותו מתשלום היטל השבחה, כפי שמבקשת לנהוג העותרת." (הדגשה שלי - ג.ה.)

    מכאן, ניסיון הוועדה המקומית להסתמך דווקא על פסק הדין בעניין אקו סיטי על מנת לגבות היטל השבחה גבוה יותר בפרויקט של הריסה ובניה מכוח תמ"א 38, חותר תחת הרציונל הברור של פסק דין אקו סיטי.

34. לגופה של הטענה, פסק דין אקו סיטי דנא אינו עוסק בתחשיב הפטור, ובפרט אינו קובע כיצד הפטור מתחלק בין הזכויות הפטורות לחייבות, כאשר מנצלים זכויות הן מכוח תמ"א 38 והן מכוח התכנון הקיים. פסק הדין אקו סיטי שלל את המצב בו הוועדה המקומית התיימרה לקבוע, כי הזכויות שנוצלו בהיתר הינן רק מכוח התכנון החייב, ולא נוצלו מלוא זכויות תמ"א 38, אולם פסק הדין לא עוסק בתחשיב הפטור כאשר מנוצלים זכויות משני המקורות.

    מכאן, לטעמי, הרציונל של הלכת אקו סיטי הינו, כי בעל המקרקעין רשאי לבחור כיצד הוא מנצל את הזכויות המוקנות לו מכוח התכנון הקיים ומכוח תמ"א 38 בצורה המיטבית, והוועדה המקומית אינה רשאית לכפות עליו חלוקת זכויות אחרת, רק על מנת להקטין את הפטור ולהגדיל את היטל ההשבחה. אולם, כאשר נבחרו הזכויות המנוצלות, פסק הדין אקו סיטי אינו עוסק בשאלה כיצד לחלקן לצורך תחשיב הפטור.

     

35. אבהיר, כי הצמדות לרציונל הלכת אקו סיטי לעיל, יש בה להוביל לתוצאה הפוכה מהתוצאה לה טוענת הוועדה המקומית, ולקביעה, כי דווקא הזכויות החייבות הן הן אלו שנוצלו במלואן "להשבת השווי לקדמותו", בהתאם לתזת הוועדה המקומית, ומכאן להקטין עוד יותר את היטל ההשבחה ביחס לתחשיב הוועדה המקומית, ואף ביחס לתחשיב בהתאם לפסק הדין קבוצת הירדן. לפרשנות דומה, ר' סעיף 69 להחלטת ועדת הערר בעמ"ן 35610-03-25 וכן לאמור בעמ"נ (תל אביב-יפו) 18007-01-24 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב-יפו נ' משה סמואל שוני [פורסם בנבו] (23.5.2024).

    אלא, שלטעמי, כאמור, פסק הדין בעניין אקו סיטי לעיל אינו עוסק בתחשיב הפטור, ואף אם קיים הגיון בטענה כי לאור הרציונל של פסק הדין, יש לקבל את העמדה שיש לייחס את הזכויות הנדרשות להשבת המצב לקדמותו לזכויות החייבות, הרי בהעדר קביעה מפורשת בעניין זה בפסק הדין אקו סיטי, אין מקום לעשות כן, היות ולטעמי הדבר סוטה מהאיזון הראוי בין הפטור לזכויות הציבור.

    לטעמי, וכך פורט בעניין קבוצת הירדן, התחשיב היחסי שנקבע בפסק דין קבוצת הירדן, עורך את האיזון הנכון והראוי בין זכויות הציבור לזכויות הנישום, וזאת גם על רקע האמור בפסק הדין בעניין אקו סיטי.

36. בטרם סיום, אחזור לדוגמא המספרית שנתתי לעיל. כאמור, בהתאם לדוגמא, מנוצלים במצב החדש 400 מ"ר זכויות חייבות ו- 400 מ"ר זכויות פטורות מכוח תמ"א 38, לא מצאתי בשלל טיעוני הוועדה המקומית, הסבר הגיוני, כלכלי, משפטי או אחר, מדוע לעמדתה של הוועדה המקומית, בנסיבות בהן 50% מהזכויות המנוצלות במצב החדש הינן זכויות פטורות, יחויב הנישום בשיעור של 80 אחוז מההשבחה, ולא בשיעור של 50%.

37. לאור האמור והמפורט לעיל, אני דוחה את שיטת הוועדה המקומית לתחשיב הפטור. הדחייה הינה הן במישור העקרוני של דחיית הרעיון של חלוקת הזכויות הנוספות במצב החדש לזכויות הנדרשות להשבת השווי לקדמותו ולזכויות משביחות, ואף אם הייתי מקבל את שיטת חלוקת הזכויות באופן עקרוני, הרי אני סבור כי את הזכויות הנדרשות להשבת המצב לקדמותו יש לחלק בין הזכויות הפטורות לזכויות החייבות באותו היחס ביניהן, דבר שמוביל לתוצאה זהה לתוצאה מכוח נוסחת קבוצת הירדן.

    פסק הדין קבוצת הירדן לא חל על העיר תל אביב-יפו?

38. טענה נוספת של הוועדה המקומית הייתה, כי אף אם פסק הדין בעניין קבוצת הירדן נכון, הרי הוא ישים רק לעיר הרצליה ולנסיבות התכנוניות שתוארו שם.

39. אני דוחה טענה זו. למקרא פסק הדין קבוצת הירדן לעיל, עולה, כי הוא הציע שיטת חישוב כללית לתחשיב הפטור מכוח תמ"א 38 במקרה של ניצול זכויות מכוח תכנון רגיל ותמ"א 38.

    בכל מקרה, אף אם הדבר לא ברור מפסק הדין, וכן לאור האמור ב-בר"מ 7601/23 הוועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה נ' רינובו בע"מ [פורסם בנבו] (4.12.2023), אני סבור כי ראוי להבהיר, כי לטעמי ולשיטתי, וכפי שהסברתי לעיל, דרך חישוב הפטור המוצעת בפסק הדין קבוצת הירדן בכלל, והנוסחה המפורטת בפסק הדין בפרט, ישמים לכל מקרה של ניצול זכויות מכוח תמ"א 38 וכן לניצול זכויות שמקורן בתכנון רגיל.

    יתרה מזו, לטעמי, הרעיון של חלוקה יחסית של העלות, או ההשבחה, בהתאם ליחס בין הזכויות המנוצלות מכוח התכנון הרגיל לבין הזכויות המנוצלות מכוח התכנון הפטור לפי תמ"א 38, ראוי גם במקרים אחרים, למשל, קיומה של מטלה במצב החדש.

    למען הסר ספק, אף אם ניתן לפרש את פסק דין קבוצת הירדן, כי זה לא חל על העיר תל אביב-יפו, הרי אני קובע, כי יש להחיל את דרך החישוב המפורטת בפסק הדין קבוצת הירדן, גם על העיר תל אביב-יפו, ובעניין זה מקובל עליי לחלוטין הניתוח המפורט והמרשים של ועדת הערר בעמ"ן 35610-03-25 נשוא ערעור זה, ויש לראות את הנימוקים המפורטים של ועדת הערר, כחלק מפסק דין זה.

    תיקון 3א' לתמ"א 38

40. טענה נוספת של הוועדה המקומית נוגעת לתיקון 3א' לתמ"א 38, כאשר לעמדתה פסק דין קבוצת הירדן לא עסק בתיקון זה כלל. מכאן טוענת הוועדה המקומית, כי אופן חישוב הפטור כאשר מנצלים זכויות מכוח תיקון 3א' לתמ"א 38 שונה באופן מהותי מאופן חישוב הפטור כאשר מנצלים זכויות מכוח תיקון 3 לתמ"א 38. לפיכך, לטענת הוועדה המקומית, אין ישימות לאמור בפסק דין קבוצת הירדן לניצול זכויות מכוח תיקון 3א' לתמ"א 38.

41. איני מקבל טענה זו.

    אכן, אין חולק כי תיקון 3א' לא יושם במקרה של פסק הדין קבוצת הירדן נוכח תכנית הר/2213. אולם, הניתוח המפורט בפסק דין קבוצת הירדן, רלוונטי גם לתיקון 3א' לתמ"א 38, ואין מקום להחריג את תחשיב פסק דין קבוצת הירדן במקום בו התיקון חל.

    כפי שציינתי לעיל, וכפי שמנומק בהרחבה גם בפסק הדין קבוצת הירדן, התחשיב שקובע בית המשפט, הינו תחשיב כללי הישים הן במקרה שחל תיקון 3א' והן במקרים בהם התיקון לא חל. לעניין זה מקובלת עלי עמדת ועדת הערר, אשר קבעה באופן כללי כך:

    "מעבר לכך, אמנם בעיר הרצליה תיקון 3א' לא חל נוכח תכנית הר/2213, אולם אין בעובדה זו לטעמנו, כדי להחריג את שיטת החישוב מקום בו תיקון 3 א' חל. שכן, עיון בפסק הדין מעלה כי בית המשפט התווה עקרונות כלליים לשיטת חישוב אשר ניתן להחילם על כל תכנית המשלבת זכויות הפטורות מהיטל השבחה מכוח תמ"א 38 עם זכויות אחרות החייבות בהיטל השבחה. בהתאם לכך, עקרונות אלו יפים לכל תכנית המוגדרת מכוח סעיף 23 לתמ"א 38, לרבות התכנית בעניינינו תא/4725 ולא מצומצמים אך רק לתכנית הר/2213 בהרצליה."

    ודברים אלו, כאמור, מקובלים עליי במלואם, כאשר ועדת הערר אף מפרטת נכון לגבי דרך החישוב במקרה של ניצול זכויות מכוח תיקון 3א' לתמ"א 38:

    "עם זאת, נאמר כבר כאן בתמצות, כי טיעון הוועדה המקומית כי נוסחת החישוב לא התחשבה בזכויות מכוח תיקון 3א' ולכן אינה מתאימה בעיר ת"א אינה יכולה לעמוד (ולגבי העיוות הנטען בתחשיב הפטור נתייחס בהרחבה בהמשך). בעניינינו כל שנוספה היא עוד מדרגת חישוב של תיקון 3 א', אותה הוסיף השמאי המכריע בנקל לתחשיב ההשבחה וקבע לגביה חיוב בשיעור רבע מן ההשבחה (כפי שנראה בהמשך), ולכן לא שוכנענו מדוע בשל ה"מדרגה הנוספת", אין מקום להחיל את הנוסחה שנקבעה ב"קבוצת הירדן", ההפך הוא הנכון, אי הבאתו של תיקון 3א' כחלק מהתחשיב לא תבטא את מלוא ההשבחה הכוללת כחלק מנוסחת החישוב."

    והדברים ברורים, מקובלים עליי, ולא מצאתי צורך להוסיף עליהם.

42. למען הסר ספק אבהיר, כי התחשיב המפורט בעניין קבוצת הירדן, ישים גם לגבי מקרים בהם חל תיקון 115 לחוק התכנון והבנה (ס"ח תשע"ז מס' 2626מיום 3.4.2017 עמ' 584(, כך שאיני סבור כי הוספת 'מדרגה' של חיוב בהיטל השבחה בשיעור של 25%, יש בה לשנות מהעקרונות של החישוב בהתאם לפסק הדין קבוצת הירדן.

    לעניין זה התחשיב המפורט בסעיפים 56 ו- 57 להחלטה בעמ"ן 35610-03-25 מקובל עליי, וישים לכל מקרה דומה של ניצול זכויות הן מכוח תמ"א 38 על כלל תיקוניה והן מכוח תכנון רגיל.

     

    סיכום והוצאות

43. לאור האמור והמפורט לעיל, אני דוחה את שני הערעורים, למעט נושא פטור "שכונת שיקום" אשר יידון בנפרד בהתאם להחלטת בית המשפט.

44. הוועדה המקומית תישא בהוצאות המשיבים בשני תיקי הערעור בסך של 30,000 ₪ (כולל מע"מ) לכל תיק ערעור.

     

     

    ניתן היום, כ"ו תמוז תשפ"ה, 22 יולי 2025, בהעדר הצדדים.