עזרא ואח' נ' רשות הרישוי המקומית - הרצליה ואח'

פסק דין

1.המשיבה 2 (להלן: "החברה לפיתוח") הגישה לוועדה המקומית לתכנון ובנייה הרצלייה (להלן: "הוועדה המקומית") בקשה להיתר בניה לביצוע עבודות להקמת טיילת ופארק חופי בחופי הים בהרצליה. מדובר בעבודה הכוללת סלילת שבילים מרוצפים לאורך כ-59- מ' בחוף הרצלייה, ממלון דניאל ועד "מגדל הצוק". לטענת העותרים, ההיתר הוא לריצוף ויציקת בטון בשטח כולל של 5,000 מ"ר וכן להקמה של מעל 700 מ' של קירות, מדרגות, עמודי בטון, גופי תאורה ועוד. המשיבים טוענים כי מדובר בבניית טיילת, שנועדה לאפשר נגישות של מי שמתקשה בהליכה אל חוף הים ואל מתקנים שונים המותרים באזור שפת הים.

2.עבודות הבנייה נושא העתירה מהוות שלב שני של הקמת טיילת על חופי הרצלייה. בשלב הראשון הקימה החברה לפיתוח טיילת בחלק הדרומי של חופי הרצלייה, מאזור המרינה ועד למלון דניאל (באזור המכונה "חוף הנכים"). היתר הבנייה לעבודות השלב הראשון ניתן בשנת 2008 (והוא יכונה להלן "היתר הבנייה הראשון"). מכוח היתר הבנייה הראשון הוקמה בין היתר מעלית שאיפשרה הנגשה של אנשים בעלי מוגבלויות ממפלס הרחוב למפלס הטיילת, וכן הוקם שביל הליכה במפלס חוף הים.

כנגד היתר הבנייה הראשון הוגשה על ידי מפלגת הירוקים עתירה מנהלית (עת"מ (ת"א) 11979/09 מפלגת הירוקים נ. ועדת ערר מחוזית לתכנון ובנייה ואח'). ביום 12.5.2010 ניתן על ידי פסק דין בעתירה בענין חוף הנכים, בו נדחתה העתירה מהנימוקים שפורטו בו (פסק הדין צורף לתשובת המשיבות 1-2 לבקשה לצו ביניים, כנספח 2, והוא יכונה "פסק הדין בענין חוף הנכים"). ערעור שהוגש על פסק הדין בענין חוף הנכים (עע"מ 4767/10) נמחק בהסכמת הצדדים בהמלצת בית המשפט. כפי שיפורט להלן, הצדדים התייחסו לפסק-דין בענין חוף הנכים במסגרת נימוקיהם, וגם ועדת הערר הסתמכה על האמור בו.

3.היתר הבנייה לשלב השני של הקמת הטיילת (הוא ההיתר נושא העתירה דנן, שיכונה להלן: "היתר הבנייה"), הוצא על ידי המשיבה 1 (להלן: "רשות הרישוי") ביום 16.5.2012. כעולה מהיתר הבנייה (שצורף כנספח ג' לעתירה), הוא התיר לחברה לפיתוח לבצע את העבודות הבאות - "טיילת החוף – תוכנית בפיתוח (שלב ב'): טיילת ופארק חופי הכולל שבילים מרוצפים, קירות תמך, תשתיות (חשמל, מים, ביוב ותקשורת), גינון והשקייה".

4.ביום 5.7.2012 הגיש העותר 1 (שהוא חבר הוועדה המקומית) יחד עם חבר נוסף בוועדה המקומית ערר על החלטת רשות הרישוי להוציא את היתר הבנייה (ערר הר/5354/12). עמותת אדם טבע ודין ("אט"ד") הצטרפה אף היא כעוררת. העותרים 2-5 הגישו בקשה להשתתף אף הם בדיון בפני ועדת הערר, בקשה שנדחתה.

ביום 25.10.2012 ניתנה החלטת המשיבה 3 (להלן: "ועדת הערר") בערר, במסגרתה – כפי שיובהר להלן, נדחו עיקר הטענות בערר. החלטת ועדת הערר צורפה כנספח י"ב לעתירה.

החלטת ועדת הערר

5.כעולה מהחלטת ועדת הערר, בטרם מתן החלטתה היא קיימה שני דיונים ארוכים בטענות הצדדים. בנוסף היא הורתה לחברה לפיתוח להגיש תשריט מתוקן, אשר יפרט את כל העבודות המבוקשות על ידיה. ועדת הערר התירה למשרד להגנת הסביבה להגיש חוות דעת מקצועית של המומחה דר. דב צביאלי, בענין הפגיעה האפשרית בחוף הים כתוצאה מבניית הטיילת (חוות הדעת צורפה כנספח 4 לתגובת המשיבות 1-2 לבקשה לצו ביניים). ועדת הערר ערכה ביקור במקום ביום 30.8.2012. היא אף מינתה מודד (מר מיכאל סנה), כדי שיבצע מדידה של רצועת החול לאורף על הטיילת המוצעת והחל מעומק מים של 1 מ' מתחת לקו האפס – איזון ארצי ועד לגובה +3 מ' בקו תחילת המדרון. החלטתה של ועדת הערר מבוססת בין היתר על תשריטי המדידה שנערכו על ידי המודד ועל חוות דעתו של דר. צביאלי.

6.ועדת הערר דנה בפירוט בכול טענות הצדדים. בהחלטתה נקבע כי מתשריט המדידה עולה שהטיילת המבוקשת על ידי החברה לפיתוח חורגת דרומית למלון אוקיינוס בכ-3 מ' מקו 30 המטרים מקו הגיאות העליון, כך שהיא מצויה באזור זה בקו של כ-27 מ' מקו הגיאות העליון. בהתאם לחוות הדעת של דר. צביאלי, ענין זה עלול לגרום להסכת חול ולפגיעה בחוף הים.

לאור מסקנה זו הגישה החברה לפיתוח לוועדת הערר בקשה מתוקנת להיתר בנייה, שבה הוסט תוואי שביל הטיילת אל מעבר לקו 30 המטרים מקו הגיאות העליון. ועדת הערר הורתה במסגרת החלטתה לוועדה המקומית להוציא לחברה לפיתוח היתר מתוקן לפי התשריט המתוקן, אשר יחליף את התשריט הקודם. מעבר לענין זה לא מצאה ועדת הערר לנכון לקבל את יתר טענותיהם של העוררים.

העותרים עתרו במסגרת העתירה הנוכחית כי בית המשפט יקבע שההיתר הוא בטל, וכן כי בית המשפט יבטל את ההחלטה האמורה של ועדת הערר.

טענות הצדדים

טענות העותרים

7.לגישת העותרים, היתר הבנייה מנוגד הן לתוכנית המתאר הר/235א (להלן: "תוכנית המיתאר" או "תוכנית 235א"), והן לתמ"א 13. העותרים טוענים כי רישוי צריך להיות מבוסס על תוכנית מפורטת. לגישתם, ישנו הבדל בין הליך תכנון לבין הליכי רישוי. הליכי רישוי הם הליכים טכניים, מקצועיים. תכנון הוא תהליך שנעשה על ידי מוסדות התכנון, על פי שיקולים ציבוריים, בהליך שעקרונותיו הם שקיפות ודמוקרטיזציה. לכן, מוסדות התכנון כוללים נציגות ציבור, שכן ההכרעות שהם מקבלים הן הכרעות ערכיות.

מנגד, רשות רישוי מקומית היא גוף שכולל שני אנשים – יו"ר הוועדה המקומית ומהנדס הוועדה. לרשות רישוי ישנו שיקול דעת מצומצם, כאשר הליכי רישוי צריכים להיות מבוססים על הוראות מפורטות בתוכנית. לגישת העותרים, תוכנית מפורטת צריכה לכלול פרטים עיקריים מהותיים ברורים, קרי תכנון קונקרטי הנותן תמונה מלאה של שימושי הקרקע העתידיים. כאשר ישנה אפשרות לקיומה של תוכנית מפורטת, יש להעדיפה. לא ניתן באמצעות תוכנית בינוי להשלים פרטים שהיו צריכים להיכלל בתוכנית מפורטת.

8.בסיכומי התשובה מטעצם, טענו העותרים כי אכן אין דרישה כי התוכנית תכלול את כל הפרטים, וישנם רכיבי ביצוע שונים שאכן יכולים להיקבע במסגרת ההיתר. אולם, כך נטען, נדרש כי תוכנית תכלול לכול הפחות פירוט ביחס לפרטים העיקריים הנוגע לשימושים העיקריים המתוכננים, כך שמי שיבחן את התוכנית יוכל לקבל תמונה מלאה בנוגע למהות השימוש העתידי בקרקע. הפירוט צריך להביא בחשבון גם את מאפייני השטח, היקף הבנייה המתוכנן ורגישותו של המקום.

במקרה דנן, כך טוענים העותרים, תוכנית המתאר אינה כוללת כוללת כל פירוט שהוא וודאי שאין בה הוראות מפורטות דיין באשר ל"אזור שפת הים". התוכנית כוללת רק רשימת תכליות שאינה כוללת תכלית של טיילת. לוח החלוקה לאזורים בתוכנית קבע לגבי בנייה באזור שפת הים כי היא תבוצע לפי תוכנית מפורטת או באישור הוועדה המקומית ובהסכמת הוועדת המחוזית. לכן, במקרה דנן לא ניתן היה לתת היתר בנייה על פי תוכנית המיתאר, שאין בה פירוט מספיק כדי להוות תשתית נורמטיבית נאותה לביצוע הבנייה.

9.העותרים טוענים כי יש לדחות את טענות המשיבים לפיהן ההליך בפני ועדת הערר ריפא את הפגמים בהליך הרישוי. לגישתם, קיום ההליך בפני ועדת הערר לא שינה את העובדה כי ההליך דנן היה הליך רישוי ולא הליך תכנון. ועדת הערר אינה גוף נבחר. לוועדת הערר ישנו שיקול דעת מצומצם ביותר, והיא לא בחנה חלופות ואף לא שאלות ערכיות. לא היה פרסום של ההליך, וקולו של הציבור לא נשמע.

עוד נטען בסיכומי התשובה כי גם העובדה כי ההיתר המתוקן אושר בסופו של דבר בוועדה המקומית בעקבות החלטת ועדת הערר, אין בה כדי לשנות. זאת משום שלא התקיים דיון בוועדת המשנה. הדיון במליאה התקיים מחוץ לסדר היום, והיה זה דיון פורמאלי לצורך יישום החלטת ועדת הערר, כאשר ב"כ המשיבות 1-2 הבהירה לחברי הוועדה כי לוועדה אין שיקול דעת.