העמותה לחינוך בשפלה נ' מנכ"ל משרד החינוך ואח'

השופט ע' פוגלמן:

           בקשת רשות לערער על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים, שדחה ערעור על החלטת ועדת הערר לפי חוק פיקוח על בתי ספר, התשכ"ט-1969 (להלן: חוק הפיקוח) בעניין רישיון הפעלת בית ספר.

1. המבקשת היא עמותה הפועלת בתחום החינוך הדמוקרטי (להלן גם: העמותה). ביום 31.3.2016 הגישה העמותה בקשה לקבלת רישיון להפעלת בית ספר יסודי דמוקרטי (להלן: בית הספר) לפי חוק הפיקוח. בבקשה צוין כי בית הספר מיועד לכיתות א'-ו'; כי מיועדים ללמוד בו 40 תלמידים; וכי הלימודים יתנהלו בשתי כיתות. עם זאת, דו"ח התאמת תשתיות (להלן: אישור בטיחות) שצירפה העמותה לבקשה התייחס לכיתה (פיזית) אחת בלבד, שיכולה לאכלס 40 תלמידים. כמו כן, על פי נוהל הרישוי שפרסם משרד החינוך, על מגיש בקשה כאמור לצרף לבקשה גם "אישור על שימוש כדין במבנה שלגביו הוגשה הבקשה". ככל שאין מדובר במבנה בבעלות מבקש הרישיון או הרשות המקומית, יש לצרף "חוזה שכירות בתוקף לפחות לכל שנת הלימודים הרלוונטית". המבקשת, התכוונה להקים את מבנה בית הספר (להלן: המבנה) בשטחו של כפר הנוער על שם יוענה ז'בוטינסקי בבאר יעקב, ועל כן צירפה לבקשה "מכתב הרשאה" שהופנה למבקשת מטעם בעלת הזכויות בשטח – "רשת עתיד" (להלן: מכתב ההרשאה ורשת עתיד). בבדיקה הראשונית של הבקשה נמצאה זו תקינה, והיא הועברה להמשך בחינה. בהמשך לכך, ולאחר השלמת הליכי בדיקת הבקשה, התקבלה ביום 14.7.2016 החלטת המשיבה 1, מנכ"לית משרד החינוך (להלן: המשרד או המשיבים) לדחות את הבקשה על יסוד שלושה טעמים: אי תקינותו של חוזה השכירות; מספר התלמידים בכיתות הלימוד המבוקשות אינו עומד במספר המזערי הנדרש לשם פתיחת בית ספר; וקיומו של אישור בטיחות לגבי כיתה אחת בלבד, בעוד שבבקשה נתבקש רישיון לכיתות א' עד ו'.

2. ביום 22.9.2016 דחתה ועדת הערר לפי חוק הפיקוח (להלן: הוועדה או ועדת הערר) ערר שהגישה המבקשת על החלטת המשרד. הדיון בוועדה התקיים ב"מותב קטוע", שכן אחת מחברות הוועדה נמנעה, לבקשת נציגי המשיבים, מהשתתפות בדיונים נוכח היכרות מוקדמת עם מנהל בית הספר המיועד. כעולה מהחלטת הוועדה (ואף מפסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים), באי כוח הצדדים נתנו לכך את הסכמתם. הוועדה קבעה כי דין הערר להידחות משום שבעת הגשת הבקשה לא היה בידי המבקשת הסכם שכירות המסדיר את זכות השימוש שלה במבנה המיועד להקמת בית הספר; וכי המבקשת לא הייתה ערוכה דיה לפתיחת בית הספר שכן "כל שהיה בידיה בעת הגשת הבקשה לרישיון (ועד היום) הינו כיתה אחת (גדולה ומרווחת). חלל שכזה אינו מספיק להקמת בית ספר". הוועדה עמדה על כך שממכתב ההרשאה עולה כי תוקפו יפקע מאליו בחלוף 60 ימים ממועד חתימתו, היה ולא ייחתם הסכם בין הצדדים. הסכם כזה לא נחתם במסגרת תקופת הזמנים האמורה, אלא רק בחלוף ארבעה חודשים, ולפיכך תוקף מכתב ההרשאה פקע מאליו בתחילת חודש יוני 2016. עוד הוסיפה הוועדה כי אין לראות במכתב ההרשאה משום הסכם מחייב, שכן זה אינו מבטא גמירות דעת ומסוימות הנדרשת לשם שכלול חוזה כדין. לבסוף צוין כי אין בעובדה שלימים אכן נחתם הסכם בין המבקשת לבין רשת עתיד (ביום 31.8.2016) כדי לשנות בדיעבד את אופיין הלא מחייב של ההסכמות הראשוניות שבין הצדדים. משכך, נקבע כי במועד הגשת הבקשה לרישיון לא היה בידי המבקשת הסכם שכירות תקף ומחייב, ולכן בדין נדחתה הבקשה. לכך הוסיפה הוועדה כי קיימת במבנה בית הספר כיתה אחת בלבד. ועדת הערר קיבלה את טענת המשרד שלפיה לא ניתן להגיש בקשה להקמת בית ספר במבנה המורכב מחלל אחד; וכי אין לקבל בקשה כללית המתייחסת למבנים עתידיים שהעמותה מבקשת לעשות בהם שימוש, מבלי שניתן יהיה לבדוק אותם טרם מתן הרישיון. בשולי ההחלטה ציינה הוועדה כי אין בייחודיות של בית הספר שאותו מבוקש להקים כדי להצדיק סטייה מהנהלים.

3. המבקשת הגישה ערעור על החלטת הוועדה, שנדחה בפסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' השופטת נ' בן אור). תחילה דחה בית המשפט בקשה שהגישו 6 מהורי התלמידים שנרשמו לבית הספר להצטרף להליך – לאחר ששמע את דבריהם בסוף הדיון – וזאת משום שנקבע כי אין להם מעמד בהליך מסוג זה. עוד דחה בית המשפט את טענת העמותה שלפיה החלטת הוועדה היא בטלה משניתנה במותב קטוע. צוין כי באת כוח המבקשת לא כפרה בכך שהסכימה לדיון בהרכב האמור ובשים לב לסעיף 17(א) לחוק בתי דין מינהליים, התשנ"ב-1992 (להלן: חוק בתי דין מינהליים) הקובע כי "נבצר מחבר מותב אחד, שאינו יושב הראש, לסיים את הדיון, יימשך הדיון עד לסיומו לפני חברי המותב האחרים (להלן - מותב קטוע), אם הסכימו לכך בעלי הדין", החלטת הוועדה התקבלה כדין. מכאן נפנה בית המשפט לבחון את טענות המבקשת לגופן. נקבע כי מכתב ההרשאה אינו מהווה חוזה שכירות תקף; וכי טענת המבקשת שלפיה במועד הגשת הבקשה היא הייתה קרובה לחתימת חוזה שכירות כדין אינה יכולה להועיל לה, שכן "אין זה מתקבל על הדעת שיתברר, לאחר מתן הרישיון ועם פתיחת שנת הלימודים, שמבקש הרישיון, ועימו התלמידים שאמורים היו ללמוד במוסד החינוכי [...] עומדים לפני שוקת שבורה משום שהמגעים לקבלת החזקה במבנה המתאים – נכשלו". ממילא, נקבע, המבקשת לא הוכיחה טענה אחרונה זו. עוד נדחתה טענת המבקשת שלפיה היא הסתמכה על קביעת בודק הבקשה בשלב הראשוני, שלפיה זו נמצאה תקינה. בית המשפט קבע כי המבקשת ידעה כי אין בידיה מסמך העולה כדי חוזה שכירות בתוקף, וככל שסברה כי מכתב ההרשאה מספיק בהקשר זה הייתה עליה חובה להסב את תשומת לב המשרד לעניין; וכי רק בדיקה מעמיקה של הבקשה הביאה לגילוי הפגם, ומשכך אין מקום לקבל את טענת המבקשת שלפיה משנותבה הבקשה לבחינה גופה, לא היה מקום לדחות את הערר. על סמך טעמים אלה ואחרים שפורטו בפסק הדין, נדחה כאמור ערעור העמותה.

4. מכאן הבקשה שלפניי. לטענת המבקשת החלטת הוועדה בעניינה ניתנה בחוסר סמכות, שכן היא ניתנה ב"מותב קטוע", ולכן דינה הוא בטלות. המבקשת מפנה, בהקשר זה, להוראות תקנות פיקוח על בתי-ספר (סדרי הדין בועדת ערר), התשל"ב-1972 (להלן: תקנות הפיקוח), אשר – כך לפי הטענה – אינן מתירות דיון במותב קטוע בוועדת הערר. עוד טוענת המבקשת כי הנוהל אינו מחייב לצרף חוזה שכירות; כי מכתב ההרשאה שצירפה עולה כדי אישור על שימוש כדין במבנה; כי המבקשת מחזיקה באישורים הנדרשים למתן הרישיון; וכי אין בנמצא חלופה למוסד חינוכי התואם להשקפתם של הורי התלמידים באזור מגוריהם. נוכח דברים אלה, ובשים לב לטובת הילדים המבקשים ללמוד בבית הספר, טוענת המבקשת כי יש להורות על מתן רישיון ולחילופין על בחינת בקשתה מחדש או על החזרת הדיון בעניינה לוועדה, שתדון בערר במותב מלא.

5. התבקשה תגובת המשיבים, בפרט בשאלת סמכות ועדת הערר לקיים את הדיון במותב קטוע. המשיבים טוענים כי סעיף 17(א) לחוק בתי דין מינהליים, החל על הוועדה בענייננו, מורה כי בית דין מינהלי מוסמך לקיים דיון עד לסיומו במותב קטוע, אם ניתנה לכך הסכמת הצדדים, ומשכך לא נפל פגם בהחלטת הוועדה. לטענתם, הסייג לתחולת הוראה זו בחוק בתי דין מינהליים, שעניינו הוראה בחוק אחר החלה על אותו בית דין אינו מתקיים בהליך שלפנינו; וממילא הסתירה הנטענת על ידי המבקשת בין הוראות תקנות הפיקוח לבין הוראות החוק האמורות, אינה סתירה ממש, בנתון לכך שהתקנות לא קובעות כי הוועדה אינה רשאית לקיים דיון בהרכב קטוע. עוד טוענים המשיבים כי יש להחיל במקרה דנן את הוראות חוק בתי דין מינהליים, שנחקקו עשרים שנים לאחר התקנת תקנות הפיקוח, על פי העיקרון שלפיו חקיקה מאוחרת גוברת על חקיקה מוקדמת, ומשלא נערך תיקון בהסדר הקבוע בתקנות לאחר חקיקת החוק. אשר ליתר טענות העמותה – סומכים המשיבים ידיהם על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים, מטעמיו.

דיון והכרעה

6. כידוע, על בקשת רשות לערער ב"גלגול שלישי" על החלטת ועדת הערר לפי חוק הפיקוח חלה אמת מידה מצמצמת, ורשות כאמור תינתן רק כאשר הבקשה מעוררת שאלה בעלת חשיבות עקרונית החורגת מעניינם של הצדדים (בר"ם 5725/14 עמותת זכרון שלמה נ' מדינת ישראל, פסקאות 11-10 (21.12.2014)). בענייננו, מרבית טענות העמותה נטועות בדל"ת אמות המקרה שלפנינו, חרף הניסיון לשוות להן אצטלה עקרונית. בצד האמור, נקודה אחת מעלה היבט עקרוני והיא הנקודה שעניינה סמכות ועדת הערר לפי חוק הפיקוח לקיים דיון במותב קטוע. לפיכך, לאחר שעיינו בבקשה ובתגובת המשיבים, החלטנו לעשות שימוש בסמכותנו לפי תקנה 410 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (ובהתאם לתקנה 34 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000), ולדון בבקשה כאילו ניתנה רשות בנקודה אחרונה זו והוגש ערעור לפי הרשות שניתנה.