העליון קיבל ערעור של יוצאי לוב לקבלת תגמולים לפי חוק נכי רדיפות הנאצים.

השופט א' שהם:

1.       לפנינו בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה (כב' השופטים י' גריל - סג"נ, ע' גרשון ו-י' וילנר) בע"ו 56506-11-10 ובע"ו 18733-12-10, מיום 23.10.2011, בגדרו התקבלו באופן חלקי, ערעוריהם של המבקשים על החלטת ועדת העררים לפי חוק נכי רדיפות הנאצים, התשי"ז-1957 (להלן: ועדת העררים),  שליד בית משפט השלום בחיפה (כב' השופט א' שדה),בו"ע 48914-05-10 ובו"ע 48349-07-10, מיום 2.11.2010.

הרקע הנורמטיבי להגשת הבקשה

2.        בשנת 1952, נחתם "הסכם השילומים" בין מדינת ישראל לרפובליקה הפדראלית של גרמניה (הסכם בין מדינת ישראל ובין הרפובליקה הפדראלית של גרמניה, כתבי אמנה 3, 75 (נחתמה ביום 10.9.1952)), ובמסגרתו התחייבה גרמניה להעביר פיצוי כספי קולקטיבי, במשך 12 שנים, לטובת שיקומם של ניצולי השואה בארץ. תמורת התחייבות זו, ויתרה ישראל על זכותם של ניצולי השואה, אשר עלו לישראל עד לשנת 31.10.1953, לתבוע פיצויים מגרמניה, בגין נזקי הגוף שנגרמו להם (ראו, בהקשר זה, ניצן הלפרין "קצבאות נכים בגין רדיפה נאצית ותפיסת השואה בחברה הישראלית" מעשי משפט ה 81, 85 (2013); בג"ץ 5263/94 הירשנזון נ' שר האוצר, פ"ד מט (5) 837 (1996)). לטיבו של הסכם זה התייחס בית המשפט בדנ"א 11196/03 גרנות נ' הרשות המוסמכת לפי חוק נכי רדיפות הנאצים, תשי"ז - 1957, פ"ד ס(3) 88, 93 (2005) (להלן: עניין גרנות):

 "הסכמתה של גרמניה לשלם למדינת ישראל פיצוי כולל (בכסף ובסחורות) בעד הוצאות קליטתם של הפליטים היהודיים, והוא כנגד ויתורה של מדינת ישראל - בכפיפות לחריגים מסוימים - על זכותם של אזרחיה לתבוע פיצויים מממשלת גרמניה.  מדינת ישראל ויתרה בשם הניצולים - ללא קבלת הסכמתם המפורשת - על זכותם האישית לתבוע את גרמניה ולקבל ממנה פיצוי בשל האירועים הקשים שעברו עליהם והסבל שסבלו; נטלה את כספי הפיצויים שאותם ניצולים יכולים היו לתבוע מגרמניה; ובה-בעת קיבלה על עצמה חבות לדאוג לאותם ניצולי שואה שבאו למצוא מיקלט בתחומיה. הניצולים איבדו אפוא את זכות התביעה שלהם נגד גרמניה, ותחת זאת קנו זכות תביעה נגד מדינת ישראל - שנטלה על עצמה לפצות את ניצולי השואה שהשתקעו בתחומה" (ראו גם, רע"א 2150/08 יונגרייז נ' הרשות המוסמכת לפי חוק נכי רדיפות הנאצים (9.7.2008))

           בעקבות הסכם השילומים, נחקק חוק נכי רדיפות הנאצים, התשי"ז - 1957 (להלן: החוק), המאפשר למי שלקו בנכות עקב רדיפות הנאצים לתבוע תגמולים מהמשיבה בגין נזקיהם, וזאת ככל שהנפגעים היו זכאים לקבלתם על פי הוראות הדין הגרמני, ואלמלא נחתם הסכם השילומים בין המדינות (ראו הגדרתו של "נכה" לפי סעיף 1(א) לחוק). סעיף 1(1) לחוק הפיצויים הפדראלי לקורבנות הרדיפות של הנאציונל-סוציאליסטים משנת 1956 (להלן: החוק הגרמני), כפי שתוקן בשנת 1965, קובע כי "נרדף" הינו "מי שסבל נזק בחייו, בגופו, בבריאותו, בחירותו, ברכושו, בהונו או בהתקדמותו המקצועית או הכלכלית, על ידי שננקטו נגדו אמצעי אלימות נאציונל סוציאליסטיים, אם מפאת התנגדותו לנאציזם ואם מחמת גזעו, דתו או השקפתו". "אמצעי אלימות נאציונל סוציאליסטיים" הוגדרו בסעיף 2(1) לחוק הגרמני כ"אמצעים שננקטו או מטעמם או בהסכמה למפרע של רשות רשמית או של נושא תפקיד - ברייך, באחת המדינות של הרייך, או בתאגיד, מוסד או קרן של המשפט הציבורי, או במפלגה הנאציונל-סוציאליסטית, או אחת מרשויותיה או סניפיה או ספחיה" (ראו, לענין זה, ע"א 51/73 קלמר נ' הרשות המוסמכת לצורך חוק נכי רדיפות הנאצים פ"ד כט(1) 253 (1974)) .

           החוק הגרמני מבחין בין מי שנרדפו בתוך גבולות הרייך השלישי, וזכאים לפיצוי בשל "הגבלת חירותם", כאמור בסעיף 47 לחוק הנזכר, לבין מי שנרדפו במדינות שמחוץ לתחומי הרייך השלישי, אשר פעלו "בהשראה נאצית", ואלו יהיו זכאים לפיצוי בגין "שלילת חירותם", כמעוגן בסעיף 43 לחוק הגרמני (רע"א 954/99 הרשות המוסמכת על פי חוק נכי רדיפות הנאצים, התשי"ז -1957 נ' שטיינפלד פ"ד נה(1) 617, 620; רע"א 5512/09 הרשקו נ' הרשות המוסמכת לפי חוק נכי רדיפות הנאצים (24.11.2009)).

           עוד יש ליתן את הדעת לסעיף 28 לחוק הגרמני, המקנה זכות פיצוי לנרדף שניזוק בגופו או בבריאותו, על-ידי "אמצעי אלימות נאציונל-סוציאליסטי", ללא קשר למקום מגוריו. בהקשר זה, הוכרה בפסיקה הגרמנית "הלכת הפחד", לפיה נזק שמקורו בפחדו של הקורבן ממעשי אלימות של הפושע הנאצי, ולא רק נזק הנגרם ישירות מהאמצעי האלים בו נקט, יכול להוות בסיס להכרה בנפגע כ"נרדף". וזאת, אם הוכחו היסוד הסובייקטיבי של הפחד וכן הונחה תשתית ראייתית אובייקטיבית המבססת את סבירותו. הנסיבות בהן הוכרה "הלכת הפחד" כעילה לפיצוי כללו "נזקים שנגרמו עקב ניסיונות התאבדות מתוך פחד כאמור או עקב בריחה מאלימות או מחמת מתח מירבי וקיצוני" (רע"א 217/83 הרשות המוסמכת לפי חוק נכי רדיפות הנאצים, תשי"ז- 1957 נ' שוהם פ"ד מ(1) 789, 797 (1986); וראו גם, רע"א 8052/11 עטאר נ' מדינת ישראל - הרשות לזכויות ניצולי השואה (2.8.2012) (להלן: עניין עטאר)).

זכאותם של יהודי לוב לתגמולים על פי החוק

3.        המבקשים בענייננו הם יהודים יוצאי לוב. הנמנים על חברי קבוצה זו אינם יכולים לזכות בפיצוי מכוח סעיף 47 לחוק הגרמני, באשר לוב אינה מצויה בתחומי הרייך השלישי. יהודים אלו עשויים, לכאורה, לזכות בפיצוי בגין שלילת חירותם לפי סעיף 43 לחוק הגרמני, או מכוח סעיף 28 לחוק ו"הלכת הפחד". ואולם, ועדת העררים בו"ע 3571/02 ברנס נ' הרשות המוסמכת לפי חוק נכי רדיפות הנאצים (27.10.2004) (להלן: עניין ברנס), אשר דנה במאוחד ב-217 עררים, קבעה, כי יהודי לוב לא סבלו באופן גורף משלילת חירות, וכי, ככלל, בריחתם מן הערים לכפרי הסביבה אינה נכנסת לגדריה של "הלכת הפחד", שכן בריחה זו נבעה לרוב מאימת המלחמה ומההפצצות התכופות על מקומות היישוב. יחד עם זאת, קבעה ועדת העררים "כי אין לשלול את האפשרות כי מי מן היהודים נמלט במקרה ספציפי, בעיקר מפחד הגרמנים, בתנאים הנכנסים לגדרה של הלכת הפחד" (עניין ברנס, פסקה 11, וראו גם ו"ע 2755/02 גוילי נ' הרשות המוסמכת לפי חוק נכי רדיפות הנאצים(26.3.2003) (להלן: עניין גוילי)).

           ראוי עוד לציין, כי ההחלטה בעניין ברנס היוותה המשך להחלטה בעניין גוילי, במסגרתה קבעה ועדת העררים, כי "הגורם המרכזי אשר גרם ליהודי לוב בכלל, וליהודי טריפולי בפרט, לנטוש את בתיהם ולנדוד בין כפרים שונים, בשדות ובמערות - היה החשש מן ההפצצות התכופות ולא חשש ממשי ממעשי אלימות של הכוחות הגרמנים ו/או מחשש  להישלח למחנות השמדה. אשר על כן, ככלל, יש לומר כי אין תחולה להלכת הפחד בגין המעבר לכפרים, לשדות ולמערות" (שם, פסקה 19-18). בעקבות החלטת ועדת העררים בעניין גוילי, נשלחה לעוררים הודעה המציעה להם למחוק את ערריהם, ובמקום שבו עורר מסויים לא הגיב לאותה "הצעה", נמחק עררו באופן אוטומטי. מהלך זה, אשר כונה "פורמט לוב" תואר בו"ע  23409-11-09 גוילי נ' משרד האוצר (18.7.2010), במילים אלו:

"בחודש אפריל 2003 הודע לעורר [...] כי מוצע לו לשקול מחיקת הערר לאור החלטה עקרונית של ועדת הערר באותה סוגיה וכן נאמר בהחלטה כי בהעדר תגובה - ימחק הערר ואכן כך נעשה בהעדר תגובה. החלטה זו, הידועה אצלנו כ'פורמט לוב' כשמה כן היא: פורמט שנשלח לכל העוררים שערריהם היו תלויים ועומדים, בכדי לידע אותם על המצב המשפטי נכון לאותה עת ולחסוך מהם את הדיון בערר שתוצאותיו היו צפויות. בדרך דומה נקטנו בסוגיות שונות, דוגמת גירוש בבולגריה וברומניה. הטעם להחלטה היה רצון למנוע דיוני סרק בתיקים רבים, תוך העמסה על המערכת והטרחת העוררים לחינם".

עוד יודגש, כי בעניין ברנס הנזכר לעיל, קבעה ועדת העררים כי "נראה, כי קיימים תיקים רבים נוספים של יהודי לוב שטרם הגישו ערר, או שעניינם טרם הוכרע ע"י המשיבה. ככל שתיקים אלה מתבססים על נרדפות מכח הלכת הפחד בשל הבריחה לכפרים ובכדי לייתר את הצורך בהגשת עררים שתוצאתם ברורה לאור החלטתנו, הרי פונים אשר ידחו ע"י המשיבה בשל הטענה לבריחה לכפרים, אינם חייבים להגיש ערר על החלטת הדחייה ואם וכאשר החלטתנו העקרונית תשונה בערכאת הערעור, יהיו רשאים אותם פונים לשוב ולפנות למשיבה מבלי שיחסמו בטענה שלא הגישו ערר על החלטת הדחייה הראשונה" (שם, סעיף 18).

           על ההחלטה בעניין ברנס הוגש ערעור לבית המשפט המחוזי (ע"א 1943/03 חסון נ' הרשות המוסמכת לפי חוק נכי רדיפות הנאצים (11.9.2006)), במסגרתו נדונו גם ערעורים על ההחלטות שניתנו בעניין גוילי וב-ו"ע 3188/02 חלג נ' הרשות המוסמכת לפי חוק נכי רדיפות הנאצים (9.6.2003). בית המשפט המחוזי דחה את הערעורים, בקובעו, כי אין עליו להכריע אם "הלכת הפחד" חלה בעניינם של המערערים, שכן ועדת העררים לא קיבלה את גרסאותיהם העובדתיות לעניין זה. במסגרת בקשת רשות ערעור לבית משפט זה (רע"א 8832/06 חסון נ' הרשות המוסמכת על-פי חוק נכי רדיפות הנאצים (18.2.2008)) ולאחר שהמבקשים טענו לקיומו של חומר ראייתי חדש, אשר לא עמד בפני ועדת העררים, הוחזר הדיון לועדת העררים.

4.       ועדת העררים שבה ועיינה בחומר הראיות, לרבות בראיות החדשות לכאורה, וקבעה בהחלטתה בו"ע 255/08 טייר נ' הרשות המוסמכת לפי חוק נכדי רדיפות הנאצים, פסקה 70 (7.4.2010) (להלן: עניין טייר), כי "ניתוח 'הלכת הפחד' [...] מחייב את המסקנה כי באותן נסיבות שבהן פחדו של הצורר הנאצי היווה מניע (ולו חלקי) לבריחה; או גרם ל'מתח מרבי וקיצוני' - יש מקום להחיל את 'הלכת הפחד'; ולהכיר בקיומן של עילת נרדפות לפי חוק הפיצויים הגרמני, ושל זכאות לתגמול לפי חוק נכי רדיפות הנאצים". טענת העוררים, כי יש להכיר באופן גורף בזכאותם של כל חברי הקבוצה לפיצוי לפי החוק, נדחתה, ונקבע כי "יש לקיים דיון פרטני בעניינו של כל אחד מן העוררים הללו, אשר סבור כי חלה לגביו 'הלכת הפחד', או עילת נרדפות פרטנית אחרת" (שם, פסקה 73).

     בעקבות ההחלטה התקדימית שניתנה בעניין טייר, עליה לא ערערה המשיבה, ועקב ריבוי תביעות מטעם יהודי לוב בנושא זכאותם לתגמולים, התקבלה החלטה מנהלית מקיפה על ידי המשיבה, במסגרתה נאמר כי יהודי, ששהה בלוב בתקופה הרלוונטית, ונמלט ממקום מגוריו, יזכה לקבלת תגמולים מכוח החוק, וזאת רטרואקטיבית החל מחודש אפריל 2010, ומבלי שיידרש להוכיח באופן פרטני את קיומה של "הלכת הפחד" (להלן: ההחלטה המנהלית) (ראו "הודעה לעיתונות משותפת למשרדי ראש הממשלה והאוצר" מיום 14.9.2010 (להלן: הודעה לעיתונות), וכן עניין עטאר, פסקה 2).

הרקע העובדתי להגשת הבקשה

5.       המבקשים הינם אח ואחות, אשר נולדו בטריפולי שבלוב. המבקש, יליד שנת 1936, הגיש למשיבה, בחודש יוני 2001, תביעה (המכונה בחוק "בקשה") לקבלת תגמול חודשי לפי החוק, במסגרתה טען, כי בשנת 1942, הוא  נמלט מעיר הולדתו מאימת הנאצים. המבקשת, ילידת שנת 1934, הגישה למשיבה תביעה לקבלת תגמולים לפי החוק, בחודש יולי 2001. ביום 30.10.2002, הודיעה המשיבה במכתב למבקש כי אין מתמלאים לגביו תנאי הנרדפות הקבועים בסעיף 1 לחוק, ועל כן תביעתו נדחית. מכתב דחייה בנוסח דומה נשלח למבקשת, ביום 22.12.2002.

המבקש והמבקשת ערערו על החלטות המשיבה, בחודשים מאי ויולי 2010 בהתאמה, בפני ועדת העררים, וזו ערכה דיון מאוחד בעניינם, ביום 1.11.2010.