העליון: סיווג נכס כ'משרד ממשלתי' בצו הארנונה של עפולה אינו חוקי ודינו להתבטל

השופטת ע' ארבל:

           לפנינו ערעור על פסק-דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת (כב' השופט ה' ח'טיב), שבמסגרתו התקבלה עתירתו של המשיב כי יוצהר דבר אי חוקיות סיווג הנכס המוחזק על-ידו,  הנמצא בתחומה של המערערת 1, בין השנים 2004-2001, לצורך חישוב ארנונה כללית.

           במרכז הערעור ניצבת השאלה האם הסיווג של "משרד ממשלתי" הינו חוקי בהתאם לדיני הארנונה.

רקע

• 1.          המשיב, אשר משרדיו מצויים בשטח המוניציפאלי של המערערת 1, חויב עד לשנת 2004 בתשלום ארנונה כללית בגין משרדים אלה לפי סיווג נכס של "משרד ממשלתי". סווג זה נכלל לצד סיווגים נוספים, בצו הארנונה של העיר עפולה לשנים 2004-2001. תחת סוג נכס מספר 340. תעריף הארנונה לפי סיווג של "משרד ממשלתי" בצו הארנונה באותן שנים היה גבוה באופן משמעותי מתעריף הארנונה לסיווג של "משרדים" על-פי סוג נכס מספר 311 בצו זה. המשיב הגיש השגות למנהל הארנונה לגבי סיווג הנכס בכל אחת מהשנים 2004-2001, ומשאלה נדחו - הגיש המשיב עררים על ההחלטות לוועדת הערר, בהתאם לסעיפים 3 ו-6 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: חוק הערר). ביום 3.2.05 דחתה וועדת הערר את עררו של המשיב על סיווג הארנונה בשנת 2004. הועדה קבעה, בין היתר, כי לפי חוק הערר, היא אינה מוסמכת לדון בשאלות הנוגעות לאי חוקיות החיוב בארנונה. להשלמת התמונה, יצוין, כי בשנת 2005 שונה סיווג הנכס נושא הערעור על-ידי המערערת 1 לסיווג של "משרדים" הנכלל, כאמור, תחת סוג נכס מספר 311 לצו הארנונה של העיר עפולה.

נוכח דחיית הערר, הגיש המשיב עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת נגד החלטת המערערת 1 להטיל על המבנה המוחזק על-ידו ארנונה כללית לפי סיווג של "משרד ממשלתי" בין השנים 2004-2001. בד בבד, הוגש על-ידי המשיב ערעור מינהלי נגד החלטת ועדת הערר שהתקבלה בעניינו.

פסק דינו של בית המשפט קמא

• 2.          בית המשפט קמא דן במאוחד בערעור שהוגש על החלטת ועדת הערר ובעתירה המינהלית. נקבע, כי החלטת הוועדה שדחתה את עררו של המשיב בעילה של חוסר סמכות לפסוק בה, התקבלה כדין, ולכן נדחה הערעור שהוגש על החלטה זו. בצד זה, קיבל בית המשפט את העתירה שהגיש המשיב, וקבע כי סיווג הנכס המוחזק על-ידי המשיב, הנמצא בתחום שליטתה של העירייה, תחת הקטגוריה של "משרד ממשלתי", אינו חוקי. כמו כן, נקבע כי הסיווג הנכון של הנכס הינו של "משרדים", ועל-פיו יש לחשב את הארנונה הכללית החלה על הנכס.

• 3.          בגדר פסק-הדין, דחה בית המשפט את טענותיהן המקדמיות של המערערות בדבר שיהוי, שבו, לכאורה, היא לקתה, וכן בדבר היותה של העתירה תיאורטית. במסגרת בחינת טענת השיהוי נידונה שאלת קיומו של שיהוי סובייקטיבי, ובגדר כך, קיבל בית המשפט את דברי המשיב כי פעל בתום-לב כשביכר להגיש עררים לועדת הערר על-פני הגשת עתירה מינהלית. זאת, הגם שאפשר שהדרך שבה הילך לא היתה המתאימה להשיג על סיווגו של הנכס. בכלל זה, קיבל בית המשפט את טענת המשיב כי פעל לאור עמדת הפסיקה בעניין, אשר נקטה בפרשנות מרחיבה ביחס לסמכות ועדת הערר. אשר לשיהוי אובייקטיבי קבע בית המשפט כי הואיל והמשיב הגיש מידי שנה ערר לועדת הערר, הרי שהמערערת 1 הייתה מודעת לאפשרות כי חלק מכספי הארנונה נגבו שלא כדין, וייתכן שיהיה עליה להשיבם. לפיכך, קבע בית המשפט שהמערערת 1 מנועה מלטעון לפגיעה באינטרס של צדדים שלישיים, או כי הסתמכה על הכספים שנתקבלו. לבסוף, ובהתייחס לשאלת הפגיעה בשלטון החוק בשל השיהוי, נקבע, כי יש להעדיף את האינטרס הציבורי בדבר בירור אי החוקיות שבחיובי הארנונה על פני האינטרסים הנוגדים שעל הפרק.

בהתייחס לטענה בדבר היות העתירה תיאורטית, דחה בית המשפט את עמדת המערערות כי אין לעתירה נפקות מעשית נוכח העובדה שסיווגו של הנכס שונה ממילא בשנת 2005, וקבע כי טענה מעין זו אינה רלוונטית לעניין, והיא תתקבל רק מקום שהוגשה עתירה הנעדרת תשתית עובדתית שעליה ניתן לבסס הלכה או מתן סעד. לפי קביעת בית המשפט, תנאי זה לא התקיים בעתירה דנן.

• 4.          לגופו של עניין, קבע בית המשפט כי מקור סמכותה של המערערת 1 מצוי בסעיף 8(א) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים). לפי חוק זה, הקריטריונים לקביעת ארנונה הינם: סוג הנכס, שימושו ומיקומו. זהות המשתמש אינה מהווה קריטריון לעניין זה. בית המשפט הדגיש, בהסתמך על האמור בע"א 8588/00 עירית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נז(3) 337 (2003) (להלן: פרשת בזק), כי המרכיב המרכזי בסיווג של "משרד ממשלתי" הינו מרכיב השליטה והבעלות במשרד. לפי קביעתו, באין ביטוי לשימוש ספציפי הנעשה בנכס בסיווג של "משרד ממשלתי", הרי שהסיווג אינו מקיים את הקריטריונים הקבועים בחוק ההסדרים, ומשכך - פסול הוא. לפיכך, התקבלה העתירה, והוצהר כי סיווג הנכס המוחזק על-ידי המשיב תחת הקטגוריה של "משרד ממשלתי" לאורך השנים 2004-2001 אינו חוקי, וכי הסיווג הנכון שעל-פיו יש לחשב את שיעור הארנונה הינו של "משרדים".

טענות המערערות

• 5.          לטענת המערערת, טעה בית המשפט קמא כשלא דחה את העתירה על הסף מחמת שיהוי בהגשתה. בהתייחס לשיהוי הסובייקטיבי, נטען כי העתירה הוגשה בחלוף למעלה משנה ממתן פסק-הדין בעע"מ 5640/04 מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה אזורית לכיש(לא פורסם, 5.9.05) (להלן: פרשת מקורות), שבו נקבע כי יש לנקוט בפרשנות מצמצמת לעניין סמכות וועדות הערר, וכי טענת אי חוקיות הסיווג אינה מצויה בסמכותן. עוד גורסת המערערות, כי הסיווג שבנידון היה קיים עוד משנת 1985, וחרף כך - המשיב לא ראה להשיג עליו. כמו-כן גורסות הן כי המשיב שילם את חיובי הארנונה עד לאמצע שנת 2004 -  דבר המעיד על כך שהוא "קפא על שמריו" בהימנעותו מלהביא את טענותיו בפני גורם שיפוטי במועד. לגבי השיהוי האובייקטיבי, טוענות המערערות כי אין להיעתר להשגות המשיב, שכן אלה הוגשו לאחר זמן ניכר שבמהלכו עמד סיווג הנכסים על מכונו, כך במיוחד, נוכח הסתמכותה של המערערת 1 על חוקיות הסיווג ועל הכספים שהתקבלו. עוד טוענות המערערות, כי על בית המשפט היה לדחות את העתירה על הסף גם מחמת היותה תיאורטית, שכן הסיווג של "משרד ממשלתי" שונה זה מכבר, ולפי פרשת בזק - אין בקביעה בדבר חוקיות הסיווג כדי להשליך על שאלת החזרת הכספים ששולמו ביתר. ביחס לשינוי הסיווג בשנת 2005, מדגישות המערערות כי הדבר נעשה על רקע משא ומתן שהתנהל בין משרד האוצר לבין משרד הפנים בעקבות פרשת בזק, והוא לא היה תוצאה של אי חוקיות הסיווג.

• 6.          לגופו של עניין, טוענות המערערות כי הסיווג של "משרד ממשלתי" נקבע כדין. בכלל זה, טוענות הן, כי יישום פרשת בזק, שעסקה באי חוקיות הסיווג של "חברה ממשלתית", הסיווג לעניין שבנידון הינה שגויה מיסודה. לשיטתן, אין מדובר בסיווג ש"נתפר" למידותיו של המשיב לבדו, והמשיב אינו המשרד הממשלתי היחיד אשר סווג תחת סיווג זה. בנוסף, טוענות הן כי סיווג של "משרד ממשלתי" אינו נובע מרכיב הבעלות והשליטה במשרד, אלא מאופי הפעילות במשרדים ממשלתיים, הנבדל מזה המתקיים במשרדים אחרים. עוד נטען, כי גם בפרשת בזק לא נשללה הטלת ארנונה בשיעור גבוה על גופים גדולים. המערערות מפנות לפסק-הדין שניתן בה"פ (נצ') 167/00 הום סנטרס (עשה זאת בעצמך) בע"מ נ' עיריית עפולה, פ"מ תשס(1) 337 (2001) (להלן: פרשת הום סנטר). בפרשה זו, נדרש בית המשפט לניתוח קריטריון השימוש בנכס. נקבע, כי מונח זה כולל את הפעילות הכלכלית המבוצעת בנכס, ויש חשיבות לזהות המחזיק בנכס אם הדבר מהווה חלק מהגדרת הפעילות הכלכלית המתבצעת בו. לבסוף, מדגישות המערערות כי עיריית עפולה פועלת במסגרת תקציב מאושר, וכי הארנונה הינה מרכיב חשוב בתקציב זה. לפיכך, השבת תשלומים ששולמו על-ידי המשיב עלולה להביא את העירייה לכדי גירעון שישפיע באופן ישיר על יכולתה לספק לתושביה שירותים. לכן, גם אם ייקבע כי הסיווג אינו חוקי - אין החלטה זו צריכה לחול באופן רטרואקטיבי, כך שהמערערת 1 תחויב להשיב את הכספים שבתשלומם נשא המשיב.

טיעוני המשיב

• 7.          לטענת המשיב, השגתו מצויה בתפר שבין סמכות ועדת הערר על-פי חוק הערר לבין סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים, שכן שאלת סיווגו הנכון של הנכס מצויה בסמכות הראשונה, ואילו שאלת חוקיות הסיווג מצויה בסמכות האחרון. עוד טוען המשיב, כי בעת הגשת העררים שלטה בכיפה הגישה המרחיבה ביחס לסמכות ועדת הערר, וזו שונתה, לכאורה, רק מאוחר יותר בפרשת מקורות. לדבריו, גם עתה מוסיפות הערכאות דלמטה לנהוג בהתאם לגישה המרחיבה ביחס לסמכויותיה של וועדת הערר. בצד זה, טוען המשיב כי לא מתקיימים בענייננו יסודותיה של טענת השיהוי, שכן לא ניתן ללמוד מהתנהגותו ומהגשת העררים על-ידו כי ויתר על זכותו לפנות לערכאות, ולכן לא מתקיים שיהוי סובייקטיבי. כמו-כן, לא מתקיים, לדידו, גם שיהוי אובייקטיבי, שכן העירייה לא הייתה רשאית להסתמך על הכספים ששולמו נוכח העררים שהוגשו. עוד בעניין זה מדגיש המשיב, כי ממילא לא היו המערערות יכולות להסתמך על סיווג הארנונה לאחר מתן פסק-הדין בפרשת בזק. אשר לטענת המערערות לגבי היות העתירה תיאורטית, מדגיש המשיב כי עתירה תיאורטית היא כזו העוסקת בסכסוך עתידי ללא נפקות קונקרטית, וברור כי תנאיה של הגדרה זו אינם מתקיימים בענייננו.

• 8.          לעניין חוקיות הסיווג של משרדי המשיב כ"משרד ממשלתי", טוען המשיב כי המערערות לא הבהירו מדוע יש לסווג את משרדי הממשלה באופן שונה מכל משרד אחר. כמו כן, חולק המשיב על טענת המערערות כי בעת סיווג הנכס, יש להתחשב בתכונות המשתמש. לטענתו, עמדה זו אינה מתיישבת עם קביעות בית המשפט בפרשת בזק. לבסוף, טוען הוא כי סיווג של "משרד ממשלתי" נוגד את הוראות סעיף 3 לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן: פקודת הפיטורין).

דיון והכרעה

9.         טענותיהן של המערערות מתמקדות בשני היבטים: טענות מקדמיות בדבר שיהוי בהגשת העתירה על-ידי המשיב ובדבר היות העתירה תיאורטית, וכן טענות לגופו של עניין, הנוגעות לשאלת חוקיות הסיווג של "משרד ממשלתי". אידרש לטענות אלו כסדרן.