העליון מאפשר למינהל מקרקעי ישראל לסרב להקמת מתקן סולארי בחווה של גלעד שרון והופך בכך את החלטת המחוזי

השופטת ד' ברק-ארז:

1.        החלטה של מועצת מקרקעי ישראל מאפשרת לחוכרים חקלאיים להתקין בקרקעותיהם מתקנים סולאריים בפטור ממכרז - "למעט חוכר על פי חוזה חכירה למטרת מטעים או למטרת עיבוד חקלאי אחר שלא בתנאי נחלה". האם ההחלטה חלה על חקלאים שחוכרים מרשות מקרקעי ישראל, באמצעות חברה, חווה המשתרעת על פני 3,800 דונם? האם חכירה מסוג זה יכולה להיחשב חכירה "בתנאי נחלה"? מתן תשובה לשאלות אלו מחייב להידרש לפרשנות ההחלטה האמורה, וזאת בהקשר הרחב של ההבחנה בין חכירת נחלות לחכירות חקלאיות אחרות בהחלטותיה של מועצת מקרקעי ישראל, כמו גם בהתייחס להחלטות הממשלה בנושא קידום אנרגיות מתחדשות.

רקע כללי בנוגע להקמת מתקנים סולאריים והמדיניות בנוגע להם

2.        במהלך שני העשורים האחרונים, גיבשה ממשלת ישראל מדיניות לקידום פעילותם של יצרני חשמל פרטיים. מדיניות זו עוגנה כבר בהחלטת הממשלה מספר 2663 מיום 4.11.2002. כחלק ממדיניות כללית זו, קיבלה הממשלה במהלך השנים שחלפו מאז מספר החלטות שעניינן ייצור חשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות, ובהן החלטה מספר 2178 בנושא "הסרת חסמים במשק האנרגיה" (מיום 12.8.2007) והחלטה מספר 4450 בנושא "קביעת יעד מנחה וגיבוש כלים לקידום אנרגיות מתחדשות בפרט באזור הנגב והערבה" (מיום 12.1.2009). החלטות אלה עצמן לא קבעו את כל פרטי היישום שלהן, אלא הותירו אותם לשיקול דעתן של הרשויות השונות - כל אחת בגדרי תחומי אחריותה וסמכותה - ובכלל זה רשות מקרקעי ישראל, ככל שהדברים נוגעים להגדרת הכללים החלים על שימוש בקרקעות המנוהלות על-ידה, כמפורט בהמשך.

3.        בהמשך לכך, התקבלו החלטות שונות של הרשויות הרלוונטיות ובכלל זה: במישור התכנוני - אושרה תוכנית מתאר ארצית למתקנים פוטו וולטאים - תמ"א 10/ד'/10, המסדירה את האפשרות לקבלת היתרי בניה לצורך הקמת מתקנים סולאריים פרטיים המבוססים על טכנולוגיות פוטו-וולטאיות; במישור ההסדרה של משק  החשמל - הרשות לשירותים ציבוריים חשמל (להלן: רשות החשמל) קיבלה את "החלטה מספר 2 מישיבה 284 מיום 28.12.2009 לעניין הסדרה למתקני ייצור חשמל סולאריים הגדולים מ-50 קילוואט המתחברים לרשת החלוקה", המאפשרת הענקת רישיונות להקמת מתקנים סולאריים לייצור חשמל; במישור הקנייני - קיבלה מועצת מקרקעי ישראל ביום 30.1.2012 את החלטה 1254 בנושא "הקצאת קרקע למתקנים סולאריים" (להלן: החלטה 1254) הקובעת את הכללים להקצאת קרקע למתקנים סולאריים בפטור ממכרז. יצוין כי בהמשך הוחלפה החלטה זו בהחלטה 1272, שעקרונותיה דומים, אך אין בעובדה זו כדי להשליך על המשך הדיון, מה גם שההוראות הרלוואנטיות למחלוקת בין הצדדים לא השתנו בהחלטה החדשה. עוד יצוין כי החלטה 1254 לא התקבלה "בחלל ריק", וקדמו לה החלטות קודמות של מועצת מקרקעי ישראל: החלטה 1157 מיום 6.7.2008, שכותרתה: "הקצאת קרקע למאגרים בתחום משבצות חקלאיות ומועצות אזוריות/מקומיות" (אשר בסעיף 5 לה הגדירה תנאי חכירה עבור "מיזמים ליצור חשמל ואנרגיות מתחדשות"), וכן החלטה 1162 מיום 9.9.2008 והחלטה 1230 מיום 27.7.2011 שעניינן "הקצאת קרקע למתקני תשתית לאומית".

4.        החלטה 1254 מאפשרת, כאמור, הקצאת קרקע למתקנים סולאריים בפטור ממכרז (וזאת בהמשך להחלטות 1162 ו-1230). עם זאת, היא קובעת כללים וסייגים באשר להיקף תחולתה. הסייג המרכזי הכלול בה ומגדיר את היקף תחולתה, נוגע לכך שהגדרת המונח "חוכר" אינה כוללת "חוכר על פי חוזה חכירה למטרת מטעים או למטרת עיבוד חקלאי אחר שלא בתנאי נחלה". בהמשך ההחלטה, כלולים סייגים נוספים שעוד נידרש להם, כדוגמת הגבלה לתקרה של 250 דונם מתוך "משבצת" של יישוב חקלאי שיתופי.

רקע בנוגע לחוכרים ולבקשתם

5.        בשים לב לתנאים שנקבעו להיקף תחולתה של החלטה 1254, המגבילה ומסייגת את תחולתה ביחס לחוכרים מסוימים, נדרשת התייחסות למאפייניהם של החוכרים הספציפיים שעניינם עומד על הפרק. המשיבות הן חברות פרטיות החוכרות ומפעילות בדרום הארץ חווה חקלאית בשטח של כ-3,800 דונם, הידועה בכינויה "חוות השקמים" (להלן: החווה). חווה זו הוקמה עוד בשנות החמישים של המאה הקודמת, לפני הקמת מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל), והחל משנת 1972 נמצאת בבעלותה של משפחת שרון, אשר רכשה את מניותיה של המשיבה 1, החתומה על חוזה חכירה עם המינהל, שנודע כיום כרשות מקרקעי ישראל. נוסחו העדכני של חוזה זה נחתם ביום 5.4.2011 (להלן: חוזה החכירה). המשיבה 2, בעלת השליטה במשיבה 1, היא הגוף המשפטי באמצעותו מנוהלת הפעילות הכלכלית-חקלאית של החווה. מר גלעד שרון, שהוא בעל המניות העיקרי במבקשות, מתגורר בחווה דרך קבע.

6.        המשיבות ביקשו להקים מתקן פוטו-וולטאי (דהיינו, מתקן להפקת אנרגיה סולארית) על 8.7 דונם משטחה של החווה. בהתאם לכך, ביום 8.2.2010 הגישה המשיבה 2 בקשה לרשות החשמל לקבלת רישיון לצורך הקמת מתקן פוטו-וולטאי בחווה (במישור ההסדרה). הבקשה נענתה בחיוב, וכך הוצא למשיבה 2 רישיון מותנה להקמתו של המתקן הסולארי. על פי הרישיון המותנה נדרשה המשיבה 2 לעמוד במספר דרישות ("אבני דרך", בלשון רשות החשמל), ובהן הגשת בקשה לקבלת תעריף מותנה, קבלת היתר בניה, עמידה בדרישות פיננסיות שונות, הקמת יסודות המתקן והגעת הציוד הראשי לצורך הקמת המתקן. המשיבה הצליחה לעמוד בדרישות האמורות. לעומת זאת, פנייתה למינהל לצורך אישור השימוש בשטח המוחכר לשם הקמת מתקן סולארי מכוח החלטה 1254 (במישור הקנייני) נענתה בסופו של דבר בשלילה, כמפורט להלן. יצוין, כי לטענת המינהל, למעשה, גם היתר הבניה לא יכול היה להינתן למשיבות ללא אישורו (בשים לב לדרישה בדבר הסכמת הבעלים לפי תקנה 2ג1 לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970).

7.        ככלל, פנייתן של המשיבות למינהל בנושא זה נעשתה לראשונה, ככל הידוע, רק בשנת 2012. בעקבות פגישה שהתקיימה במינהל, ביום 27.6.2012, פנו באי-כוחן של המשיבות ביום 22.7.2012 לעו"ד אמיר ביידא, היועץ המשפטי של מחוז הדרום של המינהל (להלן: יועמ"ש מחוז דרום) בבקשה לקדם קבלת אישור להקמתו של המתקן הסולארי. ביום 27.9.2012 ניתנה למנהל המחלקה החקלאית במינהל חוות דעת פנימית מטעמו של יועמ"ש מחוז דרום לפיה ככלל ניתן להיענות לבקשה "בהתאם לתנאי החלטת מועצה 1254... לאחר שיובטח כי השימוש העיקרי, כחווה חקלאית, יישמר במלואו". ביום 18.10.2012 נציג המינהל חתם על תשריט איחוד וחלוקה שהוגש לוועדה המקומית לתכנון ולבניה. אולם, בהמשך, כאשר הובאה הבקשה בפני ועדת עסקאות של המינהל ביום 8.1.2013 היא לא אושרה, וזאת על סמך חוות הדעת שניתנה באותה עת על ידי עו"ד מניה לייקין, סגנית בכירה ליועץ המשפטי, וזאת על דעת היועץ המשפטי של המינהל עו"ד יעקב קווינט. בחוות דעת זו נקבע כי חוות דעתו של יועמ"ש מחוז דרום הייתה שגויה, וכי למעשה "אין אפשרות לאפשר הקמת פרויקט סולארי במקרה זה". חוות הדעת התבססה על החריג שכבר צוין להחלטה 1254 בכל הנוגע לחוכר חקלאי "שלא בתנאי נחלה". החלטת המינהל נמסרה למשיבות במכתב מיום 15.1.2013.

ההליכים עד כה ופסק דינו של בית המשפט קמא

8.        בעקבות סירובו של המינהל לאשר את בקשתן, הגישו המשיבות המרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי מחוז מרכז-לוד (ה"פ 10824-02-13, השופט ע' גרוסקופף) ובה ביקשו להצהיר כי על המינהל לחתום עמן על חוזה חכירה שיאפשר את הקמת המתקן הסולארי בחווה, בטענה שהן נופלות לגדר התנאים הקבועים בהחלטה 1254 לתחולתה (וכן ביקשו היתר לפיצול סעדים, על מנת שיוכלו לתבוע את נזקיהם בהמשך, ככל שיחליטו לעשות זאת). בקשתן נסבה אפוא על פרשנותה של החלטה 1254, ובאופן יותר ספציפי על הגדרת המונח "חוכר" בה כ"מי שהינו צד לחוזה חכירה תקף למעט חוכר על פי חוזה חכירה למטרת מטעים או למטרת עיבוד חקלאי אחר שלא בתנאי נחלה".

9.        המשיבות טענו כי יש לפרש את החלטה 1254 כחלה גם עליהן וכי אין הן נופלות לגדרו של החריג הקבוע בסיפא של סעיף 1, היינו "חוכר... שלא בתנאי נחלה". באופן יותר ספציפי, הן טענו בהקשר זה כי יש לפרש את המונח חכירה ב"תנאי נחלה" כמתייחס אליהן הן משום שלשיטתן תנאי החכירה של החווה דומים באופן מהותי לאלו של נחלות, הן משום שפרשנות זו תמנע תוצאה מפלה והן משום שפרשנות זו תקדם את מדיניות הממשלה בכל הנוגע לעידוד הקמתם של מתקנים סולאריים פרטיים.

10.      בהקשר זה, טענו המשיבות להבחנה בין מצב של החכרת "נחלה" לבין מצב של החכרה "בתנאי נחלה". לשיטתן, החווה אמנם אינה נחלה מבחינה פורמאלית, אך מאפייני ההחכרה שלה הם כשל נחלה בכל הנוגע לכך שמדובר בקרקע המוחכרת לייעוד חקלאי, הזכויות בה מוקנות ליחידה משפחתית (גם אם באמצעות חברה), והיא משמשת בפועל לעיבוד חקלאי ולמגוריהם של בני המשפחה.

11.      מנגד, עמדתו של המינהל הייתה שהחווה אינה "נחלה" וממילא גם החכרתה אינה "בתנאי נחלה" - וזאת בהפניה להבחנה ארוכת השנים בהחלטות המינהל בין החכרת נחלות להחכרות אחרות, ובמרכזה החלטה מספר 9 של מועצת מקרקעי ישראל, מיום 5.7.1966, שכותרתה: "הגדרת המושג 'נחלה'" (להלן: החלטה 9). המינהל אף הצביע על הבדלים בין מאפייניה של החווה למצב הטיפוסי של החכרת נחלה, ובעיקר: גודל נחלה (שאינו עולה על 80 דונם) והחכרה למתיישב (להבדיל מאשר לחברה).

12.     לאחר שבחן את טיעוני הצדדים, קבע בית המשפט קמא בפסק דינו מיום 6.6.2013 כי בשים לב לכך ששתי הפרשנויות שהוצעו הן אפשריות מבחינה לשונית - יש לבחון את תכליתה של החלטה 1254 ולאמץ פרשנות אשר תהלום את תכליתה.

13.     בשלב זה, קבע בית המשפט קמא כי תכליתה של החלטה 1254 הייתה תכלית כפולה - מחד גיסא, התכלית הלאומית שעניינה קידום השימוש באנרגיה מתחדשת, ובכלל זה הקמת מתקנים סולאריים בבעלות פרטית, כפי שזו באה לידי ביטוי בהחלטות הממשלה; ומאידך גיסא, תכלית נוספת הנוגעת להקלה עם החוכרים החקלאיים המתקשים להוציא לחמם מעיסוק בחקלאות בלבד. בית המשפט קמא הבהיר, כי מהיבטן של שתי התכליות, הפרשנות שלה טוענות המשיבות היא הפרשנות הראויה. בהקשר זה, הסביר בית המשפט קמא כי הפרשנות המצמצמת להחלטה 1254, שלה טען המשיב, אשר על-פיה ההחלטה תחול רק ביחס לבעלי נחלות וישובים חקלאיים, אינה רצויה מבחינת התכלית הלאומית שבבסיס ההחלטה, השואפת להרחיב את האפשרויות להפקת אנרגיה מתחדשת. בית המשפט קמא הוסיף והסביר כי פרשנות זו אף אינה מתיישבת עם התכלית הנוספת שעניינה פתיחת מקורות הכנסה משלימים בפני ציבור החקלאים.

14.     בית המשפט קמא הוסיף כי שיקול נוסף התומך בקבלת פרשנותן של המשיבות ובאימוץ פרשנות מצמצמת לסייגים להחלטה הוא חתירה לפרשנות שאינה מפלה בין חוכרים חקלאיים. בהקשר זה, בית המשפט קמא הצביע על כך שחרף העובדה שמבחינה פורמאלית החווה איננה "נחלה" מתקיימים בה מאפיינים דומים לאלו של נחלה: המוחכר משמש דרך קבע לייעוד חקלאי; ההחכרה היא לחברה אך השליטה בה היא משפחתית ורק בני משפחת שרון רשאים להתגורר בחווה; חוזה החכירה קובע מגבלות על העברת הזכויות במשיבה 1 באופן שמאפשר למינהל לשלוט בצביון המשפחתי-פרטי של ההחזקה בחווה.

15.     נוכח דברים אלו קבע בית המשפט קמא כי לפי פרשנותה הנכונה של החלטה 1254 ניתן להחיל אותה על עניינן של המשיבות. בהתאם לכך, הוא הורה על מתן צו המורה למינהל לבצע עם המשיבה 1 עסקת החכרה למטרת הקמת מתקן סולארי, בהתאם לתנאים הקבועים כיום בהחלטה 1272 (שהיא, כאמור, ההחלטה שהחליפה את החלטה 1254). כמו כן, העניק בית המשפט קמא למשיבות היתר לפיצול סעדים, שיאפשר להן הגשת תביעה כספית ככל שימצאו לנכון.