העליון: חוק ההקפאה לא חל על הטלת ארנונה ראשונית על שכונה חדשה

השופטת א' פרוקצ'יה:

1.             לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בת"א-יפו (כב' השופט נ' ישעיה) אשר דחה את תביעת המערער ואת בקשתו לאשרה כתובענה ייצוגית. עניינה של התובענה בדרישת השבה של מיסי ארנונה שהמערער טוען כי שילם ביתר לעיריית ראשון לציון.

רקע כללי

2.             המערער הינו המחזיק והבעלים של דירה בשכונת "נאות-אשלים" בעיר ראשון לציון, וזאת החל מחודש ינואר 1998 (להלן גם: השכונה). השכונה עצמה הוקמה בשנת 1996 באזור חולות בלתי מיושב של העיר, הידוע בז'רגון העירוני כ"חולות ראשון". המערער חוייב לראשונה בארנונה עירונית בשנת 1998.

3.             עד לשנת 1985 היתה נתונה בידי הרשויות המקומיות סמכות בלתי מוגבלת להעלות מידי שנה את שיעורי הארנונה העירונית בתחום שיפוטן. בשנת 1985 נחקק החוק לייצוב המשק, התשמ"ה-1985 (להלן: החוק לייצוב המשק). החוק קבע כי יוקפאו שיעורי מיסים, היטלים, ותשלומי אגרה המשתלמים לאוצר המדינה, וכן לרשויות מקומיות ולתאגידים שהוקמו על פי דין. על רקע חקיקה זו, הגביל המחוקק מאז 1986 ואילך, מדי שנה, את סמכויות הרשויות המקומיות לקבוע תעריפי ארנונה. כל שנה, נחקקו חוקים אשר עיגנו את עקרון ההקפאה, וקבעו את מתחם ההעלאה המירבי האפשרי של מיסי הארנונה ברשויות המקומיות.

4.             חקיקת ההקפאה באה בעקבות משבר כלכלי קשה במשק הישראלי בתחילת שנות השמונים, אשר התבטא, בין היתר, באינפלציה שהרקיעה לרמה גבוהה ביותר. הצורך להתמודד עם המשבר הכלכלי ולהדביר את האינפלציה חייב נקיטה באמצעים שונים, עליהם נמנתה גם חקיקת ההקפאה האמורה (רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עירית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 488 (2003) (להלן: ענין שקם); עע"מ 9401/06 ארגנטינה באוניברסיטה בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית תל-אביב (לא פורסם, 6.7.2009); ע"א 5262/08 מילגד בע"מ נ' מועצה אזורית מטה אשר (לא פורסמה, 29.7.2010); עע"מ 2849/07 עיריית תל אביב-יפו נ' אנרג'י מכון כושר ובריאות בע"מ (לא פורסם, 8.4.2009); עע"מ 8635/05 עיריית יבנה נ' ארנפרוינד כהן (לא פורסם, 15.5.2007); דנ"מ 4727/07 עיריית יבנה נ' ארנפרוינד כהן (לא פורסמה, 19.2.2009)).

5.             חוק ההקפאה הרלבנטי לענייננו הוא חוק הארנונה הכללית (סייגים להעלאה בשנת הכספים 1990), התש"ן-1990 (להלן: חוק ההקפאה).

           סעיף 1 לחוק ההקפאה קובע:

העלאת ארנונה

1.    (א)     לא תגבה רשות מקומית בשל נכס ארנונה כללית לשנת הכספים 1990 בסכום שיש בו העלאה מעל סכום הארנונה שהגיע כדין בשל אותו נכס בשנת הכספים 1989.

       (ב)     לשנת הכספים 1990 לא תשנה רשות מקומית הנחות כלליות מארנונה ותנאי תשלומה, לרבות התוצאות של אי תשלום במועד, לעומת אלה שנקבעו כדין לשנת הכספים 1987, אלא לטובת החייבים בארנונה.

       (ג)      שר הפנים ושר האוצר, או מי שהם הסמיכו לכך, רשאים להתיר לרשות מקומית העלאת ארנונה, או שינוי הנחה או תנאי תשלום או תוצאות של אי תשלום במועד שלא כמותר לפי סעיף קטן (ב).

       (ד)     רשות מקומית לא תטיל לשנת הכספים 1990 ארנונה כללית על סוגי נכסים או סוגי שימושים בנכסים שעליהם לא הטילה ארנונה לשנת הכספים 1989, אלא באישור מאת שר הפנים ושר האוצר, או מי שהם הסמיכו לכך".

6.             הוראות ההקפאה הנוגעות להעלאת תעריפי הארנונה ברשויות המקומיות נועדו להשיג תכלית כפולה: האחת - למנוע השפעות שליליות על משק המדינה כתוצאה מהעלאת תעריפים; שינויים ריאליים בתעריפי הארנונה השפיעו לרעה על מדד המחירים לצרכן, וכאשר אלה הוטלו על המגזר היצרני, נפגעה רווחיותו. התכלית השניה נועדה להתמודד עם תופעה נפוצה ברשויות המקומיות של מתן הנחות בלתי מבוקרות בארנונה לגורמים שונים, אשר הביא לגרעון ממשי בתקציב השוטף של אותן רשויות. אחת מתכליות ההקפאה היתה להביא לריסון הוצאותיהן של הרשויות המקומיות, שמומנו עד לחוקי ההקפאה באמצעות הגדלת תעריפי הארנונה (ענין שקם, בעמ' 492-493; ע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית שאן, פ"ד נ(3) 876, 878 (1996) (להלן: ענין החברה לכבלים); דברי הסבר להצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992, ה"ח 2143, בעמ' 8-9 (להלן: דברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים לשנת 1992)).

           הטעמים השונים לחוק ההקפאה בענייננו פורטו בדברי ההסבר להצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה), התש"ן-1990, ה"ח 1972, בעמ' 96, וכך נאמר בהם:

"מוצע לאסור העלאת ארנונה כללית של הרשות המקומית ושינוי שיעורי הנחות בארנונה אלא בהיתר של שר הפנים ושר האוצר. זאת, בדומה להוראות שנקבעו בשנות הכספים 1988 ו-1989. הדבר ימנע קביעת ארנונה בשיעורים גבוהים, ועיוותים בין הסקטורים השונים החייבים בתשלום, ויאפשר קביעת מדיניות כוללת מתאימה.

כן מוצע להבהיר, כי אין להטיל ארנונה על סוגי נכסים וסוגי שימושים שעליהם לא הוטלה ארנונה בשנה הקודמת". (ההדגשה הוספה).

7.             ענייננו בהליך זה מתמקד בהיבט ההקפאה של העלאת שיעורי ארנונה, כאשר גורם ההשוואה לענין זה הוא שיעורי הארנונה ברשות המקומית בשנת 1989. הגבלת שיעורי ההעלאה על פי החוק מתייחסת הן להעלאת התעריפים באופן ישיר, והן לשינוי אמות המידה, שעל בסיסן נקבעים תעריפי הארנונה, כגון שינויי סיווג של הנכסים הנישומים, המביאים עימם לשינוי בתעריפים (בג"צ 4225/95 לקסן (ישראל) בע"מ נ' עירית אילת (לא פורסם, 20.4.1997) (להלן: ענין לקסן); רע"א 10643/02 חבס ח.צ.פיתוח (1993) בע"מ נ' עיריית הרצליה (לא פורסם, 2006) (להלן: ענין חבס)).

צווי הארנונה בראשון לציון