העליון: העובדה שחוזה נחתם תחת מחאה אין בה, כשלעצמה, כדי לבסס טענת כפייה

השופט ע' פוגלמן:

           המערערים הגישו תביעת להשבת כספים שנגבו בגין עבודות פיתוח שבוצעו בפרויקט "בנה ביתך" באליכין. התביעה נדחתה ועל כך נסב הערעור שלפנינו.

רקע כללי

1.             בחודש פברואר 1995 פרסם מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל) הודעה על פתיחת ההרשמה לפרויקט "בנה ביתך" ביישוב אליכין (להלן: הפרויקט), שבמסגרתו ייבנו בתים פרטיים צמודי קרקע. ההודעה פורסמה בשיתוף עם "ערים חברה לפיתוח עירוני בע"מ", חברה ממשלתית המבצעת עבודות פיתוח ותשתית; ועם המועצה המקומית אליכין (להלן: חברת ערים או ערים והמועצה בהתאמה). בחוברת ההרשמה לפרויקט צוין, בין היתר, כי המגרשים שאליהם מתייחס הפרויקט יוקצו לציבור בדרך של הגרלה ויוחכרו לזוכים לתקופה של 49 שנים, וכן כי לגבי חלק מהם תינתן עדיפות לתושבי אליכין. בחוברת ההרשמה צוין עוד, כי עבודות הפיתוח בפרויקט תבוצענה על-ידי חברת ערים, וכי על הזוכים בהגרלה להתקשר עמה ב"חוזה תשתית ותנאים מיוחדים" (להלן: חוזה התשתית) ולשלם לה דמי פיתוח שגובהם נגזר ממחיר כולל שאושר על-ידי המינהל. החתימה על חוזה התשתית היתה תנאי להתקשרות המשתכן עם המינהל בחוזה פיתוח וחכירה (להלן: חוזה המינהל). ניסיונות שנעשו על-ידי ועד הפעולה של המעוניינים במגרשים (להלן: ועד הפעולה) להגיע להסכמה עם הגורמים המוסמכים במינהל ובמועצה להפחתתם של דמי הפיתוח האמורים - לא צלחו, וההגרלה נערכה בחודש יוני 1995, לפי התנאים שפורסמו בחוברת ההרשמה. המערערים, תושבי אליכין, זכו בהגרלת המגרשים ונמסרה להם הודעה על כך. אולם, גם לאחר שהליך ההגרלה הגיע, לכאורה, אל סיומו, נעשה ניסיון נוסף מטעם ועד הפעולה להפחית את דמי הפיתוח על דרך של פנייה למועצה בבקשה כי זו תיקח על עצמה את ביצוע העבודות במקום חברת ערים. ניסיון זה לא עלה יפה משום שהזוכים בהגרלה לא הצליחו לעמוד בתנאים שהציבה המועצה לצורך ביצוע עבודות הפיתוח על ידה, לרבות קבלת חתימותיהם של כלל הזוכים בהגרלה והפקדת ערבות בנקאית. המערערים התקשרו, אפוא, עם חברת ערים בחוזה התשתית ושילמו לה, כפי שתוכנן מלכתחילה, את דמי הפיתוח. בהמשך - התקשרו המערערים עם המינהל בחוזה, והפרויקט יצא אל דרכו.

ההליך בפני בית המשפט המחוזי ועיקרי פסק-הדין

2.             בשנת 2002, הגישו המערערים לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו תביעה בעניין גובה דמי הפיתוח שאותם נדרשו לשלם לחברת ערים. התביעה נדחתה. בפתח פסק-דינו, דחה בית המשפט (כב' סגנית הנשיאה ד' פלפל) שורה של טענות מקדמיות שהועלו על-ידי המשיבים, לרבות טענות בדבר היעדר יריבות והתיישנותה של עילת התביעה. טענת השיהוי שהועלתה על-ידי המינהל בסיכומיו לא נידונה משום שלא הועלתה בכתב ההגנה. בהמשך, נדחתה טענת המערערים שלפיה חוזה התשתית עם חברת ערים נכרת תחת כפייה מצדו של המינהל, שהציב את ההתקשרות עם ערים בחוזה התשתית כתנאי להתקשרות עימו. זאת, לאחר שנקבע כי למערערים היתה שהות מספקת לקבל ייעוץ משפטי ולפנות לערכאות טרם ההתקשרות בחוזה, אך הם בחרו שלא לעשות כן; ולאחר שנקבע כי הקצאת המגרשים בפרויקט בהליך של הגרלה - להבדיל ממכרז "רגיל" - לא שללה את החופש החוזי של המערערים. בהקשר זה הוער, כי אם סברו המערערים שבהליך ההגרלה והקצאת המגרשים נפל פגם היה עליהם להעלות טענות אלה עם פרסום הודעה המנהל בשנת 1995 ואין להידרש לטענותיהם לאחר שנטלו חלק בהליך ההגרלה וזכו בו. בית המשפט הוסיף והעיר, כי אף לו טענת הכפייה היתה מתקבלת במישור העובדתי, הרי שאין, בנסיבות העניין, מקום לפסוק השבה משום שהמערערים לא ביטלו את החוזה במועד כמצוות סעיף 20 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 (להלן: חוק החוזים), והם אף אינם מבקשים את ביטול החוזה במסגרת התביעה שהגישו. טענת המערערים לפיה יש לתקן את גובה התמורה שנקבעה בחוזה עם חברת ערים מכוח הוראותיו של חוק החוזים האחידים, תשמ"ג-1982 (להלן: חוק החוזים האחידים) - נדחתה אף היא, ובהקשר זה ציין בית המשפט, כי הוראות חוק החוזים האחידים אינן חלות בכל הקשור לתמורה הכספית שנקבעה בחוזה. בהמשך, נדחתה גם תביעת המערערים להשבה מכוח דיני עשיית עושר ולא במשפט. בעניין זה הובהר, כי משנקבע שהחיוב החוזי בין המערערים למשיבים עומד בתוקפו, לא ניתן לקבל את הטענה לפיה התעשרותם של המשיבים היתה "שלא על-פי זכות שבדין". לבסוף נדחתה גם טענת המערערים להתעשרות שלא כדין של המועצה, לאחר שנקבע כי לא הוכחה טענתם שלפיה דמי הפיתוח מימנו עבודות שאינן קשורות לעבודות הפיתוח והתשתית לפרויקט.

           מכאן הערעור שלפנינו.

טענות המערערים

3.             עיקרו של הערעור שלפנינו הוא בטענה כי חוזה התשתית שנכרת בין המערערים לחברת ערים היה פגום, מטעמים שונים, וכי דמי הפיתוח בהם חויבו המערערים מכוחו של חוזה זה היו בלתי סבירים. על רקע זה סבורים המערערים כי יש להורות על השבתם של דמי הפיתוח ששולמו לחברת ערים ביתר. באופן פרטני טוענים המערערים, כי ההתקשרות בינם ובין המשיבים נגועה בפגם של כפייה, והראיה לכך היא שהם חתמו על חוזים אלה "תחת מחאה גורפת". לשיטתם, הכפייה נובעת מעריכת ההליך שהוביל להתקשרות בשיטה של הרשמה והגרלה ולא באמצעות מכרז פומבי. המערערים סבורים, כי החופש החוזי הקיים בשיטת המכרז נשלל באופן מוחלט בשיטת ההגרלה - שבה המציעים אינם יכולים להשפיע על המחיר הסופי ולמעשה עומדות בפניהם שתי אפשרויות בלבד, בבחינת "קח או הנח". לשיטתם, במודל זה, המציע אינו יכול לנהל משא ומתן, להתמקח ולבדוק חלופות ולפיכך, הסכמתו אינה בגדר הסכמה חופשית. עוד סבורים המערערים, כי יש להתערב בגובה דמי הפיתוח שנקבעו בחוזה בינם ובין חברת ערים, הואיל ומדובר בתניה מקפחת לפי דיני החוזים האחידים.

4.             המערערים סבורים, כי את טענותיהם אין לבחון באספקלריה מצומצמת של דיני החוזים. זאת, משום שההתקשרות בינם לבין המנהל ובינם לבין חברת ערים היא התקשרות בין צרכנים פרטיים לבין גופים "מונופוליסטיים" שעניינה הספקת שירות ציבורי של דיור. מכך מתחייבת - לשיטתם - בחינה של טענותיהם על רקע כללי המשפט הציבורי ועל יסוד "דינים לבר-חוזיים". כך, מוסיפים הם, על-מנת לבסס את הטענה כי ההתקשרות עם חברת ערים בחוזה התשתית נכפתה עליהם על-ידי המינהל, אין הכרח להוכיח את התקיימות תנאיו של סעיף 17 לחוק החוזים העוסק בכפייה חוזית, או להראות כי החוזה האמור בוטל כדין לפי סעיף 20 לחוק. בדומה, על אף האמור בחוק החוזים, אין הכרח כי תוצאת הכפייה תהיה ביטולו של החוזה והשבת התמורה במלואה, אלא ניתן, בנסיבות העניין, להעניק סעד של תיקון החוזה כך שלמערערים יוחזר "הרווח העודף", ששלשלה חברת ערים לקופתה. בדומה, סבורים המערערים, כי את הטענה שלפיה יש להתערב בגובה דמי הפיתוח שנקבעו מכוח דיני החוזים האחידים, אין לבחון על רקע סעיף 23(א)(1) לחוק החוזים האחידים, המוציא את רכיב התמורה מגדרי תחולת החוק, משום שסעיף זה איננו רלוונטי מקום בו עסקינן בחוזה בין פרט לרשות שעניינו מתן שירות ציבורי.

5.             המערערים סבורים כי השבת החלק של דמי הפיתוח שנגבה מהם ביתר מתבקשת גם מכוחם של דיני עשיית עושר ולא במשפט. כלפי חברת ערים נטען כי היא שלשלה לקופתה סכום שעלה על עלותן בפועל של עבודות הפיתוח (להלן: הרווח של חברת ערים), ובכך התעשרה שלא כדין על חשבונם של המערערים. בהקשר זה מדגישים המערערים, כי לפי הדינים שמסדירים עבודות פיתוח, דמי הפיתוח ששולמו על-ידם אמורים לכסות את הוצאות הפיתוח בלבד ולא להעשיר את קופתו של הגוף המפתח. כלפי המינהל נטען כי הוא התעשר שלא כדין על חשבון המערערים באמצעות דיבידנד שקיבל מן הרווח של חברת ערים, שהיא, כאמור, חברה ממשלתית. כלפי המועצה נטען, כי היא התעשרה שלא כדין בכך שתוך הסתייעות בדמי הפיתוח "המופרזים" שנגבו מהמערערים, ביצעה עבודות שאינן קשורות לפרויקט, אלא נגזרות מצרכיה הכלליים של המועצה. המערערים סבורים כי המועצה התעשרה שלא כדין גם משום שהיא קיבלה סכום של 600,000 ש"ח ממשרד הבינוי והשיכון לשם השתתפות במימון הפרויקט, למרות שלמעשה לא ביצעה או מימנה את עבודות התשתית בפרויקט.

6.             בהמשך טוענים המערערים, כי חברת ערים נהגה שלא בתום לב בהליך המשפטי שהתנהל בפני בית המשפט קמא, ובין היתר, נמנעה מהצגת ראיות שהיו בהישג ידה באשר לרווחיה האמיתיים מביצוע עבודות הפיתוח במסגרת הפרויקט. המערערים סבורים כי מחדלה של חברת ערים בעניין זה פועל לחובתה. לבסוף מלינים המערערים על גובה החיוב בהוצאות המשפט שפסק בית המשפט המחוזי לחובתם.

עמדות המשיבים

7.             המינהל וחברת ערים סומכים ידיהם על פסק דינו של בית המשפט קמא. הם סבורים, כי הימנעותם של המערערים מנקיטת הליכים מתאימים להשגה על תנאי ההתקשרות במועד המתאים ויצירת מצג לפיו הם מסכימים לתנאים המנויים בחוזה הפיתוח, משתיקה אותם מלטעון נגד אותם תנאים בחלוף שנים כה רבות. חברת ערים סבורה עוד, כי בהעלאתן של טענות אלו בשלב הנוכחי יש גם משום פגיעה בעקרון שוויון ההזדמנויות כלפי אחרים שהתעניינו ברישום להגרלת המגרשים באליכין אך לא נרשמו להגרלה נוכח התנאים שנקבעו. חברת ערים מוסיפה וטוענת, כי לפנים משורת הדין, היא הסכימה לסגת מההתקשרות לביצוע עבודות הפרויקט, בכדי לאפשר למערערים לבצע את עבודות הפיתוח בעצמם ולהוזיל את העלויות. לאחר שהצעה זו נדחתה על-ידי המערערים, היא ביצעה את עבודות הפיתוח כפי שהוסכם בין הצדדים מלכתחילה, והסתמכה על הסכמתם של המערערים בעניין זה.

8.             לגופו של עניין שוללים המינהל וחברת ערים את טענות המערערים בדבר כפייה והיעדר רצון חופשי בהתקשרות מולם. לדידם, לאחר שהמערערים השתתפו בהליך ההגרלה וזכו בו, הם מנועים מלטעון לקיומה של כפייה מובנית בהליך ההגרלה. הדברים אמורים ביתר שאת, לשיטתם, נוכח כך שטענות אלה לא נטענו לאחר פרסום ההודעה לציבור בדבר הקצאתם של המגרשים בדרך של הגרלה, ומאחר שהמערערים לא השיגו בפני הערכאות המתאימות על חוקיות הליך ההגרלה עובר לשיווק המגרשים. יתר על כן, המינהל סבור כי שיטת ההגרלה אף היטיבה עם המשתתפים לעומת אפיקי שיווק חלופיים, משום ששיטה זו אינה מיועדת להשיג את התמורה הגבוהה ביותר למינהל. גם לגופם של דברים, סבורים המשיבים כי לא התקיימה כפייה במערכת היחסים בין הצדדים. על-פי הנטען, המערערים ניגשו להגרלה מרצונם החופשי תוך הבנה של תנאי החוזה ומשמעות החתימה עליו, לרבות התקשרות בחוזה עם חברת ערים ותשלום דמי הפיתוח בשיעור שנקבע, ואף המשיכו בהתקשרות זו גם כשהייתה להם אפשרות לפעול באופן אחר. חברת ערים מוסיפה וטוענת, כי המערערים לא הגישו תצהירים בתמיכה לטענתם כי הם היו נתונים לכפייה בעת ההתקשרות מול המשיבים. בנפרד מכך מוסיף המינהל, כי אין התאמה בין טענת הכפייה שבפי המערערים לבין הסעד אותו הם מבקשים. שכן הסעד שיכול היה להינתן אם היתה מתקבלת טענת הכפייה הוא ביטול החוזה והשבה, בעוד שהסעד המבוקש על-ידי המערערים הינו "תיקון" תנאי החוזה והפחתת המחיר שנקבע בו. מכל מקום, להשקפתו, המסגרת הנורמטיבית המתאימה לדיון בטענותיהם של המערערים במישור החוזי היא דיני החוזים "הרגילים", הממשיכים לחול על התקשרויותיהן של רשויות ציבוריות, לצד עקרונות המשפט המינהלי.

9.             המינהל ממשיך וטוען, כי בנסיבות שלפנינו לא הוכחו שלושת היסודות הדרושים לצורך הקמת חובת השבה לפי חוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט-1979 (להלן: חוק עשיית עושר). זוהי גם עמדתה של חברת ערים אשר סבורה כי יסוד ההתעשרות, שהוא אחד מיסודותיה של עילת עשיית עושר ולא במשפט, איננו מתקיים במקרה שלפנינו. בעניין זה נטען, כי תקציב הפיתוח שממנו נגזר מחיר עבודות הפיתוח לכל מגרש ומגרש נבחן על-ידי מהנדסי המינהל, ונמצא סביר וראוי; כי עבודות הפיתוח בוצעו ברמת גימור גבוהה; וכי המערערים לא הוכיחו שמדובר בעלות מופרזת. בהקשר זה הדגישו המינהל וחברת ערים, כי חוות הדעת שהוגשה על-ידי המערערים בעניין הערכת עלותן עבודות הפיתוח בפרויקט הוכחה כבלתי מדויקת, וכי התחשיבים החלופיים שהובאו על-ידי המערערים במהלך הדיון בפני בית המשפט קמא, אין להם כל תמיכה עובדתית או מקצועית. על אלה מוסיפה חברת ערים וטוענת, כי שיעור הרווח שלה מהפרויקט מצוי בטווח המקובל בתחום התשתיות והפיתוח וגם מן הטעם הזה לא מתקיימות במקרה שלפנינו נסיבות המקימות חובת השבה לפי חוק עשיית עושר. לחלופין נטען על-ידי המנהל, כי אף אם קמה חובת השבה לפי חוק עשיית עושר, קיים בענייננו מכלול של נסיבות המצדיק פטור מחובה זו, לרבות השיהוי הניכר בהגשת התביעה, חוסר תום הלב של המערערים והפגיעה שעלולה להיגרם לעקרון השוויון בדיני המכרזים אם טענותיהם תתקבלנה. המועצה סבורה אף היא, כי בטענות המערערים נגדה בגין התעשרות שלא כדין אין ממש, שכן הטענה שלפיה דמי הפיתוח ששילמו מימנו עבודות שאינן קשורות לעבודות התשתית והפיתוח של הפרויקט לא הוכחה. זוהי גם עמדתה של חברת ערים, אשר מדגישה כי העבודות לפינוי המזבלה ולהקמת מערכת הביוב והניקוז קשורות בקשר ישיר לפיתוח הפרויקט, ולכן לא נפל כל פגם בהכללת עלותן בתקציב הכולל.

10.          בהמשך לדברים אלה טוען המינהל כי המחיר שאותו נדרשו המערערים לשלם מכוחו של חוזה ההתקשרות היה מחיר כולל, שבגדרו שוקללו עלות הקרקע ועלותן של עבודות הפיתוח (להלן: המחיר הכולל). המחיר הכולל נקבע על-ידי שמאי ממשלתי תוך הערכת שווי השוק של כל מגרש שנכלל בהגרלה כקרקע מפותחת לבנייה. עלות הקרקע שהופיעה בחוברת המכרז חושבה על-ידי הפחתת אומדן דמי הפיתוח שהוצע על-ידי חברת ערים מן המחיר הכולל. בנסיבות אלה, טוען המנהל, אף אם מניחים, לצורך הדיון, כי עלותם של דמי הפיתוח היתה למעשה נמוכה מזו שהוצעה על-ידי חברת ערים הרי שהפחתת רכיב דמי הפיתוח היתה מובילה, מניה וביה, להעלאה ברכיב מחיר הקרקע, ולכן לא היתה בכך תועלת כלשהי למערערים.

דיון והכרעה

שיהוי