העליון דחה בקשה של המדינה לעיכוב ביצוע פסק דין המורה לה לפעול לביטול הכרזת קרקעות כחקלאיות.

           בפניי בקשה לעיכוב ביצוע פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים במחוז מרכז (כב' השופטת ז' בוסתן) מיום 30.12.2011, בו התקבלה עתירה שהגישה המשיבה ונקבע כי על המבקשת לפעול בתוך שנה מיום מתן פסק הדין לביטולה של הכרזה על קרקעות מסוימות בפתח-תקווה כקרקעות חקלאיות, ובהתאם לעדכן את מפות ההכרזה.

1.        ביום 26.12.2000 הכריזה המבקשת, הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (להלן: ולקחש"פ) על קרקעות מסוימות בתחום שיפוטה של עיריית פתח-תקווה כקרקעות חקלאיות (להלן: ההכרזה). בהמשך, עם אישורה של תמ"מ 21/3 - תוכנית המתאר המחוזית למחוז מרכז, שונה ייעודן של חלק מאותן קרקעות למגורים ולתעשייה, ובהתאם לכך נבנו בהן שכונות מגורים ואזורי תעשייה. חרף שינוי הייעוד וחרף השימוש בקרקעות לייעודים אלה, נותרה בעינה ההכרזה עליהן כעל קרקעות חקלאיות ובשל כך פנה בשנת 2003 מנהל אגף תכנון עיר בעיריית פתח-תקווה לולקחש"פ בבקשה לביטול ההכרזה. בשנת 2004 פנתה המשיבה לולקחש"פ בבקשה נוספת ומשפנייתה לא נענתה עתרה לבית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב-יפו (עת"ם 2519/04) בבקשה להורות לולקחש"פ לבטל את ההכרזה ביחס לקרקעות שתוכניות מתאר מאושרות שינו את ייעודן. המשיבה טענה כי הותרת ההכרזה על כנה בקרקעות אלה אינה מאפשרת לה לגבות היטלי השבחה וגורמת לסרבול הליכי התכנון. מנגד, עמדת הולקחש"פ הייתה כי עלות עדכון מפות ההכרזה גבוהה ולכן לא ניתן לדון בביטול ההכרזה בעתיד הקרוב. ביום 21.6.2005 דחה בית המשפט (כב' השופט ע' מודריק) את העתירה בקובעו כי הולקחש"פ פועלת בהקשר זה על-פי החוק ועל-פי הנהלים ואין בידיו להורות לה לפעול באופן שונה. יחד עם זאת קבע בית המשפט כי התבררה לפניו מציאות מנהלית בעייתית שיש לשנותה, שכן הדרישה להמשיך ולפנות לולקחש"פ לאישור פעולה תכנונית בקרקעות שאינן בשימוש חקלאי, היא דרישה מיותרת המסרבלת את ההליך. 

           המשיבה ערערה על פסק הדין לבית משפט זה (עע"ם 8230/05) ובדיון שהתקיים ביום 8.1.2007 הודיעה הולקחש"פ כי נערכת עבודת מטה לשינוי ההכרזה וכי זו תארך "כשנה ואולי יותר". נוכח עמדה זו ובהסכמת הצדדים קבע בית המשפט כי הערעור ידחה, בכפוף לכך שאם עבודת המטה תימשך מעבר לזמן סביר כאמור, יתכן שיהיה מקום לשקול פניה מחודשת לשם ביטול ההכרזה. משחלפו שלוש שנים וההכרזה לא בוטלה, שבה המשיבה ועתרה לבית המשפט לעניינים מנהליים במחוז מרכז (עת"ם 9095-07-10) וטענה, בין היתר, כי סירובה של הולקחש"פ לבטל את ההכרזה אינו סביר ועומד בסתירה להתחייבותה בפני בית משפט זה בהליך הערעור. הולקחש"פ טענה מנגד כי התחייבותה לביטול ההכרזה התבססה על תיקון מס' 90 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה) שעמד על הפרק אותה שעה, אך בסופו של יום תיקון זה לא התקבל והמציאות החוקית נותרה כפופה לתיקון מס' 76 לחוק התכנון והבניה (להלן: תיקון מס' 76), שאינו מחייב את עדכון מפות ההכרזה ואף מצדיק את סירובה לעשות כן.

2.        בפסק דינו מיום 30.12.2011 קיבל בית משפט קמא את העתירה והורה לולקחש"פ "לפעול לעדכון מפות ההכרזה, תוך שנה מיום פסק דין זה, באופן שההכרזה, בהתייחס למקרקעין שהייעוד בהם בתכנית בנין עיר תקפה שונה, תבוטל". בית המשפט קבע כי מששונה הייעוד כדין, המציאות החקלאית בקרקעות בטלה ואין עוד טעם בשמירת המצב הבירוקראטי ביחס אליהן. כמו כן הדגיש בית המשפט כי הולקחש"פ הייתה שותפה למהלכים שהביאו לשינוי הייעוד וכי השיקולים של שמירה על שטחים ירוקים ועל קרקעות חקלאיות הובאו בחשבון עת ניתן על-ידה האישור לשינוי. בית המשפט דן בהרחבה בהשפעתו של תיקון מס' 76 על סמכות הולקחש"פ להמשיך ולהוות גורם מפקח בקרקעות שאינן מיועדות עוד לחקלאות. בהקשר זה נקבע כי עצם אישורה של תוכנית המתאר המחוזית ושינוי ייעוד הקרקעות מכוחה, אינו מבטל באופן אוטומטי את ההכרזה וסמכות הביטול נותרה בידי הולקחש"פ. עם זאת נדחתה הפרשנות שהציעה הולקחש"פ לתיקון מס' 76, לפיה אי-ביטול ההכרזה הותיר בידיה את הכוח לפקח אחר ביצוע תוכניות בקרקע, גם לאחר ששונה ייעודה. בית המשפט ציין כי פרשנות זו אינה מעוגנת בלשון החוק; כי תיקון מס' 76 צמצם את סמכויות הולקחש"פ במטרה להפחית הליכים בירוקראטיים; וכי גם אם ההכרזה הפורמאלית נותרה בעינה, הרי שמהותית אין מדובר בקרקעות חקלאיות. בית המשפט הוסיף וקבע כי כוונת המחוקק הייתה למנוע כפל דיונים ולכן משאישרה הולקחש"פ את תוכנית המתאר וייעוד הקרקע נקבע לבינוי, אין צורך להוסיף ולקבל את אישורה בקרקע. מסקנה זו אף עולה, כך נקבע, מלשונו של סעיף 11 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה ועל כן קבע בית המשפט כי מרגע ששונה ייעודן של הקרקעות, ההכרזה לגביהן "נחשבת כאות מתה שכן אין לה עוד משמעות אופרטיבית". בנוסף נקבע כי נוכח הזמן שחלף מהיום שבו ההכרזה אינה תואמת עוד את המצב בשטח, אין הצדקה לטיעון התקציבי וכי הותרת ההכרזה על כנה יש בה כדי להטעות את הציבור ולמצער היא מהווה פעולה בלתי תקינה של המינהל.

3.        הולקחש"פ ערערה על פסק הדין ולצד הערעור הגישה את הבקשה שבכאן לעיכוב ביצועו. לטענתה, סיכויי הערעור גבוהים שכן פסק דינו של בית משפט קמא אינו עולה בקנה אחד עם הוראות החוק ונוטל ממוסדות התכנון כלי פיקוח חשוב. בתמצית, עמדת הולקחש"פ מבוססת על הטיעון שתיקון מס' 76 לא שינה את סעיף 7(ג) לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבנייה, הקובע כי "שימוש חורג בקרקע חקלאית טעון אישור הועדה ואישור הועדה המחוזית". מכך מבקשת הולקחש"פ לגזור את המסקנה כי נותרה בידה הסמכות לפקח על מתן אישורים לשימושים חורגים באותן קרקעות המוכרזות חקלאיות, וזאת חרף העובדה שייעודן שונה. הולקחש"פ מוסיפה וטוענת כי יש חשיבות לפיקוח מטעמה בהקשר זה והיא מציינת כי הציגה נתונים לפיהם הצורך בקבלת אישורה אינו מעכב את ההליך התכנוני. עוד טוענת הולקחש"פ כי עדכון מפות ההכרזה אינו נחוץ ואינו מוצדק נוכח המשאבים הכרוכים בכך, וכי שיקולי מאזן הנוחות מטים את הכף לטובתה, שכן אי-קבלת הבקשה עלול להוביל למצב בלתי הפיך ולקביעת עובדות בשטח. בנוסף נטען כי הסעד האופרטיבי בפסק הדין מהווה צו-עשה הגורר שינוי של המצב החוקי הקיים ובמידה ויתקבל הערעור עדכון המפות ההכרזה יהווה בזבוז ניכר של משאבי ציבור.

4.        המשיבה טוענת מנגד כי דין הבקשה להידחות והיא סומכת ידיה על קביעותיו של בית משפט קמא ועל האופן בו פירש את תיקון מס' 76 באשר לחוסר סמכותה של הולקחש"פ לפקח על קרקעות שייעודן אינו חקלאי. המשיבה מוסיפה וטוענת כי סמכויות הפיקוח ביחס לשטחים שאינם חקלאיים נתונות לוועדה המחוזית וכי כבר נקבע בעבר שמעורבותה של הולקחש"פ בהליכי התכנון יוצרת סרבול בירוקראטי. ביחס למאזן הנוחות טוענת המשיבה כי בית משפט קמא קבע בפסק דינו מנגנון של "מעין עיכוב ביצוע", בהותירו פרק זמן של שנה לצורך עדכון מפות ההכרזה ולכן אין מקום להוסיף ולעכב את ביצוע פסק הדין. כמו כן טוענת המשיבה כי הגדרת מעמדה המשפטי של הקרקע אינו יוצר מצב בלתי הפיך וכשם שניתן לבטל את ההכרזה כך ניתן יהיה להחילה מחדש. לבסוף, מציינת המשיבה כי טענות בדבר המשאבים הנדרשים לצורך יישומו של פסק דין אינן מצדיקות את עיכוב ביצועו וכי הולקחש"פ עצמה טענה בשנת 2007 כי היא נערכת לביטול ההכרזה ועל כן אין מקום להמשך העיכוב.

5.        לאחר שעיינתי בטענות הצדדים הגעתי למסקנה כי דין הבקשה להידחות.

           כלל הוא כי הגשת ערעור על פסק דין אינה מעכבת את ביצועו, שכן בעל הדין שזכה בהליך זכאי לממש את פירות זכייתו. בית המשפט ייעתר אפוא לבקשה לעיכוב ביצוע פסק הדין רק במקרים בהם הוכיח המבקש כי גבוהים הם סיכויי הערעור להתקבל וכי מאזן הנוחות נוטה לטובתו, במובן זה שאם יזכה בערעור יהיה קושי ממשי להשיב את המצב לקדמותו (ראו: עע"ם 9158/09 המועצה הארצית לתכנון ובניה נ' השמורה בע"מ, פיסקה 5 (טרם פורסם, 18.2.2010); עע"ם 2264/11 רשות השידור נ' אראן אלקטרוניקס (1969) בע"מ,  פיסקה 6 (טרם פורסם, 24.5.2011)). במקרה דנן ניצבת בפני ערכאת הערעור שאלה פרשנית הנוגעת להשלכותיו של תיקון מס' 76 על סמכויותיה של הולקחש"פ להוסיף ולהוות גורם מפקח בהליכי התכנון, וזאת מתוקף הכרזה שלכאורה אינה משקפת עוד את ייעוד הקרקע ואת השימוש בה בפועל. מבלי לטעת מסמרות באשר לסיכויי הערעור נראה לי כי בהינתן מכלול הנסיבות שתוארו לעיל, לרבות אלה העומדות ברקע העתירה דנן, אין בטענות שהעלתה המבקשת לעניין שיקולי מאזן הנוחות כדי להצדיק את עיכוב הביצוע. יחד עם זאת, בשים לב לפרק הזמן שנקצב לולקחש"פ לצורך ביצוע עדכון מפות ההכרזה שיוביל לביטול ההכרזה (עד לסוף חודש דצמבר 2012) ראיתי לנכון להורות כי הערעור דנן יישמע לפני המחצית השנייה של חודש ספטמבר 2012 דהיינו בתוך תקופת עיכוב הביצוע שאותה שילב בית משפט קמא בפסק-דינו.

6.       סיכומם של דברים - הבקשה לעיכוב ביצוע פסק הדין נדחית. המזכירות תקבע את הדיון בערעור לא יאוחר מיום 9.9.2012. בנסיבות העניין לא מצאתי מקום לעשות צו להוצאות.

           ניתנה היום, כ"ז באדר התשע"ב (21.3.2012).

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.    גק

מרכז מידע, טל' 077-2703333 begin_of_the_skype_highlighting            077-2703333      end_of_the_skype_highlighting ; אתר אינטרנט,  www.court.gov.il