העותרים לא מיצו את ההליכים - העתירה נגד תוואי כביש 531 נדחתה

השופט ע' פוגלמן:

           עניינה של העתירה שלפנינו בתוכנית "תת"ל 15 - מסילת השרון ודרך מס' 531" (להלן: תת"ל 15 או התוכנית), שעניינה פרויקט תחבורתי מערכתי הכולל תכנון של מסילת ברזל ומערכת כבישים. במסגרת העתירה מבקשים העותרים כי בית המשפט יורה על שינוי גבולות התכנית באזורים מסוימים ברעננה ובכפר סבא, כך ש"הקו הכחול" המגדיר את גבולותיה ייקבע בהתאם לתחום השפעתה. עוד הם עותרים לסעדים נוספים שעליהם נעמוד להלן.

הרקע העובדתי

1.        התכנית נושא העתירה מהווה, כאמור, חלק מתכנית מערכתית רחבה המשלבת תכנון של מסילת ברזל ושל מערכת כבישים. התכנית מבקשת ליצור קישור מהיר בין הערים הוד השרון, כפר סבא, רעננה והרצליה שבאזור השרון, לבין מטרופולין תל אביב. בהתאם לתכנית, יחוברו כבישי האורך מס' 6, 4, 20 ו-2 באמצעות כביש אחד, הוא כביש 531 (שייקרא להלן גם: הכביש). עוד כוללת התכנית הארכה של כביש מס' 20 עד למושב רשפון, לרבות חיבורו לכביש מס' 2 ליד היישוב שפיים, וכן הרחבה ושיקוע של כביש מס' 20 והקמת מסילת ברזל בין שדרות שבעת הכוכבים שבעיר הרצליה לבין מחלף כביש מס' 20. לצד זה, עתידה להיסלל מכוח התכנית מסילת רכבת בצמוד לכביש 531, בין מסלוליו השונים. המסילה אמורה להשלים מסלול "טבעתי" בין יישובי המטרופולין. תוואי הכביש אושר בעבר בתכניות מתאר ארציות ומחוזיות, ביניהן תוכנית מתאר ארצית לדרכים 3 (להלן: תמ"א 3). במקומות שונים לאורכו של תוואי הכביש אושרו במהלך השנים בועדות המחוזיות תוכניות שמכוחן נסלל הכביש בפועל, וכבר כיום הוא משמש את תושבי האזור במקומות אלה. באשר למסילת הברזל העוברת לאורכו של תוואי הכביש, יצוין כי בחודש יולי 1997 חתם שר התשתיות הלאומיות על צו דרך מס' 531, המחיל את פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943, על המקרקעין שפורטו בו, ומכוחו מתאפשרת תפיסת חזקה במקרקעין והפקעתם. בגדרו של הצו,  נעשות פעולות להקמת מסילת הברזל לפי תוכנית מח/113.

2.        החל מחודש אוגוסט 2004, קוימו דיונים שונים בקרב הגורמים המקצועיים הרלוונטיים, לשם הכנת התכנית. ביום 4.4.05 הוחלט לפרסם הודעה בדבר הכנת תכנית לתשתית לאומית, בהתאם לסעיפים 76ג(1) ו-77 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבנייה). לאחר הליך ממושך, שבגדרו הוכנו - בין היתר - הנחיות לתסקיר השפעה על הסביבה, והוגשו חוות דעת של יועצים סביבתיים, סוכם על עיגון פתרונות לצמצום מפגעי זיהום אוויר, ובהתאם תוקן התסקיר ותוקנו מסמכי התכנית. במהלך חודש אפריל 2006, החליטה הועדה הארצית לתכנון ובנייה של תשתיות לאומיות (להלן: הות"ל) להעביר את התכנית להערות הועדה המחוזית ולפרסמה להשגות הציבור, לפי סעיף 76(ג)(6)(א) לחוק התכנון והבניה. בהתאם להחלטה, פורסמה הודעה מתאימה במספר עיתונים ארציים ויומיים בין התאריכים 20.7.06- 21.7.06, ובהמשך פורסמה הודעה בדבר הארכת התקופה האמורה לפרק זמן של 21 ימים נוספים בשל פגרת חודש אוגוסט והלחימה בלבנון. בעקבות ההודעה, הוגשו לות"ל 179 התנגדויות מטעם אזרחים, רשויות מוניציפאליות וגורמים נוספים, ואלו נבחנו על-ידי חוקר שמונה לשם כך בין החודשים ספטמבר-אוקטובר 2006. במסגרת הליך שמיעת ההשגות ניתנה למשיגים אפשרות להשמיע את טענותיהם בכתב ובעל-פה, לשמוע את תגובת יזמי התכנית ומתכנניה לטענות אלה, ולהגיב לתגובת היזמים. העותרים לא הגישו השגות בנושאים שאותם הם מעלים בעתירתם. לאחר שמיעת ההשגות הגיש החוקר את המלצותיו ואלה אומצו על-ידי הות"ל. בהמשך, הוחלט להעביר את התוכנית לאישור ממשלת ישראל בכפוף לשורה של שינויים ותיקונים אשר פורטו בה.

           העותרים, תושבים מכפר סבא ומרעננה, מכוונים את עתירתם להחלטה זו של הות"ל, וממקדים אותה בחלק המזרחי של התכנית באזור כפר סבא ובאזור רעננה.

טענות הצדדים

3.        העותרים טוענים כי "הקו הכחול" של התכנית, המגדיר את גבולות התפרשותה, נקבע באופן שרירותי, בצמוד לכביש 531 ובתחום קווי הבניין שלו, מבלי להתחשב במי שעלולים להיות מושפעים מן התוכנית וערך נכסיהם עלול לרדת. להשקפתם, הקירבה לכביש מביאה לרעש, זיהום אוויר ופגיעה סביבתית. חרף כך, ועל אף ההשפעה הניכרת של התוכנית על בתיהם, לא נכללו בתיהם שמרחקם מן הכביש אינו עולה על 50 מטרים מתוואי הכביש המתוכנן, בגדר הקו הכחול שנקבע. לחיזוק עמדתם, מפנים העותרים לסעיף 119ב' לחוק התכנון והבנייה, הקובע הוראות בדבר התנאים להגשת התנגדות לכביש בשטח בנוי, שהגדרתו מתייחסת למבנים המצויים במרחק שאינו עולה על 100 מטרים מגבול תוואי הדרך המתוכננת; ולהוראות המשרד לאיכות הסביבה, שלפיהן - לטענת העותרים - נדרשת רצועת תכנון שאינה נופלת מ-300 מטרים כדי לספק את מלוא הצרכים הסביבתיים, ובכלל זה מיגון אקוסטי. לדידם, תוואי הקו הכחול שנקבע אינו מאפשר למי שמושפע מהתכנית, אך מצוי מחוץ לקו, לקבל פיצוי לפי סעיף 197 לחוק, חרף קיומה של פגיעה משמעותית בקניינו. משכך, ומשלא ניתן מענה לצרכי הפרט הנפגע מן התכנית, לוקה התוייתו של הקו הכחול בחוסר סבירות, ודינה להתבטל.

4.        טענתם הבאה של העותרים נסבה על המועד הקובע להגשת תביעות לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה. הם מציינים כי לתוכנית קדמו מספר תוכניות לתוואי מסילת הרכבת והכביש, ובכלל זה מח/54ג'; מח/113; ו-מח/162א, שביניהן לבין התוכנית קיים קשר בל יינתק והן כולן "תוכניות זוחלות" להקמת כביש 531 ומסילת הרכבת. משכך, סוברים הם כי ניתן להתייחס אל כל התוכניות כאל תוכנית כוללת אחת; הקו הכחול של התוכנית צריך להיות בקו התוכניות הקודמות; ותקופת ההתיישנות לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה צריכה להימנות בפועל ממועד אישורה של התוכנית. עוד מציינים העותרים בהתייחס לתוכנית מח/54ג', אשר פורסמה למתן תוקף בשנת 1996 ולא בוצעה עד היום, כי בתקנון התוכנית נקבע שבעת ביצועה יצורף אליה נספח אקוסטי. לדברי העותרים, נספח מעין זה טרם הוכן, וכשיאושר בסופו של יום, ייעשה  הדבר בחוסר שקיפות ובאופן שימנע מן הדיירים הגרים בקרבת הכביש אפשרות להגיש התנגדות.

5.        העותרים מוסיפים וטוענים כי נוכח העובדה שסלילת הכביש והשלמתו יביאו לפגיעה מהותית בחיי הדיירים הגרים לאורך תוואי הכביש, קיימת חשיבות מרבית לכך שהרשות המפקיעה תקבע שווי ריאלי והוגן לשווי המקרקעין, וכי ייקבע גורם אחד שידון במהירות וביעילות בכל התביעות, הן להפקעה, הן לירידת ערך. בנפרד מכך טוענים העותרים כי הכניסות והיציאות לכביש שטרם אושרו בתוכנית מח/162א מופיעות במסגרת התכנית כמצב קיים ומאושר. לבסוף, גורסים העותרים כי התוכנית חורגת מהוראותיה של תמ"א 3.

6.        המשיבים טוענים מצידם כי דינה של העתירה להידחות על הסף בשל אי מיצוי הליכים. לדידם, העותרים נמנעו מלהגיש השגה לות"ל ולהעלות את טענותיהם בנוגע לפגמים שנפלו בתוכנית בהתאם להליך הקבוע בחוק, ומשכך לא ניתן לעקוף הליך זה באמצעות פנייה ישירה לבית משפט זה. עוד מציינים המשיבים כי דינה של העתירה להידחות על הסף גם בשל צירוף כל 132 העותרים שלפנינו בגדרי עתירה מאוחדת, שכן התשתית העובדתית הנוגעת להם הינה נבדלת, וצירופם יחד עלול לגרום לסרבול ומנוגד לכללי הדיון שנקבעו בהלכה הפסוקה. טעם שלישי לדחיית העתירה על הסף - לפי טענת המשיבים - הינו היעדר תשתית עובדתית קונקרטית המתייחסת לפגיעה הנטענת בכל אחד ואחד מהם. עוד סוברים המשיבים כי יש לדחות את העתירה על הסף גם בשל שיהוי, שכן זו הוגשה בחלוף חמישה חודשים מאישור התכנית בות"ל, ובחלוף כעשור שנים מאישור הוראות תוכנית מח/54ג, שאף אותה תוקפים העותרים, כל זאת בלא כל הסבר.

7.        בהמשך מתייחסים המשיבים לסעד המבוקש בדבר הזזת הקו הכחול וטוענים כי גבולות התכנית נקבעו משיקולים מקצועיים-תכנוניים וענייניים בלבד. לדבריהם, מקטעי כביש 531 שלהם אושרה בעבר תכנית מפורטת והות"ל לא מצאה מקום לשנותם, לא נכללו בתוך תחומי התוכנית, בעוד שמקטעים שבהם קיימת תכנית מפורטת אך נדרשו בה שינויים משמעותיים - נכללו בה. בהתאם לכך משסברו המשיבים כי אין מקום לשנות מהוראות תכנית מח/54ג שחלה בחלק המזרחי של התכנית ומסדירה את תוואי הכביש, למעט השלמת מסילת רכבת, לא היה מקום לכלול אזורים הגובלים במקטע שבו לא חל שינוי בתוואי הכביש בתחום הקו הכחול. באשר לתוואי באזור רעננה, מצאה הות"ל כי יש לערוך שינויים משמעותיים בתכנית המאושרת הקיימת באזור (מח/54ב), ולכן עלה צורך תכנוני לכלול בקו הכחול של התוכנית את כל מקטע הכביש. לדברי המשיבים, עמדת העותרים שלפיה יש להרחיב את הקו הכחול של התכנית עד לגבול השפעתה אינה עולה בקנה אחד עם הוראות הדין ואף אינה ישימה, שכן לתכנית - בפרט כזו ברמה הארצית - ישנה השפעה רחבה שתחייב הכללת אזורים נרחבים בתחומה  בלא שיש לכך הצדקה עניינית.

8.        המשיבים מוסיפים ומתייחסים לטענה בדבר תקצוב התכנית בחסר, וגורסים כי טענה זו נטענה בלא ביסוס ובלא תימוכין. הם מדגישים כי טענות מעין אלה הועלו במסגרת הליך ההשגות בות"ל ונדחו על-ידה בהחלטה מנומקת, שאין עילה להתערב בה. לבסוף מתייחסים המשיבים, שעל-פי החלטתנו צירפו תגובה משלימה מטעמם, לטענה כי התכנית עומדת בסתירה לתמ"א 3, וגורסים כי הרצועה לתכנון שנקבעה בסעיף 3 לתמ"א 3 הינה משום רצועת מקסימום שנועדה לשמר עתודות קרקע מספקות על מנת לאפשר מרחב גמישות לתכנון. לדידם, כפי שנקבע בהוראותיה של תמ"א 3, כאשר כבר קיים תכנון מפורט של הדרך - כמו במקרה שלפנינו - אין תחולה להגבלה האמורה. עוד טוענים המשיבים בהקשר זה כי  תמ"א 3 מאפשרת תכנון מפורט שיחרוג מקווי הבניין שנקבעו בה, בכפוף לאישורה של המועצה הארצית או ועדה שנקבעה על ידה.

9.        בתגובה לטענות אלה, טוענים העותרים כי משהגישו התנגדות לתוכנית, וטענו - בין היתר - לקיומה של פגיעה אקוסטית הנגרמת בעטיה, יש לדחות את הטענה כי הם לא מיצו הליכים אל מול הרשויות. עוד הם טוענים כי החלטתה של הות"ל בדבר תוואי הקו הכחול וגבול השפעת התוכנית הינה החלטה עקרונית, רוחבית וגורפת, ומשהוגשו על ידי גורמים אחרים השגות בעניין הקו הכחול ואלה נדחו על-ידי הות"ל, לא היה בהגשת השגה נוספת על-ידם כדי להעלות או להוריד. לצד זה טוענים העותרים כי אף אם ייקבע שהם לא הגישו התנגדות לתוכנית במועד, הרי שחובת תום הלב של הרשות מחייבת לנהוג בגמישות כלפי עותר שלא הגיש התנגדותו לתוכנית תשתיות לאומיות, בפרט נוכח הסוגיה העקרונית המועלית בעתירה. עוד טוענים העותרים בהתייחס לטענה בדבר צירוף קבוצות עותרים לעתירה אחת, כי נוכח המצע העובדתי והמשפטי של התכנית, אין מניעה מלעשות כן. לדבריהם, אין כל יסוד לטענה בדבר היעדר תשתית עובדתית, שכן הביסוס העובדתי לטענותיהם פורט כדבעי. לבסוף, גורסים העותרים כי היות שהתוכנית טרם אושרה וטרם פורסמה למתן תוקף, העתירה אינה נגועה בשיהוי.

           בהתאם להחלטתנו הגישו העותרים תגובה להודעה המשלימה של המשיבים בנוגע לעמידתה של התוכנית בתנאי תמ"א 3. בתגובה טענו הם כי בקביעת המשיבים כי תחום ההשפעה של הכביש, רצועת התכנון וקווי הבניין חד הם, לא רק שגו הם בחוסר סבירות ומידתיות, אלא שפעלו בניגוד להוראות חוק התכנון והבנייה ותמ"א 3, שאינה מתירה לצמצם את רוחב רצועת התכנון שאמורה לשקף את תחום השפעתה ופגיעתה של התוכנית.

דיון והכרעה

(א) גבולות התוכנית (הקו הכחול)

10.      סעיף 100 לחוק התכנון והבנייה מאפשר לכל מעוניין בקרקע, הרואה עצמו נפגע על ידי תוכנית, להגיש לה התנגדות. סעיף 76ג(8) לחוק זה מוסיף כי מי שרשאי להגיש התנגדות לתכנית לפי סעיף 100, רשאי להגיש השגה על תוכנית לתשתית לאומית. דברים אלה יפים גם למי שרואה עצמו נפגע מקביעת "הקו הכחול". כך, בעע"מ 2775/01 ויטנר נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה "שרונים", פ"ד ס(2) 230, 273 (2005),  נפסק כי "המקום להעלות טענות בדבר תחום התכנית איננו בתביעת הפיצויים לפי סעיף 197, אלא בשלב ההתנגדות לתכנית, לפי סעיף 100 לחוק". על מנת שהמידע אודות התוכנית יגיע לציבור, וזה יוכל להשמיע את קולו, קובעים סעיף 89 ו-89א' לחוק התכנון והבנייה, ובכל שאמור בות"ל - סעיף 76ג' לחוק זה, חובת יידוע ופרסום. הוראות אלה, המגשימות ערכים של שקיפות ההליך התכנוני ושל שיתוף הציבור בו, מהוות תנאי מוקדם לשימוש שעושות ועדות התכנון בסמכות המוקנית להן (ראו בג"צ 288/00 אדם טבע ודין נ' שר הפנים, פ"ד נה(5) 673, 691-690 (2001); ע"א 4002/98 מונייר נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים, פ"ד נז(4) 665, 670-669 (2003) (להלן: עניין מונייר)). אכן, מתן פתח לכל מי שעלול להיות מושפע מתכנית להביע את עמדתו בעניין ולהביאה בפני הגורמים המחליטים, נושאת עימה חשיבות רבה - הן מנקודת מבטו של הפרט הנפגע, אשר זכאי להגן על האינטרס הקנייני שלו, ואין הצדקה כי יישא בתוצאות הגשמתו של האינטרס הציבורי כשניתן לממשו בדרך פוגענית פחות; הן מבחינתן של רשויות התכנון, המצויות לעיתים בעמדה נחותה להעריך את מכלול ההיבטים הנובעים מן התוכנית. במתן זכות טיעון לנפגע פוטנציאלי מוגשם גם ערך של הגינות, שכן בעצם האפשרות הניתנת לפרט להביא דברו, ואפילו התנגדותו נדחית, עשוי הוא לחוש כי הפגיעה בו לא נעשתה באופן שרירותי ובלא הצדק, וכי הרשויות נתנו דעתן לנזקים שמהם הוא עלול לסבול בטרם הגיעו להחלטה. כן יש בכך כדי לחזק את העיקרון הדמוקרטי, בפרט בנושא תכנון ובנייה המשפיע במישרין על היחיד ועל הכלל, ולתרום להגברת אמון הציבור בשלטון (ראו עע"מ 10112/02 אדם טבע ודין נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים, פ"ד נח(2) 817, 838 (2003); ע"א 2962/97 ועד אמנים - חוכרים ביפו העתיקה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב, פ"ד נב(2) 362, 379-378 (1998); יצחק זמיר הסמכות המינהלית 800, 834 (1996)).  

11.      להגשמתה של זכות הטיעון הניתנת לפרט המעוניין נקבעו כללים. אלה משקפים איזון בין זכות זו, מצד אחד, לבין השאיפה לוודאות והרצון לקיים תכנון לטווח ארוך ולפעול באופן יעיל תוך הסתמכות סבירה, מצד שני. בגדרם של כללים אלה נקבעו, בין היתר, פרקי זמן להגשת התנגדויות ואמות מידה והוראות בדבר אופן הגשתן ובדבר זהות הגופים שידונו בהם. לגבי תוכנית לתשתית לאומית נקבע כי השגות תוגשנה לות"ל ותידונה על-ידי גורם מטעמה בתוך עשרים ואחד יום מהיום האחרון להגשת השגות. נפגע פוטנציאלי אשר לא הגיש התנגדותו במועד עשוי להיות מושתק מלטעון נגד התוכנית. גם מן הבחינה המוסדית, לא ניתן "לדלג שלב" ולפנות לבית משפט זה בטרם מיצוי הליכים אל מול ועדות התכנון והבנייה, שהן הגורם המקצועי המופקד על עניינים אלה (עניין מונייר, בעמ' 670; ראו גם עע"מ 5239/09 אדם טבע ודין נ' הועדה המחוזית לתכנון ובנייה - מחוז מרכז, סעיף 10 לפסק דינה של השופטת מ' נאור (2009)). אכן, פנייה מוקדמת לרשויות התכנון שבידיהן המומחיות, הכלים המיטביים והראייה הכוללת, עשויה לייתר את הפנייה לבית המשפט, והיא תורמת במיקוד והבהרת נקודות המחלוקת וביצירת שיח פורה ואפקטיבי בין האזרח לבין הרשות (ראו בג"צ 5588/09 פלוני נ' המשרד לביטחון פנים (לא פורסם, 1.10.09); בג"צ 7190/05 לובל נ' ממשלת ישראל, סעיף 8 לפסק דינה של השופטת מ' נאור (לא פורסם, 18.1.06)). בית המשפט אינו משמש תחליף לגורמים המקצועיים אלה, אינו בא בנעליהם ואינו מקבל את ההחלטות במקומם.