החלטה בעניין תכנית מס' 503-0585877: גב/659 דרך בן גוריון - הודעה לפי סעיפים 77-78

החלטה

1. לפנינו שני עררים על החלטות הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל אביב (להלן: "הוועדה המחוזית"), מהימים 18.12.2017, 30.4.2018, 8.10.2018 ו-25.11.2019, לפרסם הודעה בדבר הכנת תכנית 503-0585877: גב/659 - דרך בן גוריון (להלן: "התכנית"), ולקבוע תנאים להוצאת היתרי בנייה, לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק").
2. העררים הוגשו על ידי העוררים, הטוענים כי הם נפגעים מההחלטה, מכוח סעיף 78(ב)(1) לחוק.
3. ביום 16.1.2020 קיימנו דיון בעררים. בסופו, החלטנו פה אחד לקבל את ערר 71/19, ולקבל בחלקו את ערר 73/19.

הרקע לעררים

4. התכנית היא תכנית מתאר להתחדשות עירונית במתחם בן גוריון, שבחלקה המזרחי של גבעתיים, ומקודמת על ידי העירייה. התכנית נגזרת מתכנית המתאר הכוללנית המתגבשת עבור העיר.
5. במסגרת תכנית המתאר הכוללנית לגבעתיים ותכנית לפי סעיף 23 לתמ"א 38 המצויות בהכנה, נקבעו אזורים המיועדים לפינוי בינוי מתחמי, בהם יופרשו שטחים לצרכי ציבור אשר ייתנו מענה לתוספת יחידות הדיור בתחומם ואף באזורים אחרים בעיר אשר על פי תכנית המתאר מיועדים להתחדשות עירונית באמצעות תמ"א 38.
6. בין אזורים אלה נקבעה רצועת השטח שבין רחוב בן גוריון במזרח לרחוב המעלות, פועלי הרכבת ובראשית במערב. בשטח זה, בהתאם לעקרונות תכנית המתאר, ניתן יהיה לתכנן בתכנית מפורטת מתחמים בני ארבעה דונם לפחות, הכוללים הפרשה מינימלית של חמישים אחוז לצורכי ציבור, והוראות בינוי ופיתוח של שאר השטח כדלקמן:

• רצועת מגדלים בגובה של עד 32 קומות הכוללת קומה מסחרית לאורך דרך בן גוריון.
• הרחבת דרך בן גוריון לרוחב של 30 מטר לפחות ממצב תכנוני קיים של 26 מטר.
• תכנון שביל אופניים לאורך דרך בן גוריון אשר עתיד להתחבר לנתיבי שבילי אופניים מתוכננים ברחוב דרך רבין, אלוף שדה ורחוב המאבק.
• קביעת שטח לבנייני ציבור בדופן המערבית של המתחמים כהמשך לשטח הציבורי הקיים במתחם גן העלייה השנייה, מתחם קוזלובסקי.

7. תכנית המתאר הכוללנית והתכנית לפי סעיף 23 מצויות בשלבי הכנה מתקדמים, לאחר מספר שנים של עבודה עליהן, במסגרתם הועברו מסמכי התכנית לוועדה המקומית, ובכפוף לתיקונים ושינויים שיידרשו יש בכוונת הוועדה המקומית להביאן לדיון בוועדה. הוועדה המקומית עדכנה בדיון כי ערב הדיון החליטה להמליץ על הפקדת תכנית המתאר הכוללנית.
8. במטרה לקדם את רצועת התכנון שנקבעה בתכניות אלה, בחנה הוועדה המקומית את פיצול שטח זה למתחמים קטנים וקידום תכניות באמצעות משרד השיכון וגורמים פרטיים בשטח המוכרז. במסגרת בחינה זו, כשלב א', מקדמת הוועדה המקומית את מתחם בראשית באמצעות משרד השיכון, ובנוסף מקדמים יזמים פרטיים תכניות לתכנון מתחמי במתחמים נוספים.
9. ביום 11.9.2017 פנתה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גבעתיים (להלן: "הוועדה המקומית") לוועדה המחוזית, בבקשה לפרסם הודעה על הכנת התכנית ולקבוע תנאים להוצאת היתרי בנייה בתקופת הכנתה, בהתאם לסעיפים 77 ו-78 לחוק.
10. ביום 18.12.2017 התקיים דיון בוועדה המחוזית, שבו הוחלט כדלקמן:

"א. לפרסם הודעה בדבר הכנת תכנית לפי סעיף 77 לחוק ומטרותיה:

1)      התחדשות עירונית לצורך יצירת מתחם אינטנסיבי, הכולל מגורים במבנים בני כ-30 קומות, חזית מסחרית לאורך רחוב בן גוריון ובניה מרקמית מאחור.

2)      שיפור המרחב הציבורי, באמצעות חידוש והרחבת מדרכות, נטיעות עצים ורצף צל. כמו כן, חידוש מערכת הכבישים והתשתיות, תוך תכנון של חניון תת קרקעי תחת רח' בן גוריון.

3)      יצירת שלד הנחיות למרחב הציבורי תוך הגדרת תתי מתחמים לפיתוח, חידוש מערכת השבילים הירוקים, יצירת הקשרים בין רח' בן גוריון והשכונות הפנימיות, ובחינה משותפת של ציר זה יחד עם עיריית רמת גן ובני ברק.

4)       הקצאת שטחים לצרכי ציבור.

ב. לקבוע תנאים להוצאת היתרי בניה לפי סעיף 78 לחוק כדלקמן:

1)      תותר הוצאת היתרי בניה לחיזוק מבנים קיימים ללא תוספת בניה, להנגשה ולבטיחות בלבד.

2)       לא תותר תוספת שטחי בניה מכוח תמ"א/ 38, לרבות תוספת ממ"ד.

3)       לא תותר תוספת בניה או הריסה ובניה מחדש מכוח תב"עות מאושרות.

4)      הבקשות להיתר שהוחלט בוועדה המקומית להחריגן מתחולת ההגבלות לפי סעיף 78 לחוק וזאת עד למועד החלטה זו, יבחנו ע"י לשכת התכנון ויוצגו לוועדה המחוזית לאחר בחינה.

ג. תוקף התנאים: שנתיים מיום הפרסום".

11. ההודעה התפרסמה ברשומות ביום 11.1.2018.
12. ביום 30.4.2018 החליטה הוועדה המחוזית על החרגת החלק המזרחי מתחום התכנית, לבקשת הוועדה המקומית. ביחס לתנאים ולבקשות שונות להחרגה מהם, קבעה הוועדה המחוזית כדלקמן:

"[...] יצוין כי הוגשו בקשות חוזרות ונשנות לוועדה המחוזית להחרגת מבנים ספציפיים. הועדה אינה רואה בעין יפה החרגות נקודתיות ועל כן, מצאה לנכון לתקן את התנאים לפי סעיף 78, שנקבעו בהחלטת הועדה המחוזית מיום 30.10.2017, בראייה רוחבית ועפ"י הכללים שיפורטו להלן.

[...]

• לתקן את התנאים להוצאת היתרי בניה לפי סעיף 78 לחוק כדלקמן:

1. תותר הוצאת היתרי בניה לחיזוק מבנים קיימים ללא תוספת בניה, להנגשה ולבטיחות בלבד.
2. לא תותר תוספת שטחי בניה מכוח תמ"א/ 38, לרבות תוספת ממ"ד.
3. לא תותר תוספת בניה או הריסה ובניה מחדש מכוח תכניות מאושרות.
4. התנאים לפי הודעה זו לא יחולו על מגרשים ביעוד מבנים ומוסדות ציבור, ושצ"פים.
5. התנאים לפי הודעה זו לא יחולו על מתחמים שבהם יש תכנית מאושרת מפורטת להתחדשות עירונית שאושרה אחרי יום 30.5.2016.
6. התנאים לפי הודעה זו לא יחולו על בקשות להיתר שהוחלט לאשרן עד ליום 30.10.2017, הוא יום החלטת הוועדה המחוזית.
7. יותרו שינויים שאינם מהווים תוספת בניה.

• תוקף התנאים: עד שלוש שנים מיום הפרסום הראשון.

• גבולות התוכנית :

עפ"י התשריט המצורף להלן: במערב- רח' עליית הנוער וערבי נחל, בצפון- הגבול המוניציפלי עם רמת גן, בדרום – בית הקברות ובמזרח- רחובות אחדות העבודה וקק"ל".

13. בעקבות החלטת ועדת המשנה לעררים בעררים 25/18 קרן ק.ר. נדל"ן בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז תל אביב (8.10.2018, פורסם בנבו), והחלטה נוספת של הוועדה המחוזית מיום 8.10.2018, נקבע כי החלטת הוועדה המחוזית לקבוע תנאים להוצאת היתרי בנייה בתחום התכנית על פי סעיף 78 לחוק תתוקן, כך שתוקף התנאים יהיה עד יום 8.10.2019. בנוסף, נקבע בהחלטת הוועדה המחוזית מיום 8.10.2018:

"א. התנאים להוצאת היתרי בניה לפי סעיף 78 לחוק ב-3 התכניות 503-0505818 (צפון מערב), 503-0585877 (בן גוריון) ו-503-0443549 (גבעת רמב"ם) ייוותרו בעינם למעט התיקונים הבאים:

1. הוועדה מבהירה כי היא מאפשרת חיזוק מבנים כקבוע בסעיף ב.1 להחלטתה מיום 30.4.2018. לצורך כך ימחק חלקו האחרון של הסעיף: "להנגשה ובטיחות בלבד".
2. עוד מבהירה הוועדה, כי כל החלטה אחרת, מהווה סיכול של תהליך ההתחדשות העירונית.[...]. בהתאם, סבורה הוועדה כי אין לאפשר כל תוספת בניה למבנים הקיימים, היות ותוספות אלו יסכלו את ההתכנות התכנונית והכלכלית לביצוע התחדשות עירונית באמצעות הריסה ובניה בהתאם לתמ"א/2/38 כל שכן, באמצעות יוזמות מורכבות של פינוי בינוי הדורשות התאגדות של מס' מגרשים [...].

הוועדה ערה לכך שמדובר בהליך מקפיא ולכן, הוועדה מחליטה לקצר את הגבלת ההיתרים ב-3 התכניות האמורות, אשר נקבעה ל- 3 שנים וזאת לשנה נוספת בלבד.

כמו כן לייצר מנגנון מעקב ובכך, להפעיל את הסמכות בזהירות ותוך הפעלת איזונים, בין הרצון לשמר את מגמות התכנון בהתאם לתכנית המתאר המתהווה לעיר לבין, מתן אופק תכנוני לתושבי העיר.

 ב.  לאור החשיבות שרואה הוועדה בקידום התכנית, היא קובעת כי מה"ע יעדכן את הוועדה המחוזית כל 3 חודשים בדבר התקדמות התכנית. תוקף התנאים יקוצר לשנה מיום קבלת החלטה זו. עם תום התקופה, וככל שלא הוגשה תכנית, תתכנס הוועדה המחוזית לדיון נוסף.

הערה: הוועדה קוראת לוועדה המקומית לפעול לקידום מהיר של תכנית המתאר, התכנית לפי סעיף 23 לתמ"א/38 והתכניות המפורטות".

14. ביום 15.9.2019 החליטה הוועדה המקומית לבקש להאריך את תוקפם של התנאים בשנה נוספת. בקשה זו נדונה על ידי הוועדה המחוזית, במליאת הוועדה המחוזית, ביום 25.11.2019. הוועדה המחוזית החליטה כדלקמן:

"רקע:

עיריית גבעתיים מקדמת תכניות מתאר להתחדשות עירונית בהתאם לתכנית המתאר המתגבשת שבה זוהו  3 מתחמים עיקריים לקידום תכניות פינוי בינוי  ותמ"א/38: צפון מערב, בן גוריון וגבעת רמב"ם. מסמכי תכנית "צפון מערב" הוגשו לוועדה המקומית באוגוסט 2019, בתכנית "בן גוריון" זכתה הרשות המקומית בקול קורא של הרשות להתחדשות עירונית, ובתמיכת יו"ר הועדה המחוזית. תכנית "גבעת רמב"ם" הומלצה להפקדה ע"י הועדה המקומית בחודש מאי 2019 והוגשה בנובמבר 2019 לקליטה בלשכת התכנון המחוזית.

יצוין כי בשנה שחלפה הוגשו לוועדת המשנה לעררים מספר עררים כנגד החלטת הוועדה המחוזית בתכניות "צפון מערב" ו"בן גוריון". ועדת המשנה לעררים סברה כי יש לאפשר הרחבת חדרים על הגג ולא התייחסה לאפשרות לתוספת ממ"דים. כמו כן, ביקשה מהועדה המחוזית לבחון קיצור משך התנאים. בעקבות העררים התקיים ב 10/2018 דיון חוזר ב-3 התכניות ובו ביקשה הועדה המקומית הקלה במגבלות מכוח סעיף 78 לחוק, בהתייחס לאפשרות להקמת ממ"ד והרחבת חדר על הגג עד 40 מ"ר. הועדה המחוזית קיבלה החלטה לקצר את התנאים לשנה עד ליום 8.10.2019 ולהותירם כפי שהם, ללא אפשרות לתוספות בניה ונימקה את החלטתה כדלקמן:

"הועדה ראתה ורואה כיום חשיבות מכרעת בשמירה על האפשרות למימוש התחדשות עירונית בערי המחוז על הייחודיות שפורטה לעיל. בהתאם, סבורה הוועדה כי אין לאפשר כל תוספת בניה למבנים הקיימים, היות ותוספות אלו יסכלו את ההיתכנות התכנונית והכלכלית לביצוע התחדשות עירונית באמצעות פינוי בינוי, אשר יחייב הריסה בעתיד של המבנים. כל שכן, יסכל הדבר אפשרות למימוש יוזמות מורכבות של פינוי בינוי הדורשות התאגדות של מס' מגרשים".

ביום 15.9.2019 קיימה הועדה המקומית דיון בנושא הארכת ושינוי התנאים בתכניות "צפון מערב" ו-"בן גוריון". בהחלטתה ביקשה הארכת התנאים למשך שנה נוספת, ושינויים ע"י: תוספת שטח להנגשת מבנים, ממ"דים והרחבת חדרים על הגג.

הוחלט:

הוועדה ערה לכך שמדובר בהליך מקפיא ולכן, מחליטה להפעיל את סמכותה בזהירות ותוך הפעלת איזונים, בין הרצון לשמר את מגמות התכנון בהתאם לתכנית המתאר המתהווה לעיר, לבין מתן אופק תכנוני לתושבי העיר. לאחר דיון בהחלטת הועדה המקומית ולאור החלטת ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית מחליטה הועדה:

התנאים להוצאת היתרי בניה לפי סעיף 78 לחוק ייוותרו בעינם, למעט תוספת אפשרות להרחבת חדרי יציאה קיימים על הגג עד 40 מ"ר, וזאת בהמשך להחלטת ועדת המשנה לעררים. הועדה המחוזית סבורה כי יש להשלים את ההליך התכנוני שהבשיל בשלוש התכניות. תכנית "גבעת רמב"ם" הוגשה לוועדה המחוזית לאחר תהליך תכנוני, בתיאום מלא עם הועדה המקומית, תכנית "צפון מערב" הוגשה לפני חודשים בודדים לוועדה המקומית ויש לאפשר לה להתקדם עד להגשתה לועדה המחוזית. יובהר, כי מצופה מהועדה המקומית לדון בתכנית בהתאם לזמנים הקבועים בחוק. בתכנית "בן גוריון", כאשר מתחם בראשית מקבל עדיפות וקידום מהיר, יש לאפשר הליך תכנוני מסודר, הכולל מעקב כל 3 חודשים על התקדמות התכנית עם מתכננת המחוז. התנאים יוארכו בשנה או עד למועד הפקדת התכנית, המוקדם מביניהם. לעניין הממ"דים הוועדה מפנה להחלטתה מיום 8.10.18.

יבוצע פרסום התנאים במלואם, בהתאם להחלטה".

טענות העוררים בערר 71/19

15. העוררים בערר 71/19 (להלן: "העוררים") הגישו בקשה להיתר, שמספרה 20180168, לבניית תוספת חדר על הגג ופרגולה בבית צמוד קרקע קיים בן 2 קומות, ברח' מסדה 7 בגבעתיים (גוש 6161 חלקה 232). הוועדה המקומית דנה בבקשה להיתר ביום 13.2.2019, והחליטה:

"1.  המקרקעין נמצא[ים] במתחם בן גוריון אשר קיימת לגביו הגבלה על הוצאת היתרי בניה בהתאם לסעיפים 77-78 לחוק התכנון והבניה.

מאחר והבקשה הינה הקמת חדר יציאה לגג ולא הרחבת חדר קיים, הרי שהבקשה אינה מוחרגת מתחולת התנאים.

2. לאור האמור לעיל הבקשה לא נבחנה ונדונה לגופה."
3. על החלטה זו הגישו העוררים ערר לוועדת הערר המחוזית (ערר גב/1017/0319). ביום 12.5.2019 דחתה ועדת הערר המחוזית את הערר הנ"ל על הסף, בקבעה כי כל עוד חלות על המקרקעין מגבלות מכוח הוראות סעיף 78 לחוק, לא ניתן להנפיק היתר בנייה, וכי לוועדת הערר אין כל סמכות ביחס לבחינת מגבלות עליהן החליטה הוועדה המחוזית. כמו כן, צוין בהחלטת ועדת הערר כי "הוועדה המקומית לא קיימה דיון לגוף הבקשה, אלא דחתה את הבקשה נוכח המגבלות שקבעה הוועדה המחוזית. ככל שיתבטלו המגבלות בסופו של יום, הרי שעל הוועדה המקומית יהיה להידרש לראשונה לבחינת הבקשה, דבר שטרם נעשה".
4. העוררים טוענים כי הגישו את הבקשה להיתר בשנת 2014, ובשנת 2016 נמסר להם כי חסרות הסכמות של 75% מדיירי הבניין. לאחר הליכים משפטיים הושגו ההסכמות הנדרשות מן השכנים, שקיבלו תוקף של פסק דין ביום 9.5.2018. במועד זה כבר פורסמו התנאים המגבילים הוצאת היתר בנייה במקרקעין.
5. העוררים טוענים כי היה מקום להתחשב בכך שהבקשה להיתר הוגשה זמן רב לפני פרסום התנאים. העוררים טוענים כי מצבם חריג גם מכיוון שההיתר נחוץ להם בשל מצבה הרפואי של בתם, שהחמיר לאחרונה.
6. העוררים טוענים כי בשלב זה אין תכנון קונקרטי דיו באזור המבוקש, המצדיק הקפאת מתן היתרי בנייה ביחס לתוספת המבוקשת על ידיהם. העוררים טוענים כי מדובר בבניית חדר על הגג בלבד, כאשר על פי התנאים העדכניים אין מניעה לתת היתר עבור הרחבת חדר יציאה לגג שכבר קיים בהיתר.
7. העוררים טוענים כי התחייבו, במסגרת ההסכמות שקיבלו תוקף של פסק דין, וכי הם מוכנים להתחייב בפני כל גורם רלוונטי, כי הבנייה לא תסכל את ההתחדשות העירונית המתוכננת, כי לא יתנגדו להריסתה וכי לא יטענו לזכויות יתר על בסיס תוספת הבנייה המבוקשת.
8. בתשובה לטענות המשיבות, הוסיפו העוררים כי לא ניתן לקדם תכנון שיש ספק לגבי הכדאיות הכלכלית ביישומו, וכי ניתן לשנות את התכנון כדי להוסיף כלכליות. העוררים טוענים כי האיזון נעשה על בסיס חלקו היחסי של כל בעלים בקרקע, בין אם הוא בנוי או לא, ולפיכך טענות הוועדה המקומית מטעות. העוררים הוסיפו כי קיימים פרויקטים לפינוי בינוי שאושרו לפני שנים רבות וטרם מומשו, מה שמעיד על כך שהקפאת הבנייה עלולה להימשך שנים רבות.

טענות העוררת בערר 73/19

22. העוררת בערר 73/19 (להלן: "העוררת") הגישה בקשה למידע, שמספרה 20180268, להרחבת דירה ב-40 מ"ר, כולל ממ"ד. ביום 14.11.2018 ניתנה התייחסות מחלקת תכנון בוועדה המקומית, לפיה "הנכס הינו חלק ממתחם המיועד לפינוי בינוי. בהתאם לפרסום שבוצע למתחם בהתאם לסעיף 78 לחוק, לא ניתן לקבל היתר בניה לתוספת ממ"ד עד לחודש אוקטובר 2019". העוררת טענה בדיון כי קיימת חסימה באתר "רישוי זמין" שלא אפשרה את הגשת הבקשה להיתר.
23. העוררת טוענת כי יחד עם אמה, הן מחזיקות ב-50% מהזכויות במבנה בן 4 דיירים ברח' גלבוע 19 בגבעתיים, וכי במבנה בוצעו בעבר הרחבות בנייה לשתי הדירות האחרות.
24. העוררת טוענת כי המבנה מרוחק ביותר מ-100 מ' מדרך בן גוריון, כך שלא יהיה בתוספת הבנייה המבוקשת כדי לסכל את הרחבת הדרך. העוררת טוענת כי אם תאושר בעתיד תכנית ביחס לאזור, מה שאינו צפוי להתממש ב-10 השנים הקרובות, ייהרס הבניין כמו יתר הבניינים לצורך בנייה מחדש.
25. העוררת טוענת כי המשיבות משתהות בהכנת תכנית המתאר העירונית החדשה וכי העירייה לא פעלה לתכנון מחדש. העוררת מבקשת לאפשר לה לבצע את הבנייה המבוקשת למרות התנאים שפורסמו.
26. בתשובה לטענות המשיבות, הוסיפה העוררת כי קיים צורך בחיזוק ובמיגון הבית, שהוא דחוף יותר מטווח המימוש הצפוי של התכנית שבהכנה.

טענות הוועדה המחוזית

27. הוועדה המחוזית טוענת כי היא מתנגדת לאישור החרגות ספציפיות, שאין עבורן מנגנון הקבוע בחוק, מתנאים שנקבעו לפי סעיף 78 לחוק. הוועדה המחוזית טוענת כי סעיף 78 לחוק יוצר איזון בין הפגיעה לבין החשיבות לאפשר תכנון מיטבי, וכי מתן אפשרות לתוספות שונות יסכל את היתכנות ההתחדשות העירונית, וייצור פגיעה ברבים שאינם צד לערר.

ערר 71/19

28. הוועדה המחוזית מעדכנת כי בחודש נובמבר 2019 התבשרה עיריית גבעתיים כי זכתה בקול הקורא של משרד הבינוי והשיכון ושל הרשות להתחדשות עירונית, להכנת תכנית מתאר לציר בן גוריון. במקביל, מקדמת העירייה תכנון בחלק מתתי-המתחמים של התכנית, וביניהם מתחם בראשית שבו מצוי המבנה מושא ערר 71/19. ביחס למתחם בראשית, המליצה לשכת התכנון המחוזית על קידום התכנית ותמכה בבקשת העירייה להגשת התכנית במסלול רשויות שלב מיון שני.
29. הוועדה המחוזית טוענת כי מתחם בראשית נמצא בתכנון מתקדם, ומיועד לפינוי בינוי תוך הקמת בנייני מגורים ולצדם גני ילדים ושטח מספק עבור בית ספר חדש. הוועדה המחוזית טוענת כי אף תכנית המצויה בשלב הרעיון בלבד מאפשרת שימוש בסעיף 78 לחוק. הוועדה המחוזית טוענת כי שקלה את נושא תוספות הבנייה ואת האפשרות לגבש כלל שיאפשר מתן היתרים בתקופת הכנת התכנית, אולם הגיעה למסקנה כי כל תוספת של שטחי בנייה תסכל את הבחינה הכוללת ואת מימוש התכנית המקודמת. הוועדה המחוזית טוענת כי תכנון מתחם בראשית אינו רחב היקף אלא מתייחס למקטע מסוים ומצומצם, שבינוי בו יסכל את התכנון העתידי.
30. לטענה כי במועד הגשת הבקשה להיתר לא היו מגבלות, משיבה הוועדה המחוזית כי סעיפים 77 ו-78 לחוק מאפשרים לפגוע בזכויות מוקנות, ואף גוברים על האפשרות להסתמך על מידע תכנוני. בהתאם לכך, אפשרה הוועדה המחוזית גמישות רק ביחס להיתרים שלגביהם התגבשה הסתמכות מסוימת, שכן כבר הוחלט לתתם, ולא ביחס להיתרים שטרם אושרו ועל כן ההסתמכות עליהם שונה ומצומצמת יותר.
31. ביחס להתחייבות שניתנה בפסק הדין, טוענת הוועדה המחוזית כי מדובר בהתחייבות הפיכה, שנקבע לגביה "אלמלא סוכם אחרת", וכי אין כל ודאות שהשכנים לא יקבעו ביניהם הסכמות אחרות. בנוסף, טוענת הוועדה המחוזית כי מדובר בנושא מורכב המצריך בדיקה של שאלת הסמכות החוקית לדרוש התחייבות, בחינה של אפשרות היישום, יחס לחליפי בעלים, הצורך ברישום הערות, הסמכות לרישום הערות וכדו'.

ערר 73/19

32. הוועדה המחוזית טוענת כי המבנה מושא הערר ממוקם ברחוב גלבוע, המקביל לדרך בן גוריון, במתחם 8 – המעלות-בן גוריון. הוועדה המחוזית מעדכנת כי התקיימו כ-9 פגישות עבודה בלשכת התכנון, שבהן הוצגה התקדמות התכנון במתחם בן גוריון.
33. הוועדה המחוזית טוענת כי יש חשיבות לשמירה על התנאים ולהימנעות מהחרגה מהם גם במבנים הנמצאים בעומק הרצועה, לכיוון מערב, מכיוון שהתכנית תאפשר בנייה גבוהה על ציר בן גוריון, ובנייה נמוכה בעורף, שתכלול את מבני הציבור ואת השטחים הפתוחים הנדרשים. לפיכך, טוענת הוועדה המחוזית כי גם בקשות לשינויים בעורף המתחם מצריכות ראייה של המתחם כמכלול. בנוסף, טוענת הוועדה המחוזית כי עצם הוספת הזכויות יוצרת פגיעה במימוש ההתחדשות העירונית ובתמריץ לקדמה.
34. הוועדה המחוזית טוענת כי מטעם זה היא סבורה, בניגוד לעמדת הוועדה המקומית, כי יש למנוע גם בקשות להוספת ממ"דים, שהם בינוי היוצר סיכול משמעותי להתחדשות עירונית.

טענות הוועדה המקומית

ערר 71/19

35. הוועדה המקומית טוענת כי הנכס שלגביו הוגש הערר מצוי ב"מתחם בראשית", המיועד בתכנית המתאר ובתכנית שבהכנה לפינוי ובינוי, והוא מקודם במסלול רשויות כתכנית מפורטת להתחדשות עירונית, שלגביה קיים כבר תכנון מגובש ומתקדם שצפוי להגיע לדיון ראשון בוועדה המקומית בסוף שנת 2020 או בתחילת שנת 2021. הוועדה המקומית טוענת כי אם יינתנו היתרי בנייה בתחום המיועד לתכנון (למעט שטחים הנדרשים לצורכי הנגשה, בטיחות וביטחון והרחבת חדרי יציאה קיימים בהיתר), בניגוד לתכנון המתגבש, יהיה בכך כדי לצמצם את אפשרויות התכנון הכלולים בתחום התכנית, עד כדי איון האפשרות.
36. הוועדה המקומית טוענת כי הבקשה מושא הערר אינה להרחבת חדר יציאה לגג, אלא לבניית חדר חדש, ולפיכך היא סבורה כי אין לאפשר את תוספת השטח, המהווה שינוי משמעותי המצריך השקעה כספית גבוהה, ולפיכך יהיה בה כדי לסכל את התכנון המקודם.
37. הוועדה המקומית מציינת כי התכנון המתגבש קובע כי המיקום שבו נמצא הנכס יהיה שטח פרטי פתוח.

ערר 73/19

38. הוועדה המקומית סבורה כי יש לאפשר תוספת שטח לצורך ממ"ד, כפי שהמליצה לוועדה המחוזית ביום 15.9.2019. בהתאם, סבורה הוועדה המקומית כי יש לתקן את התנאים כך שיאפשרו תוספת ממ"ד, ולקבוע תנאים וכללים לשם כך על ידי הוועדה המחוזית או הוועדה המקומית, או אד-הוק ביחס לכל בקשה להיתר.
39. הוועדה המקומית טוענת כי על הבקשה להיתר לכלול תוספת ממ"ד בלבד, ללא תוספת שטחים נוספים, כפי שתואר בבקשה למידע, ולעמוד בכל הדרישות והוראות החוק הרלוונטיות לצורך אישורה. הוועדה המקומית מציינת כי לא הוגשה בקשה להיתר אלא בקשה לתיק מידע בלבד, ולפיכך אין באפשרותה להתייחס לפרטי הבקשה.

דיון והכרעה

40. כאמור לעיל, לאחר שמיעת טענות הצדדים החלטנו פה אחד לקבל את ערר 71/19, ולקבל בחלקו את ערר 73/19, כפי שיפורט להלן.
41. בתי המשפט, כמו גם החלטות קודמות רבות של ועדה זו, עמדו על תכליתם של סעיפים 77 ו-78 לחוק – למנוע את סיכולה של תכנית מיועדת שיש בה אינטרס ציבורי, ועל היקף הסמכות הניתנת במסגרתם למוסד התכנון המוסמך להפקיד את התכנית – להגביל את אינטרס הפרט ואת זכות הקניין לתקופה קצובה (ר' ע"א 8265/00 שופרסל בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז מרכז, פ"ד נו(5) 885 (2002); עמ"נ (ת"א) 1047/04 אקספורט הדרי שרון בע"מ נ' ועדת המשנה לעררים שליד המועצה הארצית לתכנון ובניה (9.12.2004, פורסם בנבו)). במסגרת ערר שהוגש אלינו לפי סעיף 78(ב)(1), עלינו לבחון אם המגבלות המוטלות על מימוש זכויות בתחום התכנית שבהכנה הן סבירות ומידתיות ביחס לאינטרס הציבורי שבקידום התכנית.
42. איננו חולקים על האינטרס הציבורי שבקידום התכנית, שיחד עם יתר התכניות המקודמות בימים אלה בעיר גבעתיים, נועדה לאפשר התחדשות עירונית והגדלת שיעור השטחים הציבוריים לטובת תושבי העיר, שהיא מן הצפופות בארץ, וזאת באמצעות קביעת שטחים נרחבים בעיר לפינוי ובינוי עתידיים. עם זאת, אנו סבורים כי הפגיעה הנגרמת לבעלי הזכויות כתוצאה מהתנאים שנקבעו אינה יכולה להיות מוצדקת אך ורק בטענה לסיכול הכדאיות הכלכלית של התכנית שבהכנה, ובוודאי במצב שבו מימוש תכניות הפינוי והבינוי אינו צפוי בשנים הקרובות.
43. אין אלה המקרים הראשונים המגיעים לפתחנו, מאז החליטה הוועדה המחוזית ביום 18.12.2017 להטיל מגבלות מחמירות במיוחד על הוצאת היתרי בנייה בשלוש תכניות בתחום גבעתיים: תכנית 503-0505818 (צפון מערב), תכנית 503-0585877 (בן גוריון) ותכנית 503-0443549 (גבעת רמב"ם), ואין לנו אלא להצר על המצב שנוצר, המחייב את ועדות התכנון בכל הרמות להידרש שוב ושוב לדיון בתנאים מושא העררים. נבקש לחזור על מספר אמירות רלוונטיות מתוך החלטות בעררים שכבר נדונו בוועדה זו, ביחס לתנאים שנקבעו.
44. לעניין נימוק הכדאיות הכלכלית: בהחלטתנו בערר 19/18 איוון קרט נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל אביב (18.7.2018, פורסם בנבו) קבענו כדלקמן:

"באופן עקרוני, אנו רואים בנימוק הכדאיות הכלכלית בסיס לגיטימי להטלת מגבלה על הוצאת היתרים מכוח תכניות מאושרות. אולם, לא די בהעלאת הטענה, ועל מנת שמגבלה כזו תיחשב כתנאי סביר, יש לבססה: כלומר, להציג נתונים הן בדבר כדאיותה הכלכלית של תכנית המתאר עצמה, והן בדבר הפגיעה שתיגרם לה אם יינתנו היתרים לפני הפקדתה. שכן, אם תכנית המתאר עצמה היא תכנית פינוי-בינוי שאינה צפויה להיות כדאית מבחינה כלכלית, וייתכן כי אף לא תופקד בשל כך, אין מקום לעכב מתן היתרים בתקופה שעד הפקדתה; ואם ברור כי תכנית המתאר כדאית מבחינה כלכלית במידה כזו שמימוש הזכויות המאושרות לא יפגע בכדאיות זו, גם אז אין הצדקה למנוע מתן היתרים בתקופת הכנת התכנית.

הקושי הוא, כמובן, להעריך את כדאיותה הכלכלית של תכנית המתאר עוד "בשלב העוברי" שבו היא נמצאת במהלך הכנתה וטרם הפקדתה. לממד הזמן ולתהליך התקדמות התכנית יש משקל בהקשר זה. ככל שתכנית המתאר ועקרונותיה יתגבשו לקראת הפקדה, צריכה להתבהר גם שאלת הכדאיות הכלכלית (בין היתר, וכשמדובר בתכנית פינוי-בינוי, שאלת עמידתה בתקן מספר 21.0 בדבר פירוט מזערי נדרש בשומות מקרקעין המבוצעות לצורך בדיקה שמאית כלכלית לתכנית פינוי-בינוי (דצמבר 2012, מועצת שמאי מקרקעין – הוועדה לתקינה שמאית)).

[...]

מצוקתו של העורר, שנקלע למצב שלא בטובתו, לא נעלמה מעינינו, ואנו מקווים כי ניתן יהיה לאזן את הפגיעה הנגרמת לו, באופן שתכנית המתאר תופקד או שהתנאים יישקלו מחדש מוקדם ככל שהליכי התכנון של תכנית המתאר מאפשרים זאת, ולחלופין באופן שבדיקת השאלות הנוגעות לכדאיות כלכלית תיעשה מוקדם ככל הניתן. מורכבותה והיקפה של התכנית, יחד עם העובדה שלא ניתן יהיה להוציא היתרי בנייה מכוחה גם אם וכאשר תאושר (בהיותה תכנית מתארית), מעלים את החשש שאפשרות הבנייה בנכס תתעכב למשך שנים רבות".

45. על אף פרק הזמן שחלף ממועד ההחלטה בערר 19/18 הנ"ל, שבמהלכו אף פקע תוקף התנאים (אולם לאחר מכן התקבלה החלטה על הארכת תוקפם ללא שינוי בתנאים עצמם), לא הציגו המשיבות כל בסיס לטענותיהן לפיהן הכדאיות הכלכלית של התכנית שבהכנה תסוכל כתוצאה ממתן היתרים להרחבות בנייה בהיקף קטן. נציין כי אילו היה מדובר בבקשות להיתר לתוספות משמעותיות יותר, כגון מימוש תמ"א 38 בשטח התכנית, המהווה כשלעצמו תחליף מסוים להתחדשות עירונית ומפחית את התמריץ לקידום התחדשות עירונית נוספת בתקופה הקרובה, הייתה הטענה סבירה ומובנת יותר.

46. לעניין איזון האינטרס הציבורי עם הפגיעה הנגרמת לבעלי הזכויות: בהחלטתנו בערר 25/18 קרן ק.ר. נדל"ן בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז תל אביב (8.10.2018, פורסם בנבו) קבענו כי "האיזון הראוי במקרה זה, בין הצורך לאפשר תכנון עתידי מיטבי לטובת האינטרס הציבורי לבין הפגיעה הנגרמת לבעלי הזכויות, יושג, בשלב התחלתי זה של חיי התכנית, באמצעות קיצור תקופת חלות התנאים לשנתיים [...] אנו סבורים כי עד לתום תקופה זו, וגם אם התכנית טרם תהיה בשלה להפקדה, מן הראוי כי סוגיות ישימות התכנית וכדאיותה הכלכלית יתבהרו במידה מספקת על מנת לדייק את התנאים ולצמצם את המגבלות המוטלות על הוצאת היתרי בנייה עד להפקדתה".
47. גם בהחלטתנו בעררים 27/18 נירה ציפין נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל אביב (9.10.2018, פורסם בנבו), שנגעה לתכנית מושא ערר זה, החלטנו לקצר את תוקף התנאים לשנתיים ולהתיר הרחבת חדרי יציאה לגג, והמלצנו לוועדה המחוזית להתיר תוספת ממ"ד או חדר מחוזק. כמו כן, ציינו כדלקמן:

"כפי שציינו אך לאחרונה, בהחלטתנו בערר 25/18 קרן ק.ר. נדל"ן בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה תל אביב (8.10.2018), אנו סבורים כי יש להימנע ככל שניתן ממצב שבו השאיפה להתחדשות עירונית גורמת בפועל להקפאה במתן היתרי בנייה לתקופה ארוכה, ואינה מאפשרת את המשך ההתפתחות וההתחדשות האורגנית הרציפה של אזורים נרחבים בעיר. לכן, ובעיקר באזורים שבהם התכנון העתידי מצוי בשלבים ראשוניים, יש מקום לשקול אף הקלות נוספות בתנאים, ולהתיר מתן היתרי בנייה בהיקפים מצומצמים, לפחות עד להתגבשות התכנון באופן שיבהיר אם מתחם מסוים אכן ייועד לפינוי-בינוי.

כמו כן נוסיף כי אכן, כטענת הוועדה המחוזית, לא קיים בחוק מנגנון להחרגת בקשות להיתר בנייה מתחולת התנאים, והבאת בקשות כאלה לדיון לפני הוועדה המחוזית גורמת לטרחה וגוזלת את זמנו היקר של מוסד התכנון. הוועדה המחוזית אינה מחויבת לקיים דיון בבקשות ההחרגה, אך עליה להתייחס אליהן כאשר בקשות אלה מוגשות לוועדת המשנה לעררים במסגרת ערר בזכות לפי סעיף 78(ב)(1) לחוק. ייתכן שעל הוועדה המחוזית לשקול להותיר שיקול דעת לוועדה המקומית, במסגרת התנאים, ביחס למתחם מסוים של בקשות להיתר, כך שהוועדה המחוזית לא תיאלץ להידרש לכל בקשה ובקשה המוגשת בתקופת תחולת התנאים".

48. חרף המלצותינו, עמדה הוועדה המחוזית בהחלטותיה על הגבלה גורפת כמעט לחלוטין של היתרי בנייה בשטח שלוש התכניות, ולאחר שהוחלט על קיצור תוקף התנאים, ותוקפם פג, החליטה להאריך את תוקף התנאים בשנה נוספת.
49. לטעמנו, הגבלה גורפת מעין זו, והכוונה להותירה בתוקף למעשה עד למימוש התכניות המפורטות לפינוי ובינוי בעיר, גורמת לפגיעה בלתי-מידתית בבעלי הזכויות. כתוצאה מכך מתרבים המקרים המגיעים לפתחנו, מהם מקרים המאפשרים קבלת החלטה רוחבית (למשל בעניין החרגת בקשות להיתר לצורכי הנגשה, כבמקרה שנדון בערר 54/19 רותי מכלוף נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל אביב (16.12.2019, פורסם בנבו)), ומהם מקרים נקודתיים כמקרים מושא העררים שלפנינו, שבהם מבקשים העוררים היתרי בנייה שיאפשרו את שיפור איכות חייהם, בין מטעמי בריאות, בין מטעמי ביטחון ובטיחות ובין מטעמים אחרים.
50. איננו סבורים כי החלטה בעררים לפי סעיף 78 לחוק צריכה להינתן על בסיס נקודתי, או על בסיס היבטים הומניטריים הכרוכים במקרה הספציפי המובא לפתחנו. כהחלטה רוחבית, אנו סבורים כי יש מקום לאפשר תוספות בנייה שמטרתן שיפור איכות החיים, ודאי כאשר התוספות מיועדות להנגשה, חיזוק ומיגון, שכן הטלת הגבלה גורפת על הוצאת היתרי בנייה משמעותה כי עד להוצאתן לפועל של תכניות פינוי בינוי מפורטות (שרובן אף אינן קרובות לשלב ההפקדה) בטווח הרחוק, נפגעת זכותם של תושבי העיר לשפר את איכות חייהם בטווח הקרוב, באמצעות תוספות בנייה מינוריות, שספק אם יהוו תמריץ שלילי למימוש ההתחדשות העירונית בעתיד.
51. על כן, אנו חוזרים על האמירה לפיה יש מקום לקבוע הקלות נוספות בתנאים בשלב זה, אשר יאפשרו מתן היתרים לתוספות בנייה בהיקפים מצומצמים, ויאפשרו גם תוספות בנייה הנדרשות לצורך מיגון וחיזוק. כפי שציינו בהחלטתנו בעררים 27/18 הנ"ל, החל מהפקדת תכנית המתאר הכוללנית ממילא יחולו מגבלות על הוצאת היתרי בנייה מכוח סעיף 97 לחוק, וכמו כן ניתן יהיה להטיל מגבלות מכוח סעיפים 77 ו-78 לחוק במסגרת הודעה על הכנת תכניות מפורטות לכל מתחם (כפי שניתן לשקול ולעשות כבר כעת ביחס לתכנית מתחם בראשית), במתחמים שבהם מקודם תכנון קונקרטי ויש הצדקה להגבלה מחמירה יותר על הוצאת היתרי בנייה.
52. עד לקבלת החלטה רוחבית כאמור, אשר תיתן משקל לצורך בהתפתחות הטבעית ובשמירה על איכות החיים של תושבי העיר, אין לנו אלא להחליט באופן נקודתי, וזאת באופן הבא:

• בערר 71/19: במהלך הדיון ביקשנו להבין אם קיימת אפשרות לאשר את הבקשה להיתר כבקשה להנגשה, על בסיס החלטתנו בערר 54/19 (שעד למועד כתיבת החלטה זו, הוטמעה בהחלטת הוועדה המחוזית מיום 24.2.2020, שבה נקבע כי תתאפשר "הוצאת היתרי בניה לצורך הנגשה ובטיחות כדין"). ככל הנראה קיים קושי בפנייה למסלול זה, בין אם מטעמים מהותיים ובין אם רק בשל העיכוב הנוסף שייגרם בשל כך לעוררים. עם זאת, בנסיבות הספציפיות של המקרה אנו סבורים כי יש לקבל את הערר במובן זה שהתנאים לא יחולו על הבקשה. בהתאם להחלטת ועדת הערר המחוזית בערר גב/1017/0319, שצוינה לעיל, על הוועדה המקומית לדון בבקשה להיתר לגופה.
• בערר 73/19: כפי שהמלצנו בהחלטתנו בערר 27/18 הנ"ל, אנו סבורים כי יש להתיר הוצאת היתר בנייה לתוספת ממ"ד או חדר מחוזק, מטעמי ביטחון ובטיחות, אף אם מדובר בתוספת בנייה. ככל שהחלטת הוועדה המחוזית מיום 24.2.2020, המתייחסת גם לצורכי בטיחות, אינה מתירה זאת במפורש, אנו קובעים כי הערר יתקבל באופן חלקי, כך שיש לאפשר לעוררת להגיש בקשה להיתר בנייה לתוספת ממ"ד. עד לקבלת החלטה רוחבית אחרת כאמור, אין בהחלטתנו משום מתן אפשרות לאישור תוספת בנייה שאינה לצורך ממ"ד כאמור.

סיכום

53. מהטעמים האמורים לעיל, החלטנו פה אחד לקבל את ערר 71/19 ולקבל בחלקו את ערר 73/19, כמפורט בסעיף 52 לעיל.

היום, ט"ו אדר התש"פ (11 מרץ 2020)                                                                                  

שמרית גולן, עו"ד

יו"ר ועדת המשנה לעררים