חישוב ההשבחה במקרה של רצף תכניות - ע"פ שיטת המדרגות

השופטת א' חיות:

כללי

           כיצד תחושב השבחה מקום שבו אושרו מספר תכניות בזו אחר זו מבלי ששולם היטל השבחה בעקבות איזו מהן? זוהי השאלה העולה בערעור שבפנינו והיא נוגעת לפירושו של סעיף 4(5) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה, התוספת ו-סעיף 4(5) לתוספת, בהתאמה), הקובע:

במקרקעין שבהם אושרו מספר תכניות בזו אחר זו, בלי ששולם היטל עקב אף אחד מאישורים אלה, תהא ההשבחה ההפרש בין שוויים של המקרקעין בסמוך לפני אישורה של התכנית הראשונה לבין שוויים מיד לאחר אישורה של התכנית האחרונה.

           וביתר פירוט - השאלה העומדת לדיון בערעור זה היא האם כטענת המערער יש לחשב את ההשבחה במקרה של רצף תכניות באופן המצרף את ההשבחות שנוצרו בעקבות אישורה של כל תכנית ותכנית (להלן: שיטת המדרגות), או שמא כקביעת בית משפט קמא יש לחשבה לפי ההפרש שבין ערך המקרקעין במצבם המקורי, דהיינו בסמוך לפני אישורה של התכנית הראשונה, ובין ערכם לאחר אישור התכנית האחרונה (להלן: שיטת המקפצה).

עובדות המקרה ופסק דינו של בית משפט קמא

1.        בתחילת שנות השבעים רכש המערער מקרקעין בשכונת בית הכרם בירושלים. במועד הרכישה חלה על המקרקעין תכנית מתאר 62 לירושלים שפורסמה למתן תוקף ביום 16.7.1959, ומספר שנים לאחר מכן, ביום 13.3.1980, פורסמה למתן תוקף תכנית 2005/6 אשר חלה אף היא על המקרקעין (להלן: התכנית הראשונה). תכנית נוספת החלה על המקרקעין פורסמה למתן תוקף ביום 28.6.1996 והיא תכנית 2005/6 ב' בדבר איחוד וחלוקה מחדש של חלקות בשכונת בית הכרם (להלן: התכנית האחרונה). עד לתכנית האחרונה היו המקרקעין שבבעלות המערער 19 חלקי חלקות אי-רגולאריות במושע ובעקבות הליך האיחוד והחלוקה על פי התכנית האחרונה הפך המערער לבעלים הבלעדי של שני מגרשים זמינים לבנייה. חלק מן הבעלים במשותף (לפי מצב המקרקעין טרם התכנית האחרונה), שילמו ככל הנראה היטל השבחה בגין התכנית הראשונה, לאחר שמימשו את זכויותיהם בחלקות בעת שתכנית זו הייתה בתוקף ואילו המערער מימש את זכויותיו במגרשים רק לאחר אישור התכנית האחרונה. באותו מועד, חייבה המשיבה את המערער בהיטל השבחה על פי שומה אשר העמידה את סכום ההשבחה על סך 2,015,813 דולר. השמאי מטעם המערער חלק על שומה זו והגיש חוות דעת נגדית לפיה ההשבחה אינה עולה על סך 107,080 דולר. השמאי המכריע שמינו הצדדים, יהושע אבני, חישב את ההשבחה בשיטת המקפצה וקבע כי ההיטל עומד על סך 2,851,967 ש"ח. 

2.        בערעור שהגיש לבית משפט השלום בירושלים על החלטת השמאי המכריע טען המערער, בין היתר, כי לפי סעיף 4(5) לתוספת אין לערוך את השומה בשיטת המקפצה. בדחותו את הערעור קבע בית משפט השלום (כב' סגן הנשיא י' שמעוני) כי לפי סעיף 4(5) לתוספת על המשיבה לבצע את שומת ההשבחה בשיטת המקפצה, תוך דילוג על כל תכניות הביניים. על החלטה זו הוגש ערעור לבית המשפט המחוזי בירושלים בו שב המערער והעלה טענות נגד חישוב השומה בשיטת המקפצה. בית המשפט המחוזי (כב' השופטים י' עדיאל, ב' אוקון וח' בן-עמי) קיבל את הערעור בנוגע למרכיבים שונים בשומה, אך דחה את טענתו המרכזית של המערער באשר לשיטה שבה יש לחשב את ההשבחה, בקובעו כבית משפט השלום ששיטת המקפצה היא השיטה הנכונה לחישוב ההשבחה על פי סעיף 4(5) לתוספת. בית המשפט המחוזי קבע בהקשר זה כי אף שיש בהוראת סעיף 4(5) לתוספת "שטח מחייה מספיק" לפרשנות הדוגלת בשיטת המדרגות, אין להחילה משום שאימוץ שיטה זו עלול "להוביל לאיון האפשרות לחשב את ההשבחה בהינף אחד ובדרך מקוצרת". בית המשפט הוסיף וקבע כי סעיף 4(5) לתוספת אינו הוראת נוהל בלבד כי אם "Novation סטטוטורי, בגדרו חיוב השבחה שנדחה משתנה דרך חישובו, אם אושרה בינתיים תוכנית משביחה אחרת". עוד קבע בית המשפט כי סעיף 4(5) לתוספת יוצר איזון בין אינטרס הציבור במנגנון גבייה יעיל ובין אינטרס בעל המקרקעין בדחיית תשלום ההיטל, המשחררת אותו מן הצורך לגייס מקורות למימונו. בית המשפט דחה את טענת המערער בדבר אפליה שיוצרת שיטת המקפצה בין בעלי מקרקעין שבחרו לשלם את ההיטל בזמנים שונים, מן הטעם שבעלים אשר העדיף ליהנות מדחיית תשלום ההיטל לקח על עצמו את הסיכון שתאושר תכנית משביחה נוספת על המקרקעין והוא יחויב בסכום גבוה יותר. בית המשפט הוסיף וקבע כי שיטת המדרגות היא זו העלולה ליצור אפליה לטובת הבעלים שבחר בדחיית התשלום שכן היא משחררת אותו מן הצורך לגייס אמצעי תשלום באופן מיידי ואינה מחייבת אותו בתשלום ריבית בגין הדחייה. עוד קבע בית המשפט כי שיטת המקפצה אינה מובילה כשלעצמה לחדירת מרכיבי השבחה לא תכנוניים לשומה וכי "ברגיל, לא צריך להיות הבדל בין שומה בשיטת המדרגות לבין שומה בשיטת המקפצה...". לבסוף קבע בית המשפט כי אף שבמקרים מסוימים ייתכן הבדל בין סכום ההיטל שיתקבל מחישוב על פי כל אחת מן השיטות (כתוצאה מהבדלים בין שיעור עליית מדד המחירים לצרכן לעומת שיעור עליית ערך המקרקעין שאינו נובע מהשבחה תכנונית), אין בכך בעיניו כדי לבסס טענה של אפליה. לדבריו, "מדד עליית ערך המקרקעין איננו פחות רלבנטי ממדד עליית המחירים לצרכן, ובעל המקרקעין איננו יכול 'לעצור את הזמן' ולדרוש כי נתון זה ינוטרל...".

           על פסק דין זה נתבקשה רשות לערער בבית משפט זה, וביום 13.7.2005 ניתנה בהסכמה רשות ערעור כמבוקש והוחלט לדון בבקשה כבערעור. באותה החלטה נקבע כי הצדדים יגישו את סיכומיהם בכתב וכי פסק הדין יינתן על פי סיכומים אלה. כתב הסיכומים האחרון הוגש ביום 16.5.2006 ועתה הגיעה עת ההחלטה.

טענות הצדדים

3.        הטענה המרכזית שחוזר המערער ומעלה בפנינו היא הטענה כי על פי פירושה הנכון והראוי של הוראת סעיף 4(5) לתוספת יש לחשב את ההשבחה בשיטת המדרגות. לטענת המערער, שגה בית המשפט המחוזי וכן שגה בית משפט השלום לפניו בקובעם כי יש להחיל בעניין זה את שיטת המקפצה. לטעמו, שיטת המקפצה יש בה כדי לעוות את שומת היטל ההשבחה משום שהיא מביאה אל תוך החישוב ערכים המשביחים את שווי המקרקעין שאינם נובעים מן הפעילות התכנונית ועליהם אין ההיטל אמור לחול. המערער מוסיף וטוען כי התפישה השגויה לפיה שיטת המקפצה נגזרת מלשון הסעיף היא שהובילה לתמיכה בשיטה זו בספרות המקצועית. בהפנותו לסעיפים שונים בתוספת טוען המערער כי הכלל הוא ששומה יש לערוך בסמוך לאחר אישור התכנית (סעיף 4(1) לתוספת), שכן במועד זה מתגבשת החבות בהיטל השבחה (סעיף 2(א) לתוספת). זאת, להבדיל מן המועד הנדחה לתשלום ההיטל החל רק עם מימוש הזכויות (סעיף 7 לתוספת). עוד הוא טוען כי גם אם החליטה ועדה מקומית לדחות את עריכת שומת ההשבחה "עד למימוש הזכויות במקרקעין שבהם חלה ההשבחה" (סעיף 4(1) לתוספת), יש לערוך את השומה ליום תחילת התכנית (סעיף 4(7) לתוספת). על כן, יש לנטרל מן השומה כל השבחה שאינה נובעת מאישור התכנית ומכאן עדיפותה של שיטת המדרגות המאפשרת זאת. המערער מוסיף וטוען כי חישוב ההשבחה בגין כל תכנית בנפרד אינו מסבך את הליכי השומה באופן כה משמעותי עד שיש בנימוק זה כדי לשלול את השיטה, וכי מכל מקום תכליתו של סעיף 4(5) לתוספת אינה פישוט הליכי השומה אלא לכידת מלוא ההשבחה שנוצרה עקב רצף של תכניות משביחות ברשת היטל ההשבחה. המערער טוען כי שגה בית משפט קמא בקבעו כי בדרך כלל אין הבדל בין שומת היטל השבחה המחושבת בשיטת המדרגות לשומה המחושבת בשיטת המקפצה, והא ראיה שבעניינו מגיע ההפרש שבין ההיטלים לפי שיטות החישוב השונות לסכום של למעלה מ-1,250,000 ש"ח. השוני בעלויות הכנת השומה לפי השיטות השונות אינו מצדיק, כך נטען, הפרש בהיקף כזה אותו נדרש המערער לשלם כתוצאה מחישוב ההיטל על פי שיטת המקפצה. עוד טוען המערער כי שגה בית משפט קמא בקובעו כי דחיית תשלום ההיטל מפצה את הנישום על חיובו בהיטל השבחה מוגדל שכן דחיית התשלום נסמכת על עיקרון המימוש שביסוד דיני המס בכלל והיטל ההשבחה בפרט. על כן, אין מקום לאזן בינה ובין היטל השבחה מוגדל המתקבל מחישובו על פי שיטת המקפצה במקרה של שרשרת תכניות משביחות. לטענת המערער, שיטת המקפצה יש בה כדי לתמרץ את הנישום להקדים את תשלום ההיטל ולהימנע מתשלום היטל מוגדל בו יחויב אם תאושר תכנית משביחה נוספת. בכך מסכלת שיטת המקפצה את הרציונאל שביסוד עיקרון המימוש ולפיו מן הראוי לגבות את ההיטל מידי הנישום רק עם מימוש ההשבחה בפועל. עוד טוען המערער כי שיטת המקפצה מעודדת תכנוני מס כגון תשלום מקדמה על חשבון ההיטל ובכך מפלה בין נישומים מתוחכמים לנישומים רגילים. לחלופין, המערער טוען כי אין מקום להחלת סעיף 4(5) לתוספת במקרה שבו אושרה שרשרת תכניות משביחות אשר בגין אחת מהן שולם היטל על ידי אחד מהבעלים במשותף במקרקעין, כפי שאירע בענייננו, שכן משנערכה שומה עבור המקרקעין, השימוש בשיטת המקפצה אינו חסכוני ואף יוצר אפליה בין הבעלים השונים של המקרקעין בשל חיובם בהיטלים שונים.

4.        מנגד טוענת המשיבה כי יש לפרש את סעיף 4(5) לתוספת בהתאם למשמעותו המילולית הברורה, לפיה תיערך שומת ההשבחה על ידי השוואה בין ערך המקרקעין סמוך לפני אישור התכנית הראשונה לעומת ערכם מיד לאחר אישור התכנית האחרונה, דהיינו על פי שיטת המקפצה. לטענתה, שיטה זו שאליה מכוונת לשונו של סעיף 4(5) לתוספת מפשטת את ההליכים ועוד היא טוענת שהוראת סעיף 4(7) לתוספת הקובעת כי "השומה תיערך ליום תחילת התכנית... בהתחשב בעליית ערך המקרקעין וכאילו נמכרו בשוק חפשי", יש בה כדי ללמד שהמחוקק לא ביקש לנתק את שווי המקרקעין לצורך עריכת השומה משווים האמיתי, הוא שווי השוק. על כן אין לדרוש מן השמאי כי יתעלם מפעילות השוק ומהמחיר הריאלי של המקרקעין והוא נדרש לשום אותם בשווים הריאלי אך בנטרול השפעת ההליכים לאישור התכנית החדשה על השווי במצב הקודם. המשיבה טוענת עוד כי שיטת המדרגות היא זו העלולה לעוות את חישוב ההשבחה ולהכביר מחלוקות בין הצדדים בשל ריבוי המועדים בהם יש להעריך את שווי המקרקעין. אשר לטענת המערער לפיה ההפרש בין ההיטלים לפי שיטות החישוב השונות הינו משמעותי בענייננו, טוענת המשיבה כי טענה זו כלל לא עלתה בפני בית משפט קמא ועל כן יש למחקה בהיותה משום הרחבת חזית ולחלופין היא טוענת כי אף לגופם של דברים עניינו הפרטי של המערער אין בו כדי להעיד על הכלל, ומכל מקום עמדתה לגבי שיטת החישוב משקפת את פרשנותו הראויה של הסעיף ואינה מושפעת מן התוצאה בעניינו של נישום זה או אחר. לבסוף טוענת המשיבה כי אין לקבל את עמדתו החלופית של המערער לפיה אין להחיל את סעיף 4(5) לתוספת מקום שבו כבר נערכה לאחד מן הבעלים במשותף במקרקעין שהושבחו שומה בגין תכנית הביניים. המשיבה טוענת בהקשר זה כי דין הטענה להידחות ולו משום שכעניין שבעקרון אין לכבול בעל מקרקעין אחד לסכום ששילם שותפו ולפגוע בזכותו לנהל הליכי ערעור עצמאיים בהתאם לנסיבות עניינו.

5.        בסיכומי תשובתו טוען המערער כי אף לשיטתה של המשיבה לשון החוק כפשוטה אינה מובילה לתוצאה ראויה ויש לנטרל לפחות את השפעות הציפייה לאישור התכניות המשביחות על שווי המקרקעין במצב הקודם. כמו כן טוען המערער כי הצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 15), התשמ"א-1980, כפי שהונחה על שולחן הכנסת חייבה את מוסד התכנון לערוך לוח שומה למקרקעין המושבחים בסמוך לאחר אישור כל תכנית משביחה, ומכאן שהוראת סעיף 4(5) לתוספת (סעיף 4(3) להצעה) לא נועדה לחסוך את עריכת השומה לאחר כל תכנית. מכל מקום, כך נטען, ניתן לחסוך בהוצאות עריכת השומה על ידי עריכת שומה אחת אשר תיערך לפי שיטת המדרגות. המערער מוסיף וטוען כי בישראל עולים מחירי השוק של מקרקעין בתקופת זמן נתונה הרבה מעבר לשיעורי ההצמדה למדד. על כן, שיטת המקפצה שבה דוגלת המשיבה תוביל לתשלום היטל עבור עליית שווי של המקרקעין שכלל איננה תוצאה של השבחה תכנונית עליה אמור ההיטל לחול. אשר לטענת המשיבה בדבר הרחבת חזית טוען המערער כי הסכום בו נקב לעניין ההפרש בין ההיטלים על פי כל אחת משיטות החישוב, מתבסס על נתונים שהמשיבה לא חלקה עליהם ועל כן אין לראות בכך משום טענה חדשה. עוד טוען המערער כי אין כל פסול בכך שבעלים במשותף במקרקעין יחויב בהיטל על סמך הליך שומה שניהל שותפו למקרקעין ולעומת זאת חיוב של בעלים במשותף בסכומי היטל שונים בגין אותן השבחות אינו ראוי.

דיון

היטל השבחה - כללי

6.       בעלים של מקרקעין ששוויים עלה עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג, חייב בתשלום היטל השבחה עקב הפעילות התכנונית המשביחה. התכלית שבהטלת היטל השבחה והמטרה המונחת ביסודו מבוססות על רעיון של צדק חברתי לפיו ראוי כי בעל המקרקעין אשר התעשר כתוצאה מפעולה תכנונית שביצעה רשות התכנון "ישתף את הציבור בהתעשרותו זו בדרך של תשלום היטל המשתלם לאותה רשות תכנון, והמשמש אותה להכנת תכניות וביצוען" (ע"א 1321/02 נוה בנין ופיתוח בע"מ נ' הוועדה לבנייה למגורים ולתעשייה, מחוז המרכז, פ"ד נז(4) 119, 129 (2003) (להלן: עניין נוה)). השבחת מקרקעין ופגיעה בהם כתוצאה מפעילות תכנונית אינם אלא שני צדיה של אותה מטבע, ו"כשם שבעל מקרקעין זכאי לפיצוי מקום שתכנית פגעה במקרקעין שבבעלותו (סעיף 197 לחוק [התכנון והבניה])... כן חייב בעל מקרקעין לשאת בהיטל השבחה אם תכנית השביחה את המקרקעין שבבעלותו" (ע"א 1341/93 סי אנד סאן ביץ' הוטלס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, תל-אביב-יפו, פ"ד נב(5) 715, 719 (1999)). ההסדר הסטטוטורי לפיו הוסמכה ועדה מקומית לגבות היטל השבחה נקבע בסעיף 196א לחוק התכנון והבניה. שיעורו של ההיטל וכן התנאים והדרכים לגבייתו נקבעו בתוספת השלישית לחוק. ברע"א 7172/96 קרית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים, פ"ד נב(2) 494 (1998) (להלן: רע"א קרית בית הכרם), וכן בדנ"א 3768/98 קריית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים, פ"ד נו(5) 49 (2002) (להלן: דנ"א קרית בית הכרם), עמד בית משפט זה בהרחבה על פרטיו של ההסדר הסטטוטורי הנוגע להיטל ההשבחה. לצורך הדיון שבפנינו נעמוד על חלק בלבד מן ההוראות הכלולות בו ככל שהן נוגעות לענייננו. אחת ההוראות המהותיות בהקשר זה היא הוראת סעיף 7 לתוספת המאפשרת דחייה של תשלום ההיטל למועד בו מימש החייב את הזכות במקרקעין אשר לגביהם חל ההיטל. זאת אף שאירוע המס המקים את החבות בהיטל ההשבחה מתרחש עם אישור התכנית המשביחה, כהוראת סעיף 2(א) לתוספת. פיצול זה שבין המועד אשר בו קמה החבות בהיטל השבחה לבין מועד הפירעון הנדחה לעת מימוש הזכויות במקרקעין שהושבחו, מבטא עיקרון יסוד בדיני המס הוא עיקרון המימוש. על פי עיקרון זה, וככל שהדבר נוגע להיטל ההשבחה, אין על הנישום לשאת בתשלום ההיטל אלא בעת שהתרחשה "פעולה ממשית ומשמעותית שמבצע הנהנה במקרקעין המושבחים, אשר יש בה משום הוצאת התעשרותו מן הכוח אל הפועל" (עניין נוה, 130; וראו גם ע"א 6126/98 חברת חלקה 510 בגוש 6043 בע"מ (בפירוק מרצון) נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חולון, פ"ד נה(4) 769, 778-780 (2001)). כך למשל תיחשב כמימוש זכויות קבלת היתר לבנייה על פי הזכויות שהושבחו וכן העברת זכויות במקרקעין המושבחים כולם או חלקם לאחר בתמורה או אף ללא תמורה (ראו הגדרת "מימוש זכויות" בסעיף 1 לתוספת). הנישום אינו חייב לדחות את מועד תשלום ההיטל ואם החליטה הוועדה המקומית לדחות את עריכת שומת ההשבחה עד למועד מימוש הזכויות במקרקעין שבהם חלה ההשבחה (ראו סעיף 4(1) לתוספת), עומדת לו הזכות לדרוש מן הוועדה המקומית לאפשר את תשלום ההיטל החל עליו מייד. במקרה כזה על הוועדה המקומית לערוך את שומת ההשבחה לגבי מקרקעין אלה בתוך תשעים ימים מיום קבלת הדרישה (ראו סעיף 4(4) לתוספת). אך אם בחר הנישום שלא לשלם את ההיטל מיד ודחה את תשלומו לעת מימוש הזכויות במקרקעין שהושבחו, כי אז יתווספו אל סכום ההיטל שבו הוא חב הפרשי הצמדה בשיעור בו עלה מדד המחירים לצרכן או מדד תשומות הבנייה, לפי הנמוך מבין השניים, מאז המועד שבו אושרה התכנית או ההקלה או השימוש החורג שבגינם חל ההיטל ועד מועד תשלום ההיטל (ראו סעיף 9 לתוספת). אשר לשיעור ההיטל, קובעת הוראת סעיף 3 לתוספת כי זה יעמוד על מחצית ההשבחה ולא על שיעור ההשבחה במלואה, ככל הנראה בשל החשש שהיטל בגובה מלוא ההשבחה עלול לבלום את היצע הקרקעות ואת יזמות הפיתוח (ראו אירית גיל, רחל אלתרמן היטל ההשבחה בישראל - סוגיות שבחוק ובדרך הפעלתו 43 (הוצאה רביעית, 1995); על שיקולי היעילות והצדק שביסוד הוראה זו ראו דנ"א קרית בית הכרם, 91 וההפניות המופיעות שם; וכן ראו בעניין זה גם חנוך דגן קניין על פרשת דרכים 177-178 (2005)).

7.       בהינתן תכליתו הבסיסית של היטל ההשבחה עליה עמדנו לעיל והיא שיתוף הציבור בהתעשרותו של בעל המקרקעין הנובעת מפעולה תכנונית של הרשות, מובן הוא כי צריך להתקיים קשר סיבתי ישיר בין הפעילות התכנונית שבעקבותיה מחויב בעל המקרקעין בהיטל ובין עליית שוויים של המקרקעין לפיה מחושבת ההשבחה. יסוד הקשר הסיבתי עולה אף מלשונו של סעיף 1 לתוספת המגדיר "השבחה" כ"עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תוכנית..." (ההדגשה אינה במקור). על חשיבותו של קשר סיבתי זה עמד השופט מ' חשין בדנ"א קרית בית הכרם באומרו:

היטל השבחה מוטל על השבחת-תכנון, ואך-ורק על השבחת-תכנון. שוויים של מקרקעין יכול שיעלה מטעמים שאינם טעמי-תכנון, אך על השבחה זו אין מוטל היטל השבחה... שומתה של כל השבחה והשבחה פרטיקולרית תיעשה על-פי הנחיות החוק, דהיינו: בחישוב השבחתם של מקרקעין לא תובא במניין אלא השבחה הקשורה בקשר סיבתי ישיר לתכנית המשביחה. על השמאי לחלץ ולבודד את המרכיב של השבחת התכנון מכל יתר המרכיבים שהביאו לעליית שוויים של המקרקעין, ורק השבחה זו תשמש נושא להיטל השבחה (דנ"א קרית בית הכרם, 78).

          בעניין זה הייתה תמימות דעים בין השופט חשין אשר הוביל את דעת המיעוט בפסק-הדין הנ"ל, ובין השופט אור אשר הוביל את דעת הרוב וציין אף הוא כי: