בג"ץ לא יחייב חברי כנסת להגיש קובלנה בעניין העברת נשיא המדינה מתפקידו

השופט ס' ג'ובראן:

1.        במסגרת העתירה שבפנינו מבקשים העותרים כי בית-משפט זה יורה לכל אחד מחברי כנסת ישראל (הם המשיבים 1-120) ליתן טעם מדוע לא יעשו שימוש בסמכות הנתונה להם מכוח סעיף 20(א) לחוק יסוד: נשיא המדינה (להלן: חוק היסוד), ויפנו בקובלנה לוועדת הכנסת (היא המשיבה 121) בכדי שזו תעלה על סדר יומה את סוגיית העברתו של נשיא המדינה (הוא המשיב 123) מתפקידו. לחלופין, התבקש בית-משפט זה להורות לוועדת הכנסת לקיים את הדיון בנוגע להעברת נשיא המדינה מתפקידו, אף אם לא תוגש קובלנה מן הסוג האמור.

2.        במהלך חודש יולי 2006 החלה להתנהל חקירה משטרתית כנגד נשיא המדינה בחשד לביצוע עבירות מין שונות ועבירות נוספות של מרמה והפרת אמונים, האזנות סתר, הטרדת עד ושיבוש מהלכי משפט. לאחר שצוות החקירה המשטרתי הגיע לכלל מסקנה, כי קיימת תשתית ראייתית לכאורית לביצוע חלק מן העבירות האמורות, הועברו ממצאי סיכום החקירה המשטרתית בעניינו של נשיא המדינה ליועץ המשפטי לממשלה. נכון למועד הגשת העתירה, נמצא חומר החקירה בידי צוות פרקליטים, בראשות פרקליט מחוז ירושלים, לצורך בדיקה והערכה של עוצמת הראיות בתיק ולשם גיבוש המלצות, שעל בסיסן יחליט היועץ המשפטי לממשלה אם יש מקום להעמיד את נשיא המדינה לדין.

3.        ביום 1.11.06 פנו העותרים לכל אחד מ-120 חברי הכנסת בבקשה לעשות שימוש בסמכות הנתונה להם מכוח סעיף 20(א) לחוק היסוד ולפנות בקובלנה ליושב-ראש ועדת הכנסת, בכדי לפתוח בהליכים להעברתו של נשיא המדינה מתפקידו. במסגרת אותה פנייה, אשר הועברה לחברי הכנסת באמצעות הדואר האלקטרוני, הביעו העותרים מחאתם על כך שחרף המלצותיה הברורות של משטרת ישראל בדבר הגשת כתב אישום כנגד נשיא המדינה, הודיע האחרון כי אין בדעתו להשעות עצמו מתפקידו. כן ציינו העותרים, כי היה ולא יימצאו 20 חברי כנסת שיראו לנכון להגיש קובלנה כאמור תוך מספר ימים, בכוונתם לפנות לבית משפט זה בבקשה להוציא צו המחייבם לעשות כן. ביום 6.11.06 שלחו העותרים בשנית 120 עותקים ממכתבם לכל אחד מחברי הכנסת באמצעות הדואר. משנמנעו כל חברי הכנסת, למעט אחד, מלהשיב תשובה עניינית למכתב זה, הגישו העותרים ביום 7.11.06 עתירה זו.

4.        עתירתם של העותרים נסמכת על סעיף 20 לחוק היסוד. בסעיף זה נקבע:

"(א) הכנסת רשאית, בהחלטה, להעביר את נשיא המדינה מכהונתו, אם קבעה כי אין הוא ראוי לכהונתו מחמת התנהגות שאינה הולמת את מעמדו כנשיא המדינה.

(ב) הכנסת לא תעביר את נשיא המדינה מכהונתו, אלא עקב קובלנה שהובאה לפני ועדת הכנסת על ידי עשרים, לפחות, מחברי הכנסת ולפי הצעת ועדת הכנסת שנתקבלה ברוב של שלושה רבעים מחברי הועדה; החלטת הכנסת על העברת הנשיא מכהונתו טעונה אף היא רוב של שלושה רבעים מחבריה."

           לשיטת העותרים, עצם חומרת העבירות המיוחסות לנשיא המדינה והעובדה כי קיימת תשתית ראייתית לכאורית לביצוען מעידים על התנהגות נפסדת, שודאי אינה הולמת את מעמדו כנשיא המדינה. התנהגות בלתי הולמת זו, כך לדידי העותרים, מצדיקה את העברת הנשיא מתפקידו, אף אם טרם הוחלט להגיש כתב אישום נגדו. בהקשר זה טוענים העותרים, כי יש להעניק פרשנות מרחיבה לדיבור: "התנהגות בלתי הולמת", לאור מעמדו הייחודי של נשיא המדינה ובשל היותו נושא משרה ציבורית רמת דרג. כן טוענים הם, כי לצורך העברת איש ציבור מתפקידו, אין נדרשות ראיות בכמות ובאיכות אשר נדרשות לצורך הרשעה בפלילים. כן מציינים העותרים את העובדה שאי העברתו של נשיא המדינה מתפקידו עשוי להסב נזק כבד לאמון הציבור במערכת השלטון ובמוסד הנשיאות. לפיכך סבורים העותרים, כי הימנעותם של חברי הכנסת מלהעלות על סדר יומה של ועדת הכנסת את סוגיית העברתו של נשיא המדינה מתפקידו הינה בלתי סבירה במידה היורדת לשורש העניין. כן, מציינים הם כי אף על-פי שמדובר בסמכות שבשיקול דעת, הרי שבנסיבות העניין אי-הפעלתה נגועה בחוסר סבירות כה קיצוני, ההופך סמכות שברשות זו לסמכות חובה. לשם חיזוק עמדתם זו מביאים העותרים מספר דוגמאות למקרים בהם החליט בית-משפט זה כי בנסיבות מסוימות יכול שתקום חובה להפסקת כהונתו של שר או סגן שר, אף בטרם הוחלט להגיש כתב אישום נגדו. לבסוף מדגישים העותרים, כי הצווים המבוקשים על-ידם במסגרת עתירה זו כרוכים בהתערבות מינימלית וסבירה בשיקול דעתם של חברי הכנסת, שכן הסעד העיקרי המבוקש בהם הוא להעלות על סדר יומה של ועדת הכנסת את סוגיית העברתו של נשיא המדינה מתפקידו ותו לא.

5.        להשלמת התמונה העובדתית יצוין, כי בפני בית-משפט זה תלויה ועומדת עתירה נוספת (בג"ץ 8296/06), שעניינה העברת נשיא המדינה מתפקידו. במסגרת אותה עתירה התבקש בית-המשפט להורות לנשיא לפעול כאמור בסעיף 19 לחוק היסוד ולהתפטר על אתר מתפקידו. לחלופין, התבקש בית-המשפט לחייב את הנשיא לפעול בהתאם לאמור בסעיף 22(א) לחוק היסוד ולהודיע לוועדת הכנסת כי נבצר ממנו דרך ארעי למלא את תפקידו, וזאת עד להחלטת היועץ המשפטי לממשלה בשאלת הגשת כתב האישום נגדו. חרף העובדה שהתוצאה אליה חותרים העותרים דכאן והעותר שבבג"ץ 8296/06 הינה זהה והיא: העברת נשיא המדינה מתפקידו עוד טרם הגשת כתב האישום נגדו, הרי שהדרך בה מבקש כל אחד מהם לילך בה לשם השגת התוצאה האמורה הינה שונה. התשתית החוקית עליה נסמכת העתירה שבבג"ץ 8296/06 נוגעת בעיקרה לסעיפים 19 ו-22(א) לחוק היסוד, בעוד שהעתירה שלפנינו נסובה בעיקרה סביב הוראת סעיף 20 לחוק היסוד. כפועל יוצא מכך, הסעד המבוקש בבג"ץ 8296/06 מופנה בעיקרו כלפי נשיא המדינה, ואילו בענייננו הסעד המבוקש מופנה בעיקרו כלפי חברי הכנסת וועדת הכנסת. בנסיבות אלו לא ראינו לנכון לדון בשתי העתירות האמורות במאוחד, מה גם שהדבר כלל לא התבקש על-ידי העותרים. כן, איני סבור כי יש בהחלטה שתינתן בעתירה זו כדי להשפיע על הדיון בעתירה שבבג"ץ 8296/06.

6.        דין העתירה להידחות על הסף. בראש ובראשונה הינני סבור, כי העתירה דנא הינה עתירה מוקדמת. בסעיף 38 לעתירתם מציינים העותרים מפורשות, כי ימים ספורים טרם הגשת העתירה נודע להם כי יש מי מבין 120 חברי הכנסת אשר מנסים לאסוף עשרים חתימות לצורך הגשת קובלנה לוועדת הכנסת. עוד מציינים העותרים, כי אם תוכתר יוזמה זו בהצלחה יתייתר הצורך בהענקת הצווים המבוקשים בעתירה שלפנינו. מן האמור בסעיף זה עולה, כי בעת הגשת העתירה נמשכו מאמציהם של חלק מחברי הכנסת לאסוף את 20 החתימות הדרושות לשם הגשת הקובלנה לוועדת הכנסת. גיבוש רשימה של 20 חברי כנסת שיתמכו ביוזמה האמורה עשוי מטבע הדברים לארוך פרק זמן העולה על שישה ימים - הוא משך הזמן שהמתינו העותרים עד להגשת העתירה דנא. בנסיבות אלו, מן הראוי היה כי העותרים ימתינו פרק זמן נוסף עובר להגשת העתירה דנא, וזאת עד אשר יתברר להם סופית כי אין בכוונת חברי הכנסת לנקוט ביוזמה האמורה. כאן המקום אף להעיר, כי בית-משפט זה הביע לא אחת את מורת רוחו מעותרים "זריזים", הממהרים להקדים ולבקש סעד מבית-משפט זה מבלי להמתין, ולו פרק זמן סביר, בכדי שתינתן לרשות הרלבנטית האפשרות להגיב לאמור בעתירה ועל מנת שניתן יהיה להיווכח האם עוד יש מקום להגשת העתירה (ראו למשל, בג"ץ 6394/04 ארגון האמבולנסים הפרטיים בישראל נ' מגן דוד אדום (טרם פורסם); בג"ץ 4227/05 ג'רדאת נ' מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית (לא פורסם)). בהקשר זה מוצא אני לציין את העובדה, כי בסעיף 28 לעתירה הביעו העותרים את חששם שמא נשיא המדינה עשוי להישאר בתפקידו במשך חודשים רבים, וזאת עד שתינתן ההחלטה הסופית אם להעמידו לדין. בהתחשב בחשש האמור, אין זה נהיר לי מדוע אצה לעותרים הדרך להגיש את עתירתם תוך שישה ימים בלבד למן הרגע שפנו בבקשתם האמורה לחברי הכנסת. על בסיס האמור לעיל, דעתי היא כי העתירה דנא מקדימה את זמנה וכי ניתן אך בהתבסס על הטעם האמור לדחותה.

7.        מעבר לנדרש, אעיר כי איני מוצא גם כל ממש בעתירה לגופה. בית-משפט זה אמנם חזר לא אחת על כך שפעולותיה של הרשות המחוקקת או של אחד מן האורגנים שלה אינן חסינות מפני ביקורת שיפוטית (ראו למשל, בג"ץ 325/85 מיערי  נ' יו"ר הכנסת, פ"ד לט(3) 122 (להלן: פרשת מיעארי); בג"ץ 9070/00 לבנת נ' רובינשטיין, פ"ד נה(4) 800 (להלן: פרשת לבנת)). המדובר, בביקורת שיפוטית המשתרעת על כלל פעולותיה של הכנסת, ובכלל זה הן על החלטות מעין שיפוטיות של הכנסת והן על החלטות בעלות אופי "מינהלי" (ראו למשל פרשת לבנת בעמ' 809-808 והאסמכתאות הרבות המוזכרות שם). אלא שמן הראוי להבחין בין עצם קיומה של הסמכות לערוך ביקורת שיפוטית על פעולות הכנסת לבין דרך הפעלתה של סמכות זו. עמד על כך בית-משפט זה בפרשת מיעארי בציינו:

"לא כל סמכות הנתונה לבית המשפט הגבוה לצדק הוא חייב בהפעלתה. יש לו לבית המשפט שיקול דעת בהפעלת הסמכות. שימוש בשיקול-דעת זה חשוב הוא בעיקר בכל הנוגע לביקורת השיפוטית על פעולות אורגנים של הרשות המחוקקת" (שם, בעמ' 873).

8.        ההלכה שקנתה לה אחיזה ברבות השנים בפסיקתנו היא, כי התערבות בית-המשפט בהליכים פנים-פרלמנטריים של הכנסת, תיעשה אך מקום בו נטען לקיומה של פגיעה ניכרת במירקם החיים הפרלמנטריים או בערכים מהותיים של משטרנו החוקתי (בג"ץ 652/81 שריד נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד לו(2) 197 (להלן: פרשת שריד); פרשת לבנת, עמ' 813-812; בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל נ' ממשלת ישראל (טרם פורסם))". העיקרון המנחה, העובר כחוט השני בפסיקתנו, הוא כי על-בית המשפט זה לנהוג בריסון עצמי ובזהירות רבה בבואו להפעיל ביקורת שיפוטית על הליכים פרלמנטריים. כפי שצויין במקום אחר:

" גישה זו: גישה של איפוק, של ריסון, של כבוד לרשות המחוקקת, תוליך אותנו בזהירות בין-הטיפין. נעטוף בה לא אך את הכנסת גופה אלא כל איבר מאבריה, בראשם ועדות הכנסת" (בג"ץ 971/99 התנועה למען איכות השלטון נ' ועדת הכנסת, פ"ד נו(6) 117, 141-140).

           הפעלת ביקורת שיפוטית מאופקת על הליכים פרלמנטריים היא בראש ובראשונה פועל יוצא ממעמדה המיוחד של הכנסת, ולאור היות חבריה נבחרי ציבור (ראו למשל בג"ץ 669/85 כהנא נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד מ(4) 393). גישה זהירה זו, כך נפסק לא אחת, הינה ראויה בהיותה מאזנת באופן הולם בין עיקרון שלטון החוק, שמכוחו אוכף בית המשפט את החוק על כל רשות, לרבות המחוקק, לבין הצורך לכבד את ייחודה של הכנסת בהחלטותיה בענייניה הפנימיים. איזון זה, כך נכתב בפרשת לבנת, מעניק משקל ראוי לצורך כי תישמר עצמאותה של הכנסת בבואה לקבוע אותם סדרים ונהלים פנימיים המהווים חלק מפעילותה השוטפת. עוד נפסק, כי איזון זה:

"יש בו ביטוי נאות כלפי "...יחס הכבוד ההדדי בין הרשות המחוקקת לבין הרשות השופטת" (פרשת אמיתי, בעמ' 541). ריסון עצמי זה מהווה "...מעין 'שביל זהב'... בין אקטיוויזם שיפוטי מלא לבין ריסון עצמי מלא" (פרשת כהנא, בעמ' 95-94). יש בו בריסון העצמי, מחד גיסא, הבטחת מצב דברים שבו "...בית המשפט לא יהפוך עצמו לחלק מן ההתמודדות הפוליטית, אשר הכנסת היא זירתה המרכזית והטבעית" (הנשיא שמגר בפרשת סיעת ר"צ, בעמ' 36), תוך שבית המשפט מרחיק עצמו "מענייני היום-יום של הניהול הפנימי" (הנשיא שמגר בפרשת שמאי, בעמ' 316) (פרשת לבנת, עמ' 813)".

כן יש לתת את הדעת לכך שהיקף הביקורת השיפוטית על פעולות הכנסת עשוי להשתנות על-פי מהותה ואופיה של הפעולה העומדת לביקורת (ראו, בג"ץ 1956/91 שמאי נ' ח"כ דב שילנסקי, פ"ד מה(4) 313 (להלן: פרשתשמאי); פרשת שריד בעמ' 202-201; בג"ץ 4947/03 עיריית באר-שבע נ' ממשלת ישראל (טרם פורסם) (פיסקה 5)). כך, למשל נפסק בפרשת לבנת כי:

"לא הרי היקף הביקורת השיפוטית על מעשה החקיקה הסופי של הכנסת כהרי היקף הביקורת השיפוטית על הליכי החקיקה עצמם...; לא הרי היקף הביקורת השיפוטית על החלטות כעין שיפוטיות של הכנסת (כגון נטילת חסינות), כהרי היקף הביקורת השיפוטית על החלטות מינהליות המהוות עניין של ניהול פנימי של ענייני הכנסת (כגון קביעת סדר יומה של המליאה או ועדה)...; לא הרי החלטה (חקיקתית, כעין שיפוטית או מינהלית) סופית כהרי החלטת ביניים... (שם, בעמ' 810)".

           מטבע הדברים, בהחלטות מינהליות-פנים-פרלמנטריות של הכנסת או של ועדה מוועדותיה יהא היקף ההתערבות של בית-המשפט מצומצם יותר מאשר בהחלטות שהן בעלות אופי מעין שיפוטי. למעשה, הגישה השלטת בפסיקה היא, כי החלטות פנים-פרלמנטריות אינן שפיטות מוסדית והתערבות בהן תיעשה אך במקרים יוצאי-דופן, כאשר קיים חשש לפגיעה בערכים מהותיים של משטרנו (ראו למשל, בג"ץ 11298/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ועדת הכנסת (טרם פורסם) פיסקה 48; פרשת לבנת, עמ' 813).