רוזנפלד נ' ישראל ואח'

פסק דין

עתירה כנגד החלטת העותרים להוציא את העותר לפרישה ממשטרת ישראל החל מיום 30.04.08 ולחילופין לשלם לו שכר עבודה מלא בגין כפיית הוצאתו המוקדמת לגמלאות עד הגיעו לגיל 67.

הרקע לעתירה וטענות הצדדים

1.העותר, יליד 1948, כיום כבן 65, רופא משנת 1978, התגייס למשטרת ישראל בשלהי שנת 1990, משרת במשמר הגבול (מג"ב) ירושלים משנת 1998 ועד שנת 1999, ומשנת 1997 ועד שנת 2007 שירת כרופא ראשי של משמר הגבול. לדבריו, במשך כל שנות שירותו הוא הפגין כישורים מקצועיים מעולים בכל תחומי פעילותו וביצע את עבודתו לשביעות רצונם המלאה של הממונים עליו. הוא זכה להערכות חיוביות ביותר מהממונים עליו מבחינה מקצועית וקיבל המלצות בתקופת שירותו ממפקד משמר הגבול, ומקצין רפואה ראשי במשטרת ישראל. משנת 2007 ולאחר שתי הארכות של השירות, הותנתה ההארכה השלישית ברוטציה בין הרופאים המחוזיים של המשטרה. עם הגעתו של העותר למחוז ירושלים כרופא מחוזי בראשית חודש פברואר 2007, לא נאמר לו מה הדרישות והציפיות של מפקד מחוז ירושלים ממנו עד לראיון שקיים לו מפקד המחוז ביום 18.04.07, ראיון שבעקבותיו הוא אושפז בבית חולים לשלושה ימים עקב עליה חדה ובלתי מאוזנת של לחץ הדם. בעקבות אירוע זה הוא סופח למטה הארצי עד להגעתו של מפקד חדש למחוז. משהגיע מפקד חדש הוא קבע ראיון עם העותר, שערך שלוש דקות ובסיומו קבע מפקד המחוז כי העותר אינו מתאים לתפקיד רופא מחוזי בנימוק של "חוסר מוטיבציה מופגן". זאת בניגוד לחוות דעתו של קצין הרפואה הראשי של משטרת ישראל באותה שעה.

2.לטענת העותר, הזמן הקצר שנמשך הראיון מלמד כי לא היה מדובר בראיון הוגן וכי מסקנת מפקד המחוז נשענה על דעות קדומות ודברים שנאמרו לו אודות העותר. מדובר בהחלטה בלתי סבירה בעליל, המקפחת אותו, פוגעת בזכויותיו, עומדת בניגוד גמור להלכה הפסוקה, ומפלה אותו אל מול שוטרים אחרים אשר ממשיכים לשרת במשטרה על אף שעברו את גיל 60. הוצאתו המוקדמת לגמלאות נעשתה תוך הפעלת שיקול דעת באופן שגוי ומוטעה תוך התעלמות מתרומתו הרבה למשטרה במשך שנים רבות לשביעות רצונם של הממונים עליו. הוא הוסיף כי מדובר בהחלטה שניתנה מתוך מניעים זרים. ההחלטה גם מנוגדת לעקרון השוויון ואיסור האפליה בעבודה מחמת גיל. לדבריו, אכן החריג שבסעיף 73 לחוק שירות המדינה (גמלאות), התש"ל-1970 קובע כי שוטר ששירת עשר שנים לפחות, רשאי המפקח הכללי של המשטרה להורות על יציאתו לקצבה, אם הגיע השוטר לגיל הפרישה הקבוע לשוטר. ואולם, השונות בין תפקידי השוטרים מצדיקה קביעת גיל פרישה שונה - מוקדם יותר ביחס לשוטרים המבצעים תפקידים מבצעיים - אך לא ביחס לשוטרים המבצעים תפקידים נושאי אופי משרדי כדוגמת רופאים. קביעת גיל פרישה שונה לרופאים המשרתים במשטרה שונה מגיל הפרישה הקבוע לרופאים עובדי מוסדות אחרים במדינה, מהווה אפליה פסולה.

3.העותר הוסיף וטען כי פרישתו תגרום לו לפגיעה כלכלית חמורה ביותר, שעה שאחוזי הגמלה להם הוא זכאי נמוכים ביותר בשל הגיל המאוחר בו הוא גויס לשירות ובשל סיכוייו הנמוכים מאוד להשתלב בעבודה אחרת בשירות המדינה או במגזר הפרטי מחמת גילו. הוא ציין כי גם לא ניתנה לו זכות טיעון בטרם נתקבלה ההחלטה בעניינו, וכי ההחלטה שניתנה אודותיו לא נומקה ולא ניתן לבחון את הנימוקים והשיקולים שעמדו בבסיסה. עוד נטען כי המשיבים לא הודיעו לו על פרישתו בהודעה מוקדמת של שנה מראש.

4.ויצוין, כי תחילה הגיש העותר את עתירתו בפני בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, ובמסגרתה הגיש בקשה לצו ביניים (בג"צ 3563/08) בה ביקש כי להורות למשיבים שלא להוציאו לחופשת פרישה. ואולם, הבקשה למתן צו הביניים נדחתה ומזה חמש שנים העותר אינו עובד במשטרת ישראל. בסופו של יום העתירה נמחקה ונקבע כי העותר רשאי להגיש עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים.

5.מנגד טענו המשיבים כי ההחלטה בעניינו של העותר התקבלה בהתאם להסדרי הביניים שקבע משיב 1 (להלן: "המשיב") ושעוגנו בהוראת שעה בפקודת המטה הארצי 07.07.02 שעניינה פרישה לגמלאות. הסדרים אלו תואמים את ההלכה שנקבעה בעניין רוזנבאום (בג"צ 10076/02 ד"ר יורי רוזנבאום נ' נציב בתי הסוהר, פ"ד סא(3) 857) לפיה בתקופת הביניים, עד 18 חודשים מיום מתן פסק הדין, יישמרו הסדרי הפרישה הקיימים, כאשר המשיבים רשאים לקבוע הסדרים שיחולו בתקופת הביניים. בהתאם להסדרים אלו, בחינת בקשתו של שוטר להארכת שירותו מעבר לגיל 57, נעשית כאמור באופן אינדיבידואלי, תוך התחשבות בראש ובראשונה באופי תפקידו של השוטר, כביטוי למידת השחיקה והלחץ המתלווים לתפקיד, ובהתחשב במכלול נסיבות העניין ובהן האינטרסים של השוטר ונתוניו מחד גיסא וצרכי המערכת מאידך גיסא. לדבריהם, לא בכדי הבחין המחוקק בין שוטרים ובין עובדי מדינה אחרים לעניין גיל פרישתם, ואין מדובר בהבחנה פסולה.

6.במקרה זה, נשקל עניינו של העותר על ידי וועדה בראשות ראש אמ"ש (אגף משאבי אנוש) ביום 10.02.08 כשהעותר הוזמן להופיע בפני חבריה ולהציג את טיעוניו. מכאן, שאין שחר לטענת העותר כי לא נערך לו שימוע. במסגרת הדיון בוועדה עניינו של העותר נבחן לגופו על ידי וועדה ששמעה את טענותיו ושבפניה הוצגו הנתונים הרלבנטיים לעניינו. כל הגורמים הרלבנטיים בוועדה הביעו את המלצתם פה אחד שלא להאריך את שירותו על רקע תפקוד לקוי ביותר הן במישור הבין-אישי והן במישור המקצועי. המשיבים ציינו כי לאחר שהעותר שובץ כרופא מחוז ירושלים בניגוד לרצונו ולאחר שנות שירות במשמר הגבול התגלעו קשיים בתפקודו וביחסיו עם מפקד המחוז באותה עת. בין היתר הועלו טענות נגדו על כך שלא הגיע להערכות מצב מחוזיות, ולא הצטרף לכוחות המבצעיים כשנדרש לכך. בנוסף הוציא העותר הגבלה רפואית על נשיאת משאות כבדים ובכלל זה, לבישת שכפ"ץ. כתוצאה מכך נבצר ממנו לבצע את שנדרש ממנו במסגרת עבודתו. לדבריהם, הקריטריונים שנקבעו בהסדרי הביניים, עמדו בפני בית המשפט העליון במספר הליכים והוא החליט שאין מקום להתערב בהם. הם הוסיפו, כי גם אם עניינו של העותר היה נבחן לפי אמות המידה שגיבשה המשטרה לצורך הסדרי הקבע – שאף הם אושרו על ידי בית המשפט העליון (בג"ץ 10022/08 לייבה נ' המפקח הכללי של משטרת ישראל, 25.06.09) - שירותו לא היה מוארך לאור התנהלותו הבעייתית ותפקודו הלקוי. המשיב החליט אפוא, לאמץ את המלצת הוועדה ולהורות על יציאתו של העותר לקצבה, ומדובר בהחלטה סבירה ונכונה בנסיבות העניין.

7.המשיבים הוסיפו כי למעשה, העותר היה אמור לפרוש מעבודתו בחודש מאי 2003, עם הגיעו לגיל 55 (גיל הפרישה המקובל באותה עת). עם זאת, שירותו הוארך מספר פעמים בשל גיוסו בגיל מבוגר וצבירת שנים מעטות יחסית לצורך חישוב הגמלה. זאת, על אף שגמלתו של העותר איננה מן הנמוכות, בין היתר, בשל רכישת תקופות קודמות שבהן עבד במשרד התקשורת ובמשרד הבריאות. לאור האמור נקבע מועד פרישתו של העותר ביום 30.09.08 והוא שהה בחופשת פרישה החל מיום 1.05.08 במהלכה הוא קיבל משכורת מלאה. עם פרישתו זכה העותר לקצבה בשיעור של 50%, וקצבתו החודשית ברוטו עמדה על סך של כ- 17,200 ₪. בהמשך, לאור שינויי חקיקה זכה העותר בהגדלה של קצבתו בשיעור של 2.33% כך שכיום קצבתו עומדת על 52.33% ונכון להיום היא עומדת על סך של 23,862 ₪ לחודש. בנוסף שולם לעותר מענק פרישה של 12 משכורות המסתכם בסך של כ-594,676 ₪ ברוטו. במקביל שוחררו כספי העותר שהופקדו בקופת גמל ובקרן השתלמות, והעותר אף קיבל "מענק יובל".

8.באשר לסעד המבוקש להורות למשיבים לשלם לעותר שכר עבודה מלא בגין כפיית הוצאתו לגמלאות מוקדמת מיום 30.04.08 ועד הגיעו לגיל 67, טענו המשיבים כי אין מדובר בשכר עבודה, שכן העותר לא עבד במשטרת ישראל במהלך השנים בעבורן הוא מבקש היום סעד זה. מה גם שבהתאם לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, התש"ס-2000 אין בית משפט זה מוסמך לדון בסעד כספי כנגד המשיבים.

9.בהמשך, לאור בקשתו של העותר העבירו לו המשיבים פרטים נוספים, ובתצהיר משלים שהגיש העותר הוא ציין כי למעשה התברר שהטענות על תפקודו נטענו בעל פה ואין להן כל אסמכתא בכתב. מכאן שמדובר בתלונות סרק, ופשיטא שאין בהן כדי להצדיק את הפסקת שירותו לאחר 30 שנה בהן שירת במקצועיות משביעת רצון כפי שמעידים המסמכים שצרף לעתירתו. גם הטענות בדבר מגבלות רפואיות אין בהן ממש כפי שעולה ממסמך שהוציא קצין רפואה ראשי ביום 4.06.13. גם הטענה כי הוא הביע את הסכמתו לפרוש מהמשטרה בגיל 60 אינה נכונה, וכך גם הדברים שהושמו בפיו בטופס סיכום ראיון כי הוא אינו מוכן לשרת כרופא בירושלים, כלל לא נאמרו על ידו. משכך הוא גם לא חתם על סיכום ראיון זה.

דיון והכרעה

10.ראשית יצוין כי ב"כ העותר הסכים ולוּ בלשון רפה, כי בשל חלוף הזמן מאז סיום שירותו של העותר במשטרה ובשל גילו כיום, אין מקום לדרישה להורות על השבתו בפועל לשירות. הוסכם גם כי בית משפט זה אינו מוסמך להורות על סעד כספי לתשלום שכר עבודה לעותר בגין השנים בהן לא עבד כתוצאה מהחלטת המשיבים. העתירה אכן, מכוונת כנגד החלטת המשיבים להפריש את העותר מעבודתו במשטרה, אך משמעות קבלת העתירה תהיה הצהרתית כשההשלכות הכספיות מכך תידונה באכסניה אחרת.

11.כמו כן, אין מחלוקת כי נהלי המשטרה החלים לגבי פרישתו של העותר הם הסדרי הביניים. גם ב"כ העותר הסכים לכך במסגרת הדיון שהתקיים ביום 16.09.13. הסדרים אלו אושרו על ידי בית המשפט בעבר (בג"צ 10076/02 בעניין רוזנבאום), והם מעוגנים בהוראת שעה בפקודת המטה הארצי 07.07.02 שעניינה פרישה לגמלאות. עיקרם הוא כי בקשה להארכת שירות שהוגשה על ידי שוטר שמלאו לו 57 שנים תישקל באופן פרטני על ידי וועדה בראשות אמ"ש כאשר מדובר בקצין, ועל ידי סגן ראש אמ"ש כאשר מדובר בשוטר שאינו קצין. במסגרת בקשה מעין זו נקבע כי יש לתת את הדעת בין היתר על שיקולים ארגוניים מחד - בכללם אופי התפקיד שמבצע השוטר מגיש הבקשה, מומחיותו בתחום והשפעת פרישתו על תפקוד היחידה בה הוא משרת, ועל שיקולים המתייחסים למבקש מאידך – בכללם: מצב בריאותו; טעמים אישיים ומשפחתיים שלו; כשירותו למילוי תפקידו; תרומתו לקידום יעדי המשטרה; ועמדת מפקדו הבכיר בנוגע להארכת השירות.

12.השאלה היא אפוא, האם הליך פרישתו של העותר נעשה בהתאם לנהלים אלו וסבירות ההחלטה שקיבלו המשיבים בענייננו. בהקשר זה יש לזכור כי לא בנקל יתערב בית המשפט בהחלטת המשיב וביקורתו של בית המשפט תתמקד בבחינת תקינות ההחלטה מכוח עילות המשפט המנהלי, היינו האם החלטת המשיבים שלא להאריך את שירותו של העותר עולה בקנה אחד עם אמות המידה של תקינות מנהלית, והאם החלטה זו התקבלה משיקולים ענייניים, ותוך סבירות והגינות (בג"ץ 5844/07 כרמלי נ' ראש אגף משאבי אנוש, 3.04.08; עע"ם 1990/11 חלף נ' מפכ"ל המשטרה, 27.06.12).

13.באשר להליך הפרישה נחה דעתי כי ההליך עצמו אכן נעשה בהתאם לנהלים. העותר הגיש בקשה להארכת שירות וזו נבחנה על ידי וועדה בראשות ראש אמ"ש ביום 10.02.08. העותר הופיע בפני הוועדה וניתנה לו האפשרות לשטוח את טענותיו בפניה. לאחר הדיון בוועדה, המליץ ראש אמ"ש שלא להאריך את שירותו של העותר. המלצה זו אומצה על ידי המשיב שהחליט על יציאתו של העותר לקצבה ביום 30.09.08 בהגיעו לגיל 60. עם זאת, בכל הנוגע לתוכנה של ההחלטה, הצדק עם העותר, כי היא נגועה באי סבירות כזו המצדיקה התערבות ואת ביטולה.

14.בפסק הדין בעניין רוזנבאום קבע בית המשפט כי גילו של השוטר לא יהווה "עילה בלבדית" להורות על פרישתו ומרכיב הגיל לא יקבל דגש מובהק במתן החלטה על פרישה מהשירות. בד בבד נקבע כי יש ליתן את הדעת על אמות מידה ומדדים ענייניים לבדיקה פרטנית המתקיימת לגבי כל שוטר ושוטר המבקש להאריך את שירותו לאחר גיל 57. בכלל זה יש לתת את הדעת גם על מהות התפקיד אותו ממלא השוטר ונסיבותיו האישיות. אכן, לצד קביעתו העקרונית של בית המשפט כי הנוהל המורה על הוצאה כפויה לקצבה בגיל 57 לשוטר, דינו להיבטל, קבע בית המשפט כי הנוהל הפנימי של המשטרה שעסק בפרישה מהשירות ימשיך לעמוד בתוקפו לתקופה של 18 חודשים לשם ביצוע שינויי חקיקה או תקינה. ברם, לקביעותיו העקרוניות של בית המשפט הנזכרות יש לתת נפקות גם במסגרת תקופת חלותם של הסדרי הביניים. זאת, בכל הנוגע למשקל שיש לתת לשיקולים השונים. כפי שגם ציינה המשיבה בתשובתה, הסדרי הביניים אמנם אינם משנים מן היסוד את המדיניות שהייתה נהוגה בעבר בכל הנוגע לפרישה משורות המשטרה, אך יש בהם הקפדה על שקילה פרטנית, על מתן דגש על שמיעת השוטר המיועד לפרוש ועל הליך החלטה מושכל ומתועד. בהיבט זה, הגם שצודקת ב"כ המשיבה כי פסק הדין בעניין זוזל (בג"צ 1268/09 זוזל נ' נציב שירות בתי הסוהר, 27.08.12) עסק בנהלי הפרישה של שירות בתי הסוהר ולא בנהלי המשטרה, יש צדק עם ב"כ העותר כי העקרונות העולים מפסק הדין, לפיהם במסגרת קבלת החלטה על פרישתו של סוהר משירות בתי הסוהר - ובענייננו שוטר משירות במשטרה - יש לשים את הדגש לא על הגעתו של לגיל בו ניתן היה להוציאו לגמלאות כטעם המכריע לעשות כן, אלא על כך שהגיל מהווה אך את נקודת המוצא להליך, שעיקרו בחינת עניינו הספציפי של השוטר המדובר. במסגרת זו יש להפעיל שיקול דעת פרטני המתחשב במכלול השיקולים האינדיבידואליים הרלוונטיים המתייחסים הן לצרכי המערכת והן לשוטר הספציפי, בכללם אופי תפקידו של השוטר כמו גם האינטרסים שלו ונתוניו (ראו בג"ץ 10022/08 בעניין לייבה; בג"ץ 515/08 וינטרוב נ' מפכ"ל משטרת ישראל, רב ניצב דודי כהן, 27.03.08); בג"ץ 7362/07 קציר נ' המפקח הכללי של משטרת ישראל, 26.03.08). מנקודת מוצא זו יש לבחון את ההחלטה בעניינו של העותר.

15.עיון בפרוטוקול הוועדה מלמד כי הסירוב לבקשת העותר להאריך את שירותו נתמך בדברי קצין אמ"ש לפיהם, מהיום שהעותר הגיע למחוז ירושלים הוא לא תפקד לשביעות רצון מפקדיו. הדבר בא לידי ביטוי בראיונות שקוימו לו על ידי שני מפקדי מחוז ירושלים וסגן מפקד המחוז. כן ציין הקצין כי קיימת בעייה בהתנהלות העותר אל מול השוטרים המטופלים על ידו כשבעניין זה נטען כי קצינת הרווחה דיווחה כי היא מקבלת מדי יום תלונות משוטרים כנגד העותר. כמו כן, סגן מפקד מחוז ירושלים ציין בפני הוועדה כי העותר לא התייצב לפעילות בהר הבית בשל מגבלה רפואית שמנעה ממנו ללבוש שכפ"ץ. כן ציין כי הגיעו אליו תלונות רבות אודות התנהלותו של העותר אך הן לא תועדו על ידו. הוא הוסיף כי עמדת מפקד המחוז היא חד-משמעית לפיה הוא אינו חפץ בשירותו של העותר במחוז ירושלים. רמ"ד "צעדים מנהליים" ציין כי העותר לא מבצע עבודתו והוא אינו מתפקד ברמה המקצועית והמבצעית הנדרשת.

16.ואולם, בצדק טען ב"כ העותר כי לכל טענות אלו לא נמצא כל תיעוד בכתב מ"זמן אמת". לא על בעיות מקצועיות של העותר, לא על בעיות משמעתיות שלו ואף לא על בעיות התנהגותיות אחרות. כל הטענות כנגדו נטענו בעל פה, כשלטענת העותר הוא שמע עליהם לראשונה רק באותה ישיבת וועדה. אדרבה, המסמכים שהוגשו על ידי העותר מלמדים דווקא על שביעות רצון מרובה מתפקודו. בין המסמכים שצרף העותר ניתן לראות מכתב של רמ"ח אמ"ש מג"ב מיום 3.06.04 ומיום 28.07.05 בדבר המלצתו החמה של מפקד מג"ב על הארכת שירותו של העותר, כמו גם המלצה דומה של קצין רפואה ראשי של המשטרה (קרפ"ר) תוך ציון העובדה שהעותר ממלא תפקידו על הצד הטוב ביותר; מכתב מיום 6.05.01 של ניצב יצחק דדון שהיה מפקדו של העותר - בדבר היותו רופא מקצועי, מהימן, בעל יכולת גבוהה ומטוביציה הניחן ביכולת ארגונית וניהולית איכותית; סיכום ראיון עם מפקד מג"ב מיום 13.05.03 בו ציין המפקד כי העותר מוערך מאוד על ידי פיקוד מג"ב ונחשב כקצין מקצועי מאוד וכסמכות רפואית מקצועית, וכי הוא ממליץ בחום על הארכת השירות; מכתב קרפ"ר מיום 30.05.04 בו ציין כי העותר ממלא תפקידו על הצד הטוב ביותר והוא תומך בהארכת שירותו; סיכום ראיון עם מפקד מג"ב מיום 28.01.07 בו הוא ציין כי מדובר ברופא מקצועי שקידם את מערך הרפואה ונתן טיפול מסור לחיילים ולשוטרים. בנוסף, במכתב הקרפ"ר מיום 4.06.13 הוא ציין כי למיטב זכרונו לא מצא שום תלונה על תפקודו של העותר. עוד קודם לכן ביום 14.02.08 ציין קרפ"ר בסיכום ראיון שקיים עם העותר כי הוא מרוצה מאוד מעבודתו ומאופן מילוי תפקידו כרופא מחוזי. גם בעניין המגבלות הרפואיות של העותר, עולה ממכתב הקרפ"ר כי הוא אינו זוכר כל מגבלה שקיימת לעותר מלבד שתי הגבלות, כל אחת למשך חודשיים, האחת בשנת 2001 והשנייה בשנת 2007. הוא אמנם ציין כי העותר העניק לעצמו פטור קבוע ממטווח, ואולם עניין זה לא הועלה כלל כסיבה לאי הארכת שירותו. למעשה, גם לא ניתן לשלול את טענת העותר כי הדברים שיוחסו לו בראיון שנערך לו ביום 4.07.07 על ידי מפקד מחוז ירושלים לפיהם הוא אמר כי אינו מוכן לשרת כרופא במחוז ירושלים, לא נאמרו על ידו וכראייה הצביע על העדר חתימתו על הראיון.