השופטת מ' נאור:
1. המדינה (משרד הבינוי והשיכון) מערערת על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' השופטת שידלובסקי-אור) שקבע כי למשיבה מס' 1, לידיה רבוח (להלן: המשיבה), קיימת זכות לרכוש מהמשיבה מס' 2 (להלן: עמידר) דירה בירושלים בה התגוררה בשכירות.
2. המשיבה (שהיא ילידת 1922) ובעלה המנוח, חתמו ביום 18.7.1963, הסכם שכירות עם עמידר, לתקופה של שנה. ההסכם בכתב לא חודש, אך בפועל המשיכו בני הזוג להתגורר בדירה ושילמו את דמי השכירות במועדם ובמלואם.
3. ב-6.10.1998 נפגעה המשיבה בתאונת דרכים. מאז ועד הדיונים בערכאה הראשונה, ובפנינו - לא שבה המשיבה לדירה. לעת ההליכים שהתה המשיבה במחלקה סיעודית בבית אבות בפתח תקווה וככל הידוע לנו - לא חל שינוי במצב עד היום.
4. בשנת 2000 הוצעה לדיירי הדיור הציבורי, במסגרת "מבצעים" ממשלתיים, אפשרות לרכוש דירות ציבוריות, הכל בהתמלא התנאים שנקבעו באותם מבצעים. על פרטי הדברים - להלן. בני משפחתה של המשיבה פנו בשמה לעמידר וביקשו לרכוש את הדירה, אך נענו בשלילה. ב-3.3.2002 מונו שניים מילדיה לאפוטרופסיה. ב-17.11.2002 שלחה עמידר למשיבה הודעה על סיום יחסי השכירות. המשיבה נדרשה לפנות את הדירה לא יאוחר מיום 17.1.2003 ולהשיבה לעמידר כשהיא פנויה מכל אדם וחפץ. נסיונות לשנות את רוע הגזירה - לא צלחו. הערכאה הראשונה קבעה כי ביום 28.12.2002 הודיעה עמידר למשיבה, כי בכוונתה לפנותה מדירתה ולתפוס חזקה בדירה באופן חד צדדי. המשיבה פנתה לבית המשפט לעניינים מינהליים בבקשה שבית המשפט יצהיר כי יש לה, למשיבה, הזכויות המלאות לרכוש את הדירה. עוד ביקשה שבית המשפט יצווה על עמידר ועל המערערת למכור לה את הדירה בהתאם, למעשה, לאותם התנאים, שנקבעו במבצעים שהוציא משרד הבינוי והשיכון. בית המשפט נעתר לבקשת המשיבה ומכאן ערעורה של המדינה בפנינו.
הערת הכוונה
5. בפתח הדברים מבקשת אני להדגיש כי מתעוררות בפרשה שלפנינו שתי שאלות שונות זו מזו: האחת, האם זכאית המשיבה לרכוש את הדירה; אם התשובה לשאלה זו חיובית היא - כפי שקבעה הערכאה הראשונה - זהו סוף פסוק והשאלה השניה אינה מתעוררת; השאלה השניה המתעוררת - וזאת בהנחה שהמשיבה אינה זכאית לרכוש את הדירה - היא האם זכאית עמידר ליטול את החזקה בדירה, כך שלא תעמוד בשממונה. בסיכומי המערערת גלומה הנחה שאם אין למשיבה זכות לרכוש את הדירה - זכאית עמידר לקבלת החזקה. הנחת מוצא זו, כך יש להבהיר, אינה מקובלת עלי.
6. עמידר אינה זכאית ליטול את החזקה בשום מקרה, בלא צו שיפוטי. ההודעה ששלחה עמידר למשיבה בדבר כוונתה ליטול את החזקה, הודעה שלא כדין היא. שיטת המשפט אינה מתירה עשיית דין עצמי כזו (בג"צ 109/70 המוטראן הקופטי האורתודוכסי של הכסא הקדוש בירושלים והמזרח הקרוב נ' שר המשטרה, ירושלים ואח', פ"ד כה (1) 225; וראו גם עע"מ 7743/03 דניאל אמיתי נ' עיריית נתניה (טרם פורסם, פיסקה 5 לפסק הדין)). כדי לפנות את הדירה (בהנחה שאין למשיבה זכות לרוכשה) זקוקה עמידר לצו שיפוטי. עליה לנקוט איפוא בהליכי פינוי. כך עשתה עמידר בעניין חוזה שכירות אחר (שניכרת אחרי חוק השכירות והשאילה, תשל"א-1971) שתקופת השכירות בו נקבעה ל-35 חודשים. בפועל נמשכו יחסי השכירות 20 שנה: רע"א 1784/98 עמידר - החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ נ' אליעזר מנדה ז"ל ואח', פ"ד נג (4) 315. בית משפט זה קבע (ברוב דעות מפי הנשיא א' ברק בהסכמת המשנה לנשיא ש' לוין) כי למשכיר (עמידר) הכוח לסיים את יחסי השכירות תוך מתן הודעה סבירה. כוח זה יש להפעיל בתום לב ועל פי כללים וקריטריונים הראויים לגוף ציבורי. הדיון באותה פרשה הוחזר לבית משפט השלום כיוון שלא הונחה תשתית עובדתית בשאלת הקריטריונים הקיימים או הראויים.
וכך בענייננו: דעתי, אותה אפרט היא, כי המשיבה אינה זכאית לרכוש את הדירה. ואולם, אין פירוש הדברים שלעמידר עומדת זכות לפנות את המשיבה (או ליתר דיוק את מטלטליה) בלא צו. אם נתעלם ממבצעי רכישת הדיור הציבורי, השאלה אם יש לעמידר זכות לפינוי של דייר המתגורר תקופה ארוכה בבית אבות מצריכה בירור נפרד. במסגרת בירור כזה יש לבחון, בלא קשר למבצעי רכישת הדירות, מה הם הקריטריונים הקיימים או הראויים לפינוי דייר בדיור הציבורי, השוהה תקופה ארוכה בבית אבות. בירור כזה - לא התקיים, ולא צריך היה להתקיים, במסגרת עתירתה של המשיבה.
על כן, לפחות עד שיקויים דיון כאמור, הנחת המוצא של המערערת (ושל עמידר התומכת בטענותיה) לפיה אם ייקבע שהמשיבה אינה זכאית לרכוש את הדירה, לא תעמוד הדירה, לעת הזו, בשממונה, וניתן יהיה לאכלס בה לאלתר דייר אחר הזקוק לדיור ציבורי - איננה מקובלת עלי.
7. בערכאה הראשונה ובפנינו היתה מחלוקת בשאלה אם יש סיכוי ממשי שהמשיבה תשוב לדירתה. הערכאה הראשונה קבעה:
"לא הוכח על ידי המשיבות [המערערת ועמידר] כי אין לעותרת [המשיבה שלפנינו] סיכוי ממשי שתשוב לדירתה, אכן זה למעלה מארבע שנים שהעותרת מאושפזת במוסדות שיקומיים, אולם עדיין ישנה אפשרות סבירה כי אם תותאם הדירה ויעשו בה שיפורים המתאימים למגורי העותרת, תוכל העותרת לשוב ולהתגורר בה."
המערערת קובלת, בין השאר, על כך שבית המשפט הטיל עליה ועל עמידרלהוכיח כי אין סיכוי שהמשיבה תשוב לדירתה. לטענת המערערת ועמידר העובדות מדברות בעד עצמן: המשיבה לא שבה לדירתה בכל עת רלבנטית לדיון בערכאה הראשונה (ולפנינו). בנסיבות אלה אין אלא להסיק, לפי הטענה, כי אין שום סיכויי ממשי שהמשיבה תחזור לדירה אי פעם. לשאלה זו אשוב כשאבחן את זכותה של המשיבה לרכוש את הדירה, אך אין בכך כדי לייתר את הצורך לבקש ולקבל צו פינוי. אם לא יינתן צו פינוי יהיה מקום לבחינה מחדש של זכויות המשיבה על פי מצב הדברים העדכני: הנוהל לרכישת הדירה, העומד ביסוד הערעור, כבר אינו בתוקף; כפי שאראה - על פי נוהל זה לא קמה למשיבה זכות לרכוש את הדירה. ואולם, אם תשוב המשיבה לדירה בעתיד או אם יחליט בית משפט שאין מקום להוצאת צו פינוי, יהיה מקום לשקול את העניין מחדש על פי הוראות החוק ו/או "המבצעים" שיהיו בתוקף, באותה עת.
8. לאחר שסילקנו מעל דרכנו את אי הבהירות בשאלת היחס בין הזכות לרכוש את הדירה לבין (העדר) הזכות של עמידר לפנות את חפציה של המשיבה ללא צו שיפוטי, נוכל להתמקד בשאלה הצריכה לפנים והיא שאלת זכותה של המשיבה לרכוש את הדירה.
בחינת הזכות - באספקלריה של "המבצעים" ולא של חוק הדיור הציבורי
9. ברקע הדיון - אך ברקעו בלבד - עומד חוק הדיור הציבורי (זכויות רכישה), התשנ"ט-1998 (להלן: חוק הדיור הציבורי). חוק הדיור הציבורי התקבל בכנסת ביום 19.10.1998 ופורסם ברשומות ביום 29.10.1998. ב-5.2.1999 נתקבל בכנסת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 1999), התשנ"ט-1999 שקבע כי תחילתו של חוק הדיור הציבורי תהיה ביום 1.1.2001. מאז ועד היום נדחתה כניסת חוק הדיור הציבורי לתוקף אף שהחוק לא נמחק מספר החוקים: לאחרונה, בסעיף 96 לחוק המדיניות הכלכלית לשנת 2004 (תיקוני חקיקה), התשס"ד-2004 הוארכה התקופה בה לא יחול חוק הדיור הציבורי עד ליום 31.12.2006.
10. למען שלמות התמונה המשפטית אזכיר את פסק דינו של בית משפט זה בבג"צ 403/99, 981 ח"כ רן כהן ואח' נ' בנימין נתניהו, רוה"מ ושר הבינוי והשיכון ואח' (לא פורסם): בענין זה נדחתה דרישת העותרים לקבוע שיש ליישם לאלתר את חוק הדיור הציבורי. נקבע בפסק הדין שלפני ה-1.1.2001 אין לרכוש זכויות על פי החוק האמור. משהחוק לא חל מאותו מועד ועד (בינתיים) 31.12.2006 לא רכשה המשיבה (כמו שלא רכשו אחרים) כל זכות לקנות את הדירה במסגרת חוק הדיור הציבורי. את זכויותיה (או העדרן) יש לבחון על פי "מבצעים" של משרד הבינוי והשיכון, על פיהם פועלות עמידר וחברות אחרות. המבצעים נערכו מכוח החלטות הממשלה, ולא מכוח החוק.
מבצע קנה ביתך
11. ביום 3.4.2000, למעלה משנה לאחר שהמשיבה נפצעה בתאונת דרכים, ומאז לא שבה לביתה עוד, יצאו משרד האוצר ומשרד הבינוי והשיכון ב"מבצע קנה ביתך" (החוזר בענין זה הוא נספח ע/2 להודעת הערעור). סעיף 2 לתנאי המבצע קובע ש"זכאי" רשאי לרכוש את הדירה הציבורית שבה הוא מתגורר במחיר ובתנאים הקבועים במבצע, ולצורך כך עליו להגיש בקשה. הטיפול בבקשה, כך נקבע, ייעשה רק אם אין הפרה יסודית של חוזה השכירות ואין לדייר חובות. הביטוי "זכאי" מוגדר בסעיף 1.7 לתנאי המבצע כך: