פסק-דין בתיק בר"ע 3049/07

1.      בקשת רשות ערעור על החלטת בית משפט השלום (כב' השופט שטיין) לפיה נדחתה בקשת המבקשת לדחות על הסף את תביעת המשיבים.

2.      המבקשת מבצעת עבודות תשתית להרחבת כביש מס' 3 הנמצא בסמיכות לבתי המגורים של המשיבים 1-12 במושב טל שחר. על רקע זה הגישו המשיבים תביעה נגד המבקשת בה דרשו לחייב את המבקשת להקים קיר אקוסטי אשר ימנע את מפגע הרעש הצפוי להיגרם להם עקב השימוש בכביש כשהרחבתו תושלם. המשיבים ביססו תביעתם, בין היתר, על סעיף 2 לחוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות), התשנ"ב-1992 (להלן - חוק למניעת מפגעים סביבתיים), לפיו רשאי בית המשפט להורות למי שגורם או עומד לגרום מפגע סביבתי, להימנע מהמעשה הגורם או העומד לגרום למפגע הסביבתי או לתקן את המעוות או להחזיר את המצב לקדמותו. כמו כן השתיתו המשיבים את תביעתם על העוולה של מטרד ליחיד מכוח סעיפים 44(א) ו - 48ב לפקודת הנזיקין [נוסח חדש] (להלן - פקודת הנזיקין).

3.      המבקשת טענה בפני בית המשפט קמא והיא טוענת גם בהליך זה, שאין להכיר בעילת תביעה נגדה מכוח חוק למניעת מפגעים סביבתיים או מכוח עוולת המטרד ליחיד משיקולים של מדיניות משפטית. בכל מקרה, טוענת המבקשת, למשיבים לא קמו כנגדה עילות תביעה מכוח דינים אלה. לבסוף טוענת המבקשת להיעדר יריבות בינה לבין המשיב 13 (הוועד המקומי טל שחר). בהמשך אתייחס לעיקר טענותיה של המבקשת.

4.      טענת המדיניות המשפטית שמעלה המבקשת מבוססת על "עיקרון האחריות החברתי". היא למדה על קיומו של עקרון משפטי זה מפסקי הדין בע"א 3901/96 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה נ' הורוויץ פ"ד נו(4) 913, ועע"מ 2775/01 ויטנר נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה "שרונים" (טרם פורסם, 4.9.05). לטענתה, מכוח עקרון זה האינטרס הציבורי מחייב, לעיתים, פגיעה מסוימת בפרט. היא מוסיפה וטוענת, בהקשר זה, שהתביעה מתערבת בליבת הסמכות של המבקשת לתכנן ולבצע את רשת הכבישים הארצית בשים לב למגבלות התקציב הקיימות והכרה בעילת תביעה כזו עלולה ליצור "מדרון חלקלק" אשר עשוי להפוך כל פעולה של רשות מבצעת המקימה פרויקט תשתית ל"מפגע סביבתי". לגישתה של המבקשת הצעתו של בית המשפט קמא למנות מומחה מטעם בית המשפט כדי שיעריך את מפלסי הרעש שייגרמו על ידי הכביש, עשויה להביא לכך שבכל מקרה שבו יפנה מאן דהוא לבית המשפט בתביעה מעין זו, ימונה מומחה אשר "יברור" בין הרשות לבין האזרח ומעתה ואילך המבקשת תהיה כפופה למומחים מטעם בית המשפט אשר יפקחו על עבודותיה. התנהלות כגון דא, טוענת המבקשת, מטילה מחסומים המכבידים על זכותו של הממשל לבצע עבודות תשתית לרווחת כלל הציבור והם יגדילו את העלויות המוטלות על הקופה הציבורית.

5.      אינני מקבל טענה זו, ואינני רואה מדוע יש לפטור את המבקשת מביקורתם של בתי המשפט ככל שעולות נגדה טענות בדבר יצירת מפגעים לפי חוק למניעת מפגעים סביבתיים או ליצירת מטרד. למעשה, טענה זו של המבקשת נסמכת על הסייגים לאחריות המדינה המנויים בסעיף 6 לפקודת הנזיקין והוראות סעיף 3 לחוק הנזיקין האזרחיים (אחריות המדינה), וכפופה למגבלות שנקבעו בפסיקה על תחולתן של הגנות אלו. כך נקבע בפסק הדין בע"א 404/80 בני עטרות מושב עובדים להתיישבות חקלאית בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד לה(4) 30, שם נדונה תביעת חברי אגודה שיתופית וחבריה נגד מדינת ישראל ורשות שדות התעופה בגין מטרד, שמקורו ברעש וזיהום אוויר שגרמה פעילות חברת אל-על בנמל התעופה בן-גוריון:   

"מקום שבו עשתה רשות ציבורית שימוש בהרשאה חוקית, בנסיבות בהן נפגעו זכויות הפרט שהיו מוקנות לו אלמלא אותו שימוש, ונתברר, שאין מנוס מן הפגיעה האמורה ושמאזן האינטרסים נוטה כולו לטובת השימוש הבלתי מסויג בהרשאה, עשויה קובלנתו של האזרח הנפגע כנגד הרשות להידחות על-ידי בית המשפט הגבוה לצדק; אולם מקום שבו יכולה הרשות לעשות שימוש בסמכויותיה הציבוריות בלי לפגוע באזרח או תוך כדי הקטנת סבלו, יורה בית המשפט הגבוה לצדק לרשות לעשות שימוש בסמכויותיה ככל האפשר תוך התחשבות באזרח; וכאשר במטרדי רעש וזיהום אוויר קא עסקינן, יכול בית המשפט הגבוה לצדק לאזן את האינטרסים ולהטיל הגבלות על זמני הטיסות, כפי שהדבר נעשה בבג"צ 195/70, או לקבוע הגבלות אחרות או להורות לרשות, אם הדבר מעשי, לנקוט אמצעים מתאימים להקטנת הרעש והזיהום, בין בשדה התעופה עצמו ובין באתרים שבהם נגרם הרעש. אכן, במקרים חריגים, כמו שנרמז בע"א 44/76, המ' 101/76 הנ"ל, בעמ' 815, בהקשר לעילת המטרד, כשהפגיעה היא חמורה ביותר ואין כל דרך למנעה על-ידי נקיטת אמצעים טכנולוגיים, יכול שלא יהיה מנוס מהפקעת המקרקעין החשופים למטרד...

הגעתי לכלל מסקנה, שההרשאה החוקית, בה מדובר בסעיף 3 לחוק אחריות המדינה, היא הרשאה מהותית ולא טכנית גרידא, וכדי שהמדינה תהיה פטורה מחבות לפי הסעיף האמור בתביעה בגין רעש וזיהום של מטוסים, צריך שיוכח, שננקטו על-ידי הרשות כל הצעדים, שניתן היה לנקוט בנסיבות העניין ומתוך התחשבות בנושא ההרשאה, תוך מילוי חובותיה הציבוריות של הרשות בעניין זה. כל עוד לא ננקטו הצעדים האמורים (אם ניתן ואם מעשי היה לנקטם) או לא הובטח שהצעדים הנזכרים יינקטו, לא תזכה הרשות להגנתו של סעיף 3 לחוק אחריות המדינה."

מדברים אלה עולה שגם אם בעקרון עשוי לעמוד למבקשת פטור מאחריות בגין מטרד שייגרם עקב הרחבת הכביש, ועל כך אינני מביע דעה, קיומו של פטור כזה מותנה בנקיטת צעדים למניעת המטרד האמור, ורק אם יוכח כי ננקטו כל האמצעים הסבירים למניעת המטרד תהא המבקשת זכאית, אם בכלל, לתחולת ההגנה האמורה. ההכרעה בשאלה מהם האמצעים הסבירים למניעת מטרד והאם ננקטו אמצעים במקרה זה מסורה לסמכותה של הערכאה הדיונית, ובעצם העלאת הטענה אין כדי להביא לדחיית התביעה על הסף. (לעניין זה ראה גם ת.א. (ת"א) 1412/95 בצלאל אהובה ואח' נ' התחנה המרכזית החדשה ת"א ואח' (כב' השופט טלגם), לא פורסם, 8.3.00; ת.א. (ת"א) 450/94 לוי נ' מדינת ישראל (כב' השופטת גרסטל), לא פורסם, 26.8.02).

6.      לשיטת המבקשת אין עומדת לזכות המשיבים עילת תביעה מכוח הוראת סעיף 44 לפקודת הנזיקין. זאת, לטענתה, משום שעילת המטרד ליחיד על פי סעיף 44 לפקודת הנזיקין מחייבת שהמטרד ייגרם על ידי אדם בעקבות התנהגות, האופן בו הוא מנהל את עסקו, או דרך השימוש שהוא עושה במקרקעין התפוסים על ידו. לשיטת המבקשת, מכיוון שמקור המטרד במקרקעין שהם פתוחים לציבור הרחב וכל פעילותה במקרקעין מסתכמת ביצירת התנאים לגרימת העוולה על ידי אחר, אין לראותה כמי שיוצרת מטרד בגין עילה זו.

7.      דינה של הטענה לפיה אין מתקיימים במקרה זה (גם לפי הנטען בכתב התביעה)  היסודות העובדתיים של עוולת המטרד ליחיד להידחות. זאת, לאור הוראות סעיף 13 לחוק למניעת מפגעים תשכ"א 1961 (להלן - חוק למניעת מפגעים), הקובע כי "לענין פקודת הנזיקין האזרחיים, 1944, דין כל הפרה של הוראת חוק זה כדין מטרד היחיד". לגבי סעיף זה נקבע בפסיקה (ע"א 190/69 חברת החשמל לישראל נ' עודד אבישר, פ"ד כג(2) 314, בעמ' 319):

"כוונתו הברורה של המחוקק המשתקפת מסעיף 13 עצמו, היא כי כל אימת שתוכח הפרה של חוק כנוביץ (חוק למניעת מפגעים - י.ע.), תהיה לאדם שנפגע בשל כך זכות תביעה, כאילו הוכיח פגיעה בשל מטרד ליחיד, ושיהא זכאי לכל התרופות הניתנות לתובע בשל מטרד ליחיד. ולעניננו, אם יוכיחו המשיבים, כלשון סעיף 4 של החוק, שהמבקשת גורמת לזיהום חזק או בלתי סביר של האוויר המפריע או עשוי להפריע להם בהיותם מצויים בקרבת מקום, הרי שהם זכאים לכל התרופות שבית-המשפט נוהג להעניק לאדם הנפגע עקב מטרד ליחיד, באותם תנאים בהם ניתנות תרופות אלה על פי דיני הנזיקין, כאילו הוסיף חוק כנוביץ' סעיף מפורש ברוח זו לפקודת הנזיקין האזרחיים...".

8.      מכאן, שאם מפרה המבקשת את הוראות החוק למניעת מפגעים, תקום למשיבים, מכוח סעיף 13 האמור, עילת תביעה כנגד המבקשת בגין מטרד ליחיד כמשמעותו בסעיף 44 לפקודת הנזיקין.

9.      אין לקבל גם את הטענה שהמטרד, אם ייגרם כזה, ייגרם על ידי כלי  הרכב שייסעו בכביש, שהוא פתוח לשימוש הציבור, ולא על ידי התנהגותה של המבקשת. סעיף 14 לחוק למניעת מפגעים קובע כי "כל מקום בחוק זה שמדובר בו על גרימת מעשה פלוני, רואים אדם כאילו גרם לאותו מעשה גם אם הוא נעשה במקום הנתון לשליטתו או לפיקוחו, או על ידי מי שנתון לשליטתו, או לפיקוחו, והוא לא נקט כל האמצעים הסבירים למניעתו, הטוען כי נקט אמצעים כאמור - עליו הראיה." ברע"פ 7861/03 מדינת ישראל נ' המועצה האזורית גליל תחתון (תק-על 2006(2), 1437) קבע בית המשפט העליון כי מחדל של המועצה האזורית מלהפעיל סמכויותיה על פי דין למנוע פעילותם של מפעילי אתרי אשפה פיראטיים עולה כדי הפרה של הוראת סעיף 14 לחוק למניעת מפגעים סביבתיים:

"תחנת המוצא למסע הפרשנות תימצא לנו בהוראת סעיף 14 לחוק למניעת מיפגעים, ומילות המפתח בה הן "שליטה" ו"פיקוח" על אתר המיפגע. תחומיהם של מושגים אלה ייקבעו על-פי תכלית החוק, והשאלה הנשאלת היא, אפוא, מה טעם ראה המחוקק להטיל חובה בעניינו של מיפגע לא אך על מי שגרם למיפגע אלא גם על מי שמקום המיפגע נתון "לשליטתו או לפיקוחו"... מי שגורם להיווצרותו של מיפגע - זו הנחת היסוד - בכוחו אף להפסיק את המיפגע, ומכאן החובה שהוא נושא בה: החובה להפסיק ולעצור את המיפגע. עיקר ענייננו הוא אפוא בכוחו של אדם להפסיק ולעצור את המיפגע, ובייחוד אמורים הדברים במיפגע נמשך, כבענייננו. וכלשונה של השופטת דורנר בפרשת לב השרון (שם, 372): "הרציונל העומד ביסוד סעיף 14 לחוק למניעת מפגעים הוא הטלת חובה על כל מי שבידיו הכוח למנוע את ביצוע העבירה במטרה להמריץ אותו לנקוט באמצעי הזהירות הדרושים". על רקע זה יש להבין את הוראת סעיף 14 שלחוק. המחוקק מניח - ובצדק מניח הוא כך - כי מי שמקום המיפגע נתון לשליטתו או לפיקוחו יכול אף להפסיק את המיפגע, ומכאן האחריות שהוא מטיל על אדם שהמיפגע "נעשה במקום הנתון לשליטתו או לפיקוחו...".

לפי פסק דין זה, הטלתה של חבות על רשות ציבורית למפגע סביבתי על פי סעיף 14 לחוק למניעת מפגעים מכוח "פיקוח" או "שליטה" הינה פועל יוצא של מהותה של הרשות הנבחנת, זיקתה לטריטוריה, וסמכויותיה ביחס לאותה טריטוריה (ר' פסק דינו של כב' השופט חשין באותו עניין, פסקה 13). בענייננו המבקשת הינה חברה ממשלתית שהוקמה בהחלטת ממשלה 779 מיום 15.9.03 כחליפתה של מע"ץ (מחלקת עבודות ציבוריות), אשר פעלה כיחידת סמך במשרד התחבורה. בנוסף, החלטת ממשלה 3360 מיום 6.3.05 הסמיכה את המבקשת לפעול מטעמה של מדינת ישראל, בין השאר, בעניין רשת הכבישים המפורטים בתמ"א/3, וביניהם הכביש נשוא הליך זה.

אשר לסמכותה של המבקשת לביצוע עבודות הרחבת הכביש נשוא הדיון, אין מחלוקת כי המבקשת הוסמכה על ידי שר התחבורה כרשות מוסמכת לעניין סעיפים 4 עד 8 לפקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח) 1943 (להלן- פקודת הדרכים) (י"פ 5331, עמ' 44, 27.9.04). כמו כן, אין חולק כי פעולותיה של המבקש נשואות התובענה נסמכות על צווים שהוצאו מכוח סעיף 3 לפקודת הדרכים  (ראה: ק"ת תשכ"ד 1516, עמ' 305; ק"ת 1647, עמ' 519). לאור האצלת הסמכויות להפעיל ולתחזק כבישים מן הגורמים המוסמכים כאמור לעיל, עולה כי יש להחיל בעניינה של המבקשת את סעיף 14 לחוק למניעת מפגעים. לפיכך, גם אם מקורו של מפגע רעש כמשמעו בחוק למניעת מפגעים הנובע מן הכביש הינו בכלי רכב העוברים בו, הרי שהמבקשת עשויה להיתבע בגינו לאור סעיף 13 כאמור לעיל. 

10.  יש לדחות גם את טענת המבקשת כי המשיבים אינם זכאים לסעד של צו "עשה" צופה פני עתיד מכוח עוולת המטרד ליחיד. בעניין זה נקבע בפסיקה שאין מניעה מלתת צו עשה שנועד למנוע מטרד שייגרם בעתיד. כך נקבע בע"א 407/54 בית משותף ג' פתח-תקווה בע"מ נ' למפרט, פ"ד י(2) 1104:

"... היה זה משונה מאוד אילו בעל האדמה, שאדמתו צפויה לסכנה של ממש בעתיד הקרוב עקב פעולת חברו, היה נטול סעד עד שיקרה נזק ממש, ואדמתו עם הבנוי עליה תתמוטט לעיניו. עצם רעיון המניעה המונח ביסוד תרופת צו-המניעה - בין צו לא תעשה ובין צו עשה (הדגשה שלי י.ע.) - מחייב במקרה מתאים את מתן הצו לא רק לשם מניעת המשך הנזק שכבר התחיל אלא את מניעתו עוד בטרם התחיל..."

11.  לעניין העילה לפי חוק למניעת מפגעים סביבתיים, טוענת המבקשת כי התובעים לא פעלו בהתאם להוראות סעיף 5 לחוק למניעת מפגעים סביבתיים המחייבות מתן הודעה לרשות, שהיא השר לאיכות הסביבה או מי שהוסמך על ידו על כוונתם להגיש תובענה. היא מוסיפה וטוענת, בין היתר, כי היא איננה "גורם מפגע" כמשמעו בסעיף 2 לחוק זה, לאור היותה הגורם השלטוני המקים תשתיות בלבד. לשיטתה, ככל שהכביש מהווה "מפגע", הרי ש"הגורם המפגע" הינו הגורם הישיר לנזק בלבד, קרי כלי הרכב הנוסעים בו. טענה נוספת שמעלה המבקשת בהקשר זה היא שכתב התביעה איננו מגלה עילה לפי חוק למניעת מפגעים סביבתיים גם משום שאין בו טענה מפורשת בדבר קיומו של "נזק ממשי" למשיבים, לבד מן הטענה שהרעשים העתידים לעלות מהכביש עולים על יותר מ - 64 דציבל. לגישתה של המבקשת בית המשפט איננו מוסמך להעניק את הסעד המבוקש על ידי התובעים מכוח הוראות סעיף 2(א)(2) לחוק למניעת מפגעים סביבתיים, שכן הסעיף מדבר על "תיקון המעוות" או "החזרת המצב לקדמותו", קרי הסעד המנוי בסעיף מניח כי הנזק נגרם קודם למתן הסעד, מה שאינו מתקיים בענייננו, שבו הנזק ייגרם, אם בכלל, רק לאחר שהכביש ייסלל ויפתח לתנועה. לבסוף טוענת המבקשת כי דיני המפגעים הסביבתיים אינם חלים על רעש שמקורו בכלי רכב, זאת מכוח הוראות תקנה 9 לתקנות חוק למניעת מפגעים (רעש בלתי סביר) תש"ן 1990, (להלן- תקנות הרעש) הקובעת כי תקנה 2 הקובעת הגדרתו של "רעש בלתי סביר לענין החוק" לא תוחל על רעש שמקורו בכלי רכב.