המשנה לנשיא א' מצא:
מה מעמדם וזכויותיהם של עובדים, אשר המפעל בו הם מועסקים מופרד מיתר מפעלי מעבידם ונמכר למעביד חדש? זו השאלה העיקרית, שעליה סב פסק-דינו של בית-הדין הארצי לעבודה ואשר כנגדו הופנו העתירות שלפנינו.
רקע עובדתי
2. התעשייה האווירית לישראל בע"מ (המשיבה 1 בבג"ץ 8111/96 והעותרת 1 בבג"ץ 922/97; להלן - התעשייה האווירית) היא חברה ממשלתית. בבעלותה מפעלים שונים בהם מועסקים אלפי עובדים. אחד ממפעליה הוא מפעל רמת"אשבבאר-שבע. בזמן הרלוונטי הועסקו ברמת"א כ-400 עובדים. עובדי המפעל הם עובדי התעשייה האווירית. בשנת 1989 הודיעה התעשייה האווירית לעובדיה המועסקים ברמת"א כי בכוונתה להעביר את המפעל לבעלות חברה נפרדת, שתירשם לצורך זה אך תהיה בשליטתה. במסגרת תכנית זו נרשמה החברה רמת"א בע"מ (המשיבה 2 בבג"ץ 8111/96 והעותרת 2 בבג"ץ 922/97), שעד כה נותרה ועודנה בבחינת "חברה על הנייר" בלבד. בהודעותיה לעובדים, וכן לוועד העובדים, אודות כוונתה להעביר את המפעל לחברת רמת"א, ציינה התעשייה האווירית, בין היתר, כי "בטרם ינקטו צעדים מעשיים תבוא ההנהלה בדברים עם ועד העובדים", וכן כי "לא יחול שינוי בזכויות של עובדי רמת"א עקב השינוי האמור בסטאטוס המשפטי של המפעל". מזכיר הארגון הארצי של עובדי התעשייה האווירית הודיע בתגובה, כי עד שלא תושג הסכמה עם הארגון בדבר פרטי השינוי, רואה הארגון בהודעת התעשייה האווירית משום הפרה של ההסכם הקיבוצי המיוחד המסדיר את יחסי התעשייה האווירית עם עובדיה. בין הצדדים התקיים משא-ומתן שהתארך והלך. מקץ כשלוש שנים נודע לעובדי רמת"א, כי בכוונת התעשייה האווירית לא רק להפריד את המפעל אלא גם להפריטו; היינו, כי לאחר שתשלים את העברתו לחברת רמת"א, בכוונתה למכור את מניותיה של חברת רמת"א לגורמים פרטיים.
בית-הדין האזורי לעבודה
3. הסתדרות העובדים החדשה (העותרת בבג"ץ 8111/96 והמשיבה 1 בבג"ץ 922/97; להלן - ההסתדרות) - כארגונם היציג של עובדי מפעל רמת"א - עתרה לבית-הדין האזורי לעבודה בבקשת צד לדיון בסכסוך קיבוצי. עתירתה העיקרית הייתה למתן פסק-דין המצהיר ומצווה, שכל עוד לא יוסכם אחרת עימה, הרי שכל עובדי מפעל רמת"א, בהווה ובעתיד, יוסיפו להיחשב - לכל דבר ועניין - כעובדי התעשייה האווירית. לחלופין נתבקש בית-הדין לקבוע, כי אף אם עובדי המפעל ייחשבו כעובדי חברת רמת"א, הרי שזכויותיהם תהיינה שוות ושקולות לחלוטין לזכויותיהם של עובדי התעשייה האווירית; ולחלופי חלופין - כי התעשייה האווירית תהיה מנועה מלסיים את יחסי העבודה שלה עם עובדי מפעל רמת"א בטרם ייכרת הסכם קיבוצי חדש. התעשייה האווירית וחברת רמת"א הגישו לבית-הדין תגובה בכתב לבקשת ההסתדרות. בתגובתן ביקשו מבית-הדין לדחות את הבקשה ולפסוק, כי זכויותיהם של עובדי רמת"א, לאחר הפרדתו או הפרטתו של המפעל, יוסיפו להיות מעוגנות בהסכם הקיבוצי הקיים, אך זאת כלפי חברת רמת"א בלבד (ולא כלפי התעשייה האווירית).
ביום 25.2.1993 הוציא בית-הדין האזורי צו-מניעה זמני האוסר על התעשייה האווירית לבצע פעולות בלתי הפיכות ביחס למעמד המפעל ומעמד עובדיו. לאחר דיון פסק בית-הדין, ביום 25.8.1993, לדחות את בקשת ההסתדרות. עם זאת קבע - וזאת בניגוד לעמדתן של התעשייה האווירית וחברת רמת"א - כי בכל הסכם הפרדה או הפרטה עתידי, בו תתקשר ביחס למפעל רמת"א, מוטל על התעשייה האווירית לכלול התחייבויות, הן שלה והן של הצד השלישי אשר עימו תתקשר, לשמירת זכויות עובדי המפעל הנתונות להם בהתאם להסכם הקיבוצי.
בית-הדין הארצי לעבודה
4. שני הצדדים ערערו לבית-הדין הארצי לעבודה. ההסתדרות השיגה על דחיית בקשתה, ואילו התעשייה האווירית וחברת רמת"א השיגו על קביעת בית-הדין האזורי, כי החבות לשמירת זכויות העובדים - שהאחריות להכללתה בכל הסכם עתידי להפרדתו או להפרטתו של מפעל רמת"א הוטלה על התעשייה האווירית - צריך שתוטל, לא רק על הצד השלישי אשר עימו תתקשר התעשייה האווירית, אלא גם על התעשייה האווירית עצמה. ביום 28.10.1993 האריך בית-הדין הארצי את תוקף צו המניעה הזמני שניתן בבית-הדין האזורי. בפסק-דינו (מיום 22.4.1996) פסק בית-הדין הארצי, פה אחד, לקבל את ערעורן של התעשייה האווירית ורמת"א. כן פסק, וזאת על דעת ארבעה מחמשת שופטי ההרכב, לדחות את ערעור ההסתדרות.
5. בפסק-דינם של שופטי הרוב (מפי השופט י' אליאסוף) הוסבר ההבדל בין הפרדתו של מפעל המצוי בבעלותה של חברה ממשלתית לבין הפרטתו של המפעל: שתי הסיטואציות כרוכות בחילופי המעביד, ויש בכך שינוי המשפיע על עובדי המפעל. אך בעוד שהפרדת המפעל מתבטאת בהעברת הקניין על המפעל, על הזכויות והחיובים הכרוכים בכך, לתאגיד שנועד להישאר בשליטתה הישירה או העקיפה של הממשלה, הרי שהפרטת המפעל משמעה העברת השליטה בו - כולה או חלקה - לגורמים חיצוניים. גם בדרכי היישום יש שוני בין הפרדה לבין הפרטה: הפרדה עשויה להתבסס על החלטת החברה הממשלתית, שכוחה לנקוט מהלך כזה כפוף לחובתה לנהוג בתום לב ובהגינות, ועשוי להיות כפוף גם למגבלות מסייגות הנובעות מחוק או מהסכם (ככל שהללו קיימות). ואילו הפרטתו של המפעל יכולה להיעשות רק על-פי הוראות חוק החברות הממשלתיות, תשל"ה-1975. ביחס לפרשתנו צוין, כי אף שבטיעוניהם התייחסו הצדדים הן להפרדתו והן להפרטתו של מפעל רמת"א, הרי שהסעדים שנתבקשו מלפני בית-הדין האזורי, על-פי מהותם, התייחסו רק למצב של הפרדת מפעל רמת"א, ולא לאפשרות שהמפעל יופרט.
על רקע הבהרה זו נדרשו שופטי הרוב בפסק-דינם לשתי שאלות המתעוררות במצב של חילופי מעבידים, על רקע הפרדתו של מפעל רמת"א מכלל מפעליה האחרים של התעשייה האווירית: האחת, מהן התוצאות המשפטיות הנובעות מחילופי מעבידים? והשנייה, מהם ההסדרים הנורמאטיוויים וההסכמיים החלים על התעשייה האווירית במקרה של חילופי מעבידים?
6. ביחס לשאלה הראשונה ציינו שופטי הרוב, כי אין מחלוקת בין הצדדים, שכאשר עובד במפעל בוחר להמשיך ולעבוד גם לאחר שמעבידו הוחלף במעביד חדש, נוצרים יחסי עובד-מעביד בינו לבין המעביד החדש, וכן נשמרות לו כל הזכויות הנתונות לו על-פי כללי משפט העבודה המגן ועל-פי ההסכמים הקיבוציים שחלו בתקופת העסקתו על-ידי מעבידו הקודם. המחלוקת מצטמצמת, אפוא, לשאלה, אם עובד כזה זכאי לתבוע להמשיך ולהיות עובדו גם של מעבידו הקודם (בהנחה שזה ממשיך להתקיים ולפעול); זאת, חרף חילופי המעבידים במפעל, ולמרות שהמעביד החדש מוכן לקיים את כל ההתחייבויות של קודמו. לשאלה זו השיבו שופטי הרוב בשלילה. לביסוס עמדתם בנקודה זו נדרשו, בין היתר, למעמד המרכזי הנודע בישראל לזיקת העובד למקום עבודתו, להבדיל מאשר למעביד הספציפי שעימו נכרת חוזה העבודה. בהקשר זה הוטעם בפסק-הדין, כי "תוצאה אחרת היתה יכולה להביא למצב של חוסר יציבות ביחסי העבודה, הן מנקודת המבט והאינטרס של העובדים והן מנקודת המבט והאינטרס של המעביד". תשובה זו - הוסיפו שופטי הרוב - "אינה באה למנוע כמובן את אפשרות סיום היחסים החוזיים עם חילופי מעבידים בעקבות העברת הבעלות במפעל, בדרך של פיטורים ביזמת המעביד, או בדרך של התפטרות ביזמת העובד, בכפוף למגבלות חוזיות או חוקיות". בקשר לכך, הטעימו שופטי הרוב, רואים הם לנכון אף לקבוע ש"ככלל" - ולא רק "בנסיבות מסוימות", כפי שנקבע בפסיקה קודמת - ניתן לראות בהתפטרות עובד עקב חילופי מעבידיו משום התפטרות שדינה כפיטורים, במשמעות האמורה בסעיף 11(א) לחוק פיצויי-פיטורים, תשכ"ג-1963; משמע, שחרף התפטרותו מיוזמתו יזכה העובד לתשלום פיצויי-פיטורים. עם זאת ציינו, כי התפטרות עובד, שבאה בעקבות העברת מקום העבודה למעביד חדש, לא תיחשב כ"פיטורי צמצום" כמשמעם בהסכם הקיבוצי, שתנאיו מקנים לעובד התעשייה האווירית (אשר פוטר בשל צמצום בהיקף הפעילות) הטבות ייחודיות נוספות.
בהתייחסם לשאלה השנייה ציינו שופטי הרוב, כי העברת הבעלות במפעל, ממעביד קיים למעביד חדש, אינה טעונה קבלת הסכמתם של העובדים. מסקנה זו ביססו, בעיקר, על הוראת סעיף 18 לחוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז-1957, וכן על הוראת סעיף 4 להסכם הקיבוצי המיוחד המסדיר את יחסי התעשייה האווירית עם עובדיה. סעיף 18 לחוק קובע, כי אם "עבר מפעל מיד ליד או חולק או מוזג, יראו את המעביד החדש כמעביד שעליו חל ההסכם הקיבוצי". ואילו סעיף 4 להסכם הקיבוצי הנדון מורה, כי "במקרה של העברת הבעלות על החברה לידי רשות אחרת, ... או במקרה של העברת עסקי החברה, במלואם או בחלקם ... למוסד אחר, תבטיח החברה המשך שמירת זכויות העובדים לפי ההסכם". מהוראות שני הסעיפים העלו שופטי הרוב, שעם חילופי המעבידים עתיד ההסכם הקיבוצי הקיים לחול על המעביד החדש (חברת רמת"א) אך יחדל לחול על התעשייה האווירית. בדחותם שתי טענות מרכזיות, שהועלו על-ידי ההסתדרות ואשר עוררו מחלוקת בין הצדדים, קבעו שופטי הרוב: ראשית, כי הוראות סעיף 18 לחוק הסכמים קיבוציים וסעיף 4 להסכם הקיבוצי - שלפי פשוטן נועדו להחיל על מעביד חדש את ההסכם הקיבוצי הקיים - אינן ראויות להתפרש כמטילות על המעביד החדש, כלפי העובדים, חבויות נוספות מעבר לאלו שנקבעו בהסכם הקיבוצי עצמו, כגון חבויות הנובעות מ"הסדר קיבוצי" או מנוהג. ושנית, כי אף אם מהודעותיה של התעשייה האווירית אפשר וניתן היה להבין, כי היא מתכוונת להעניק לעובדי חברת רמת"א זכויות נוספות מעבר לאלו שהוקנו להם בהסכם הקיבוצי (עניין אשר כשלעצמו היווה נושא למחלוקת), הרי ש"הודעות הרגעה" אלה היו, לכל היותר, בבחינת "הסדר קיבוצי" בלבד, וככאלו אין הן אכיפות. בנוסף קבעו שופטי הרוב, כי סעיף 6 לחוק המחאת חיובים, תשכ"ט-1969, שלפיו נדרשת הסכמת הנושה להמחאת החבות כלפיו מחייב אחד למשנהו, אינו רלוונטי לענייננו, שכן ענייננו מוסדר על-ידי עקרונות משפט העבודה ולא על-ידי דיני המחאת החיובים. על יסוד נימוקים עיקריים אלה פסקו שופטי הרוב לקבל את ערעורי התעשייה האווירית וחברת רמת"א ולדחות את ערעורה של ההסתדרות.
7. השופטת א' ברק הסכימה לקבלת ערעוריהן של התעשייה האווירית וחברת רמת"א, אך סברה, בדעת מיעוט, כי יש לקבל גם את ערעורה של ההסתדרות. לגישתה, מן הדין היה לקבוע "שבעת הפרדה או הפרטה של מפעל, אין לראות בעובדים כחייבים לעבור למעביד החדש, הפרטי, ללא הסכמתם". אשר לדינה של התפטרות בעת חילופי מעבידים ציינה, כי "מקובלת עלי דעת הרוב לפיה יש לראות ב[התפטרות] עובדים, שהמפעל בו עבדו עבר לידיים אחרות והם לא הסכימו לעבור לבעלים החדש, פיטורים על פי האמור בסעיף 11(א) לחוק פיצויי פיטורים". עם זאת העירה, כי "לא נהיר לי כיצד מתיישבת העובדה שלפי דעת הרוב מוטלת על העובדים חובה לעבור למעביד החדש באותם תנאים לפיהם עבדו אצל המעביד הקודם, עם הזכות לפיצויי פיטורים לפי סעיף 11(א)". אשר לשאלה אם נדרשת הסכמתם של העובדים לחילופי המעבידים ציינה, כי המעביד הינו בעל הקניין במפעל, אך העובדים וכוח העבודה שלהם אינם קניינו. על כן, יכול המעביד להעביר את המפעל לבעלותו של מעביד אחר, אך אין הוא יכול להעביר לו את העובדים, משל היו חפץ עובר לסוחר. העובדים הם צד לחוזה עם המעביד - במישור האישי ולעיתים גם במישור הקיבוצי - וככאלה זכאים הם כי ייכרת עימם חוזה חדש בעת חילופי מעבידים, וכי ינוהל עימם משא-ומתן לפני כריתתו. העברת מפעל מיד ליד היא שינוי דרסטי מבחינת העובדים, אשר אינו יכול להיחשב כחלק מפררוגטיבת הניהול של המעביד. על כן זהו שינוי חד-צדדי, בלתי סביר, של תניה בחוזה, וככזה הריהו נעדר תוקף כל עוד לא הסכימו לו העובדים. משום כך הוא גם מהווה שינוי נסיבות מהותי, המאפשר לעובד להתפטר ולהיחשב כמפוטר. שינוי כזה פוגע באוטונומיית הרצון הפרטי של העובד, המהווה חלק מכבוד האדם שלו ופוגע גם בחופש העיסוק שלו. העובדים יכולים, כמובן, להסכים לכריתת חוזה חדש (או חוזה שחלק מתניותיו תהיינה חדשות) בדרך של התנהגות, בכך שימשיכו לעבוד תחת המעביד החדש. במקרה כזה זכויותיהם הקודמות - במישור האישי והקיבוצי - שמורות להם. אך אם הם מסרבים לעשות כן, מוסיפים הם להיות עובדיו של מעבידם הקודם, שאם ירצה לפטרם כי אז עליו לעשות זאת בדרך של "פיטורי צמצום", כקבוע בהסכם הקיבוצי. בכך, לדעתה, יושג האיזון הראוי בין זכויותיו של המעביד וזכויותיהם של העובדים.
יתרה מזאת: לדעת השופטת ברק, כשקיים הסכם קיבוצי, נדרשת לא רק הסכמתו של כל אחד מהעובדים לחילופי המעבידים, אלא גם הסכמתו של ארגון העובדים היציג. כך, למשל, עשוי ארגון העובדים לטעון, כי המעביד החדש קטן יותר מקודמו, ועל כן כוח המיקוח של ארגון העובדים נחלש, באופן המצדיק את שינויו של ההסכם הקיבוצי הקודם. כזה הוא, לדעתה, המצב בעניינם של עובדי רמת"א. היא לא חלקה על דעת שופטי הרוב, בדבר חשיבות הזיקה של העובד למקום עבודתו. ואולם, לשיטתה, "אין בכך כדי לשלול את הקשר בין העובד למעבידו. המטרה היא להגן על העובד במקום העבודה, לא לשלול מהעובד את זכות הבחירה עם מי הוא מוכן להיות קשור בחוזה עבודה". כן ציינה, כי גם סעיף 1(א) וסעיף 6 לחוק המחאת חיובים תומכים במסקנה שלא ניתן להעביר עובדים למעביד חדש ללא הסכמתם. היא הדגישה, כי כל הצדדים - העובדים, ארגון העובדים, המעביד הקודם והמעביד החדש - כפופים לחובת תום הלב בעת חילופי מעבידים. על כן, למשל, אסור לארגון העובדים להכשיל ללא סיבה את המשא-ומתן שינוהל עימו לקראת ביצוע השינוי. באותו אופן, יומרתו של מעביד להעביר את עובדיו למעביד אחר ללא הסכמתם מהווה התנהגות שלא בתום לב. להלן הותירה בצריך עיון את השאלה, מה הדין אם בחברת מניות מתחלפת השליטה, דהיינו מבלי שנעשה שינוי באישיותו המשפטית של המעביד. מכל מקום, לדבריה, "ברי שגם כאן יש לפעול בתום לב על פי הנסיבות".
העתירות
8. שני הצדדים הגישו עתירות כנגד פסק-דינו של בית-הדין הארצי. בבג"ץ 8111/96 עתרה ההסתדרות לביטול פסק-דינם של שופטי הרוב ולאימוץ דעתה של שופטת המיעוט. עתירת התעשייה האווירית וחברת רמת"א, בבג"ץ 922/97, הופנתה נגד הקביעה שנכללה בפסק-דינם של שופטי הרוב, ולפיה התפטרות עובד עקב חילופי מעבידים תיחשב "ככלל" כפיטורים. לטענתן, יש לבחון כל התפטרות כזו לגופה. ביום 6.11.1997 הודיע היועץ המשפטי לממשלה על הצטרפותו להליך בשל העניין הציבורי שהוא מעורר. בנייר העמדה שהוגש מטעמו חיווה היועץ המשפטי לממשלה את דעתו, כי פסק-דינו של בית-הדין הארצי לעבודה הוא מאוזן וכי יש להותירו על כנו כמות שהוא. בעלות הדין הגיבו בכתב, בהרחבה, על העתירות ההדדיות וכן על עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה.
ביום 11.11.1997 ניתן על-ידי השופט זמיר, בהסכמת הצדדים, צו ביניים למניעת פעולות בלתי הפיכות על-ידי המעבידות, שתוקפו הוגבל עד ליום 31.12.1998. ביום 25.2.1999 ניתן על-ידי המשנה לנשיא ש' לוין תוקף של החלטה להסדר דיוני בין הצדדים, בגדרו הוסכם, בין היתר, כי הדיון בשתי העתירות יתנהל כאילו הוצאו בהן צווים על-תנאי. כן הסכימו הצדדים, שכל אחד מהם יוכל לפנות לבית-המשפט בבקשה לחידוש צו הביניים, אם יראה בכך צורך. ואולם, איש מהצדדים לא פנה בבקשה כזו. ביום 16.5.1999 החליט ההרכב שלפניו נקבעו העתירות לדיון, כי העתירות תידונה לפני הרכב מורחב של שופטים, אשר יחליט אם להסתפק לצורך הכרעתו בסיכומי הטענות שבכתב שהוגשו על-ידי פרקליטי הצדדים או לבקש השלמת טיעון על-פה. ביום 18.5.1999 החליט המשנה לנשיא לוין כי העתירה תידון לפני הרכב של שבעה אשר יכלול את השופטים ששמותיהם פורטו בהחלטה; וביום 18.7.2001 - בעקבות פרישתם מכס השיפוט של השופטים י' זמיר ומ' אילן, אשר נמנו עם ההרכב המורחב המקורי - החליט המשנה לנשיא לוין לצרף להרכב המורחב, במקום השופטים זמיר ואילן, את השופטת ט' שטרסברג-כהן ואת השופט א' ריבלין.
באמצע שנת 2002 ביקש המשנה לנשיא לוין לברר, בעזרת באי-כוח הצדדים, אם העתירות עודן אקטואליות, ואם התקיימו או עשויים להתקיים הליכי חקיקה להסדרת הסוגיות הכלליות שהעותרות, מזה ומזה, ביקשו להעמידן לבירור. בהחלטתו מיום 1.8.2002 - משהתעורר קושי להועיד את העתירות לתזכורת בפניו - ביקש המשנה לנשיא מפרקליטי הצדדים להשיב בכתב לשתי השאלות. ביום 1.9.2002 הגישו באי-כוח הצדדים לבית-המשפט את תשובותיהם לשתי השאלות שהוצגו. באי-כוח התעשייה האווירית וחברת רמת"א הודיעו, כי קיימות תכניות להפרטת מפעלי התעשייה האווירית, ובכללם מפעל רמת"א, אך המתכונת והתנאים לכך טרם גובשו ואף טרם נקבע מועד לביצוען של תכניות אלו. עם זאת ציינו, כי עותרות אלו נכונות למשוך את עתירתן, אם תסכים ההסתדרות למשוך את עתירתה. אלא שבאי-כוח ההסתדרות הודיעו, כי ההסתדרות עומדת על עתירתה. מתשובות באי-כוח הצדדים והיועץ המשפטי לשאלה השנייה עלה, כי לעת הזאת אין הליך חקיקה פעיל, הנתמך על-ידי הממשלה, והעשוי להסדיר את נושא המחלוקת.