כללי
1.העתירה שלפני נוגעת לתכנית מפורטת 603-0391219 "פינוי בינוי והתחדשות עירונית במרכז א' אשדוד" (להלן: "התכנית"), שבמסגרתה בין היתר מתחם בשטח של כ- 9 דונם וחלק קטן מהמרכז המסחרי הכלול בשטח התכנית יועדו ל"פינוי בינוי" ועיקר שטח המרכז המסחרי יועד לשימור.
2.הכנת התכנית והדיונים המקצועיים הנוגעים אליה התקיימו מאז שנת 2016 והתכנית התקבלה בוועדה המחוזית לתכנון ובניה דרום (להלן: "הוועדה" או "הוועדה המחוזית") בחודש יוני 2021.
בתאריך 4.7.22 התכנית נדונה בוועדת המשנה להתחדשות עירונית שליד הוועדה המחוזית והוחלט על הפקדתה בתנאים שימולאו בתוך 6 חודשים.
בחודש דצמבר 22 וועדת המשנה להתחדשות עירונית שבה ודנה בתכנית, עדכנה תנאים מסוימים להפקדתה ואישרה את נספח השימור בתכנית.
בתאריך 5.5.23 התכנית הופקדה ובהמשך לכך הוגשו מספר התנגדויות לתכנית. חלק מההתנגדויות התקבלו ובעקבות זאת הוכנסו שינויים מסוימים בתכנית והוועדה פרסמה את דבר השינויים לציבור תוך מתן אפשרות לשוב ולהגיש התנגדויות. הוגשו מספר התנגדויות לתכנית המעודכנת והוועדה דנה בהן וקיבלה חלק מהן ובסופו של דבר התכנית אושרה למתן תוקף בתאריך 18.11.24.
3.לאחר אישור התכנית, חלק ממגישי ההתנגדויות הגישו בקשה לקבלת רשות ערעור למועצה הארצית ובתאריך 2.1.25 יו"ר הוועדה המחוזית דחה את הבקשה.
4.ההודעה על אישור התכנית פורסמה ברשומות ביום 12.1.25 – י.פ. 13079 עמ' 263 - והתכנית נכנסה לתוקף ביום 27.1.25 .
5.בתאריך 18.2.25 העותרים, שהם בעלי נכסים במרכז המסחרי שנכסיהם אינם מיועדים בתכנית לפינוי בינוי, הגישו את העתירה ולצדה בקשה לצו ביניים האוסר על הוועדה המקומית ועל היזם לבצע כל פעולה מכח התכנית שאושרה.
בתאריך 9.4.25 התקיים דיון בבקשה לצו ביניים במסגרתו הצדדים הציגו את טיעוניהם. בתום הדיון בית המשפט המליץ לעותרים לשקול את עמדתם ביחס לעתירה ולבקשה והעותרים ביקשו שהות למסירת תשובתם. בהמשך, העותרים הודיעו לבית המשפט ביום 28.4.25 כי הם מבקשים שתינתן החלטה בבקשה לצו ביניים ובתאריך 5.5.25 ניתנה החלטה הדוחה את הבקשה לצו ביניים. העותרים לא תקפו את ההחלטה.
בתאריך 9.6.25 התקיים דיון מקדמי בעתירה במהלכו הצדדים השלימו את הצגת טיעוניהם. לאחר שמיעת טיעוני הצדדים בית המשפט התייחס לסיכויי העתירה והמליץ לעותרים לשקול לחזור בהם מהעתירה על מנת לחסוך בהוצאות. ב"כ העותרים ביקש להודיע על עמדת העותרים בתוך 7 ימים. לאחר מכן העותרים ביקשו וקיבלו שתי ארכות למסירת עמדתם ובסופו של דבר הודיעו ביום 10.7.25 כי הם מבקשים לקבל פסק דין.
טענות הצדדים
6.העותרים טוענים, בעיקר, להפליית בעלי הנכסים במרכז המסחרי שנכסיהם אינם כלולים בהסדר הפינוי-בינוי, בהשוואה לבעלי הנכסים המיועדים בתכנית לפינוי בינוי; ולפגיעה של התכנית באפשרות מימוש זכויות בנייה שהיו לעותרים במצב התכנוני הקודם. לצד טענות אלה נטען גם שההחלטה על שימור המרכז המסחרי התקבלה על סמך המלצות שניתנו לפני שנים רבות, שלא אושרו, ומבלי שהתקבלה תכנית שימור סדורה. ושחלוקת התמורות בתכנית מקפחת את המבקשים ומנוגדת לדין החל בתכניות של איחוד וחלוקה. והסעד המבוקש בעתירה הוא "ביטול התכנית לאלתר".
7.המשיבים מבקשים לדחות את העתירה וטוענים, בעיקר, שהליך בחינת התכנית ואישורה היה ממושך ומקצועי ובמסגרתו ההחלטות התקבלו משיקולים תכנוניים ענייניים; העתירה הוגשה בשיהוי המצדיק דחייתה; העותרים לא צירפו לעתירה כמשיבים גורמים העלולים להיפגע מקבלת העתירה; ושבנסיבות המדובר במעשה עשוי. וכן טוענים שיש לדחות את העתירה גם לגופה.
דיון והכרעה
8.לאחר עיון בכתבי הטענות על נספחיהם ושמיעת טיעוני הצדדים, החלטתי לדחות את העתירה.
9.הטעמים המחייבים את דחיית העתירה, שיובאו להלן, שלובים זה בזה ומשפיעים זה על זה וקיימת ביניהם מידה מסוימת של חפיפה.
אי צירוף צדדים נחוצים להליך
10.תקנה 6(א) בתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), תשס"א-2000 (להלן: "התקנות") קובעת-
"המשיבים בעתירה יהיו הרשות שנגד החלטתה מכוונת העתירה, כל רשות אחרת הנוגעת בדבר, וכן כל מי שעלול להיפגע מקבלת העתירה."
ותקנה 6(ב) בתקנות קובעת –
"בית המשפט רשאי, בכל שלב משלבי הדיון, להורות על מחיקת עתירה אם לא צורף משיב ראוי, או להורות על צירופו של עותר או משיב, וכן על מחיקת משיב או עותר שצורף לעתירה".
11.טענת חוסר השוויון בתכנית בין הנכסים המיועדים לפינוי בינוי, הזוכים להטבות מפליגות בעלות ערך כלכלי גבוה, לנכסים במרכז המסחרי שאינם מיועדים לפינוי בינוי, שההטבות המוקנות להם בתכנית דלות ומינוריות ומתייחסות בעיקר לשטחים הציבוריים, הינה מהטענות המרכזיות בעתירה. (ראה לדוגמא סעיפים 54, 74, 75 בכתב העתירה)
העובדה שהתכנית מקנה זכויות והטבות לנכסים המיועדים במסגרתה לפינוי בינוי הינה נתון שאיננו שנוי במחלוקת. נתון זה מלמד ממילא כי בעלי נכסים אלה עלולים להיפגע מקבלת העתירה וביטול התכנית, ועל כן הם משיבים נחוצים בעתירה והיה על העותרים לכלול אותם כמשיבים בה.
12.למרות הצורך הברור מאליו לכלול את בעלי הנכסים האמורים כמשיבים בעתירה העותרים לא עשו כן. העותרים נמנעו אפילו מלצרף את חבריהם, בעלי הנכסים במרכז המסחרי שנכסיהם מיועדים לפינוי בינוי, כמשיבים בעתירה.
13.העדרם של בעלי הנכסים האמורים מהעתירה צורם ובלתי אפשרי, שכן זכויותיהם הקנייניות עומדות על הפרק בצורה בולטת ובנסיבות אין זה מתקבל על הדעת להדירם מהליך משפטי שהם עלולים להיות מהנפגעים המרכזיים שלו.
"ואם בצדדים להליך עסקינן, דין העתירה להידחות בשל אי צירוף משיבים רלבנטיים: הלכה היא עמנו, כי בית משפט זה לא ייזקק לעתירה בה לא צורפו כל המשיבים הנוגעים בדבר – אלה המתבקש נגדם סעד, ואלה העלולים להיפגע כתוצאה מקבלת העתירה (תקנה 6 לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000).." - בג"ץ 5826/22 פלוני נ' בית הדין הדתי של העדה היוונית קתולית גליל (7.9.22).
14.העובדה שהעותרים היו מודעים היטב לעניינם של בעלי נכסים אלה בעתירה והם נמנעו מלכלול אותם כמשיבים בעתירה; העובדה שהעותרים לא ביקשו לכלול את בעלי הנכסים האמורים כמשיבים בעתירה גם לאחר שהטענה עלתה בתשובות המשיבות ובדיוני בית המשפט וגם לאחר שהבקשה לצו ביניים נדחתה בין היתר מהנימוק של אי צירוף משיבים נחוצים; והעובדה שבעלי נכסים אלה הם גורמים מרכזיים בפרשה שהפגיעה הצפויה להם מקבלת העתירה משמעותית ומובהקת; אינן מותירות מנוס מדחיית העתירה מהטעם של אי צירוף משיבים נחוצים.
שיהוי
15.תקנה 3 בתקנות קובעת כי כאשר המועד להגשת עתירה איננו קבוע בדין, העתירה תוגש "בלא שיהוי, לפי נסיבות הענין, ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה או מיום שנודע לעותר עליה, לפי המוקדם".
ותקנה 4 בתקנות קובעת כי "בית המשפט רשאי לדחות עתירה אם ראה כי בנסיבות הענין היה שיהוי בהגשתה, אף אם הוגשה בתוך אחד המועדים לפי תקנה 3".
"הכל תלוי בנסיבות העניין. לעתים ימים אחדים בלבד דיים כדי להוות שיהוי, ולעיתים אין בחלוף חודשים כדי להוות שיהוי.... דיני השיהוי אין עניינם חוסר תום-לב סובייקטיבי של העותר, אפילו פעל העותר בתום-לב מבחינתו שלו, עדיין יש שעתירתו השתהתה יתר על המידה, ובאיזון הכולל יש להתחשב יותר באינטרסים הראויים להגנה של הרשות השלטונית, של צד שלישי, או באינטרס הכלל.." -בג"ץ 453/84 איתורית שירותי תקשורת בע"מ נ' שר התקשורת (10.1.85).
16.הליכי התכנון מוסדרים בדין ובמסגרתם ישנם הליכים פורמליים הכרוכים בלוחות זמנים מוגדרים, שבגדרם ניתן לנקוט בפעולות שונות הקבועות בדין והליכים שונים מקבלים תוקף ומעמד. פועל יוצא מכך הוא שבתחום זה ישנה חשיבות מיוחדת לזמנים.
17.כאן, החלטת יו"ר הוועדה לדחות את הבקשה למתן רשות ערעור לוועדה הארצית נמסרה לעותרים ביום 7.1.25 והעותרים הגישו את עתירתם לבית המשפט רק ביום 18.2.25, כשבין לבין התכנית פורסמה למתן תוקף ביום 12.1.25 והיא נכנסה לתוקף כעבור 14 יום, ביום 27.1.25.
18.כאמור, הסעד המבוקש בעתירה הינו ביטול התכנית. כניסת התכנית לתוקף לאחר פרסומה משנה את מעמד התכנית מתכנית בתהליך אישור לתכנית בעלת תוקף פורמאלי במעמד של חיקוק. בנסיבות בהן פרק הזמן שעמד לרשות העותרים מאז ההחלטה על דחיית הבקשה למתן רשות ערעור ועד לכניסת התכנית לתוקף איפשר הגשת עתירה והגשת בקשה להקפאת המצב ומניעת כניסת התכנית לתוקף, והעותרים לא הגישו בקשה להקפאת המצב והשתהו בהגשת העתירה עד לאחר כניסת התכנית לתוקף, יש ליתן לשיהוי בהגשת העתירה משקל משמעותי.
19.כניסת התכנית לתוקף משנה את המצב לא רק מהבחינה הפורמאלית של מעמד התכנית אלא גם מבחינת שיקולי "השיהוי הסובייקטיבי", שכן שינוי המעמד הפורמאלי של התכנית כרוך באפשרות של הסתמכות הציבור הרחב על המצב החדש, שבמקרה זה בו מדובר בתכנית רחבה המערבת נכסים רבים יש לתת לו משקל משמעותי.
20.נוכח התנהלות העותרים כאמור, שלא ניתן לה הסבר מניח את הדעת, השיהוי בהגשת העתירה על השלכותיו מצדיק דחיית העתירה.
מעשה עשוי
21."... מבחן הסף של מעשה עשוי שונה מקודמיו מבחינת הטעמים העומדים ביסודו. כאשר בית המשפט נמנע מלתת סעד בשל מעשה עשוי הוא עושה כן לא משום שקיימים טעמי מדיניות התומכים באי-הענקת הסעד, אלא משום שאין אפשרות לתת את הסעד הדרוש לעותר בשל שינוי בלתי הפיך בנסיבות החיצוניות האופפות את העניין שעליו נסבה העתירה. במלים אחרות, בית המשפט הדן בעתירה נמנע מלתת צו בנסיבות שבהן היא נסבה על הפרה שכבר הביאה להתגבשותו של מצב חדש, שאינו ניתן לשינוי." - דפנה ברק-ארז. "משפט מינהלי. משפט מינהלי דיוני. כרך ד' עמ' 395.
22.בענייננו, בעת הגשת העתירה התגבש כבר מצב חדש בהשוואה למצב שהיה בעת קבלת ההחלטה הנתקפת, שעם חלוף הזמן משמעותו הלכה והתעצמה. המצב החדש מתבטא הן בעצם שינוי מעמד התכנית עם אישורה – המביא בעקבותיו לצמצום עקרוני נוסף באפשרות התערבות בית המשפט בתכנית; והן באפשרות שצדדים שלישיים הסתמכו על אישור התכנית וביצעו מהלכים בהשפעתו, שביטול התכנית יפגע בהם. השינוי המהותי בנסיבות, כשלעצמו, מונע מתן הסעד המבוקש לעותרים מהטעם של מעשה עשוי.
23.הביקורת השיפוטית על החלטות מנהליות מצומצמת לכללי המשפט המנהלי. בהתאם לכך בית המשפט איננו מחליף את שיקול דעתו של הגורם שקיבל את ההחלטה וככלל נמנע מהתערבות בשיקול הדעת המהותי של הגורם המנהלי. כלל זה תקף ביתר שאת כשמדובר בביקורת על החלטות של גוף מקצועי בעל מומחיות נושאית מיוחדת דוגמת וועדות התכנון. (ראה למשל, עע"מ 2605/18 עיריית חיפה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה (28.7.2019); עע"מ 9311/11 רמי יובל נ' וועדת הערר לתכנון ובניה מחוז תל-אביב (12.2.2013); עע"מ 317/10 אהוד שפר נ' מורן סקאל יניב (23.8.2012).
24.תכנית שאושרה לאחר פרסום למתן תוקף הינה במעמד של חיקוק והתערבות בית המשפט בה, כל שכן ביטולה המלא, אפשרי רק בנסיבות יוצאות דופן ונדירות שענייננו איננו נכנס בגדרן.
"כידוע תכנית שפורסמה למתן תוקף כמוה "כדין", על כל המשמעויות הנלוות לכך. מזה נובע, שגם אם אין לדבר על שלילת סמכותו העקרונית של בית המשפט להתערב ולבטל במידת הצורך גם תוכנית שפרסומה, הרי שהוא יעשה כן רק במקרים מיוחדים וחריגים אשר יצדיקו זאת במכלול השיקולים והאיזונים. זאת יש לומר, בין השאר, משום שעם פרסומה הופכת התוכנית לנחלת הכלל ויכולים להסתמך עליה הן הצדדים להליך והן צדדי ג'. מדרך הטבע, רק מקום שבו הפגם שעליו יצביע העותר יהיה מובהק ובעל השלכות רציניות ו/או תוך סטייה ניכרת מכללי המשפט המנהלי, יהיה בית המשפט נכון להתערב ולבטל את התוכנית חרף פרסומה - ולהיפך. מקום שבו מדובר בפגם שאינו גדול ו/או שאינו שקול כנגד הפגיעה הפוטנציאלית מביטול תוכנית שפורסמה והפכה למעשה עשוי –לא ייטה בית המשפט לעתירה." - עתמ (ת"א) 41499-03-15 לודמילה בגדדי שבילי נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז ת"א (14.1.16).
וכן -
"נזכור עוד, כי תכנית מיתאר מקומית הינה "חיקוק" וכי פרסומה ברשומות הוא הפרסום המחייב... משמתפרסמת תכנית מיתאר ברשומות, נאחזת בה מיד החזקה הקבועה בסעיף 34א לפקודת הראיות [נוסח חדש], תשל"א-1971, ולפיה "דבר שפורסם ב'רשומות' חזקה שנעשה כראוי..." - ע"א 3213/97 נקר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה (31.8.99) .
וראה גם -
"משאושרה התכנית, ברור כי עסקינן במה שמכונה "מעשה עשוי". אין מתקבל על הדעת לגלגל לאחור את כל ההליכים לשלב שלפני אישור התכנית. המערערים לא עתרו לעיכוב ההליכים באשר לאישור התכנית. פתיחת השער עתה עלולה להביא לפגיעה באחרים, שהינם בעלי מקרקעין בתחום התכנית. משכך דין הערעור להידחות וכך מוחלט".- עע"מ 7759/06 יאסו ואח' נ' ועדת הערר מחוז ת"א (10.12.08).
25.בנסיבות מתאימות, טענות חזקות היורדות לשורשו של ענין או לעצם חוקיות ההליך או ההחלטה, יכולות להצדיק ביטול תכנית למרות קיומם של טעמים המצדיקים ברגיל את דחיית העתירה.
בענייננו, טענות העותרים על פגמים תהליכיים ומהותיים באישור התכנית אינן מבוססות דיין ובנסיבות אין בהן כדי לגבור על הנימוקים המצדיקים את דחיית העתירה. להלן אתייחס בתמצית לטענות המרכזיות של העותרים –
-
העותרים מלינים על הפערים הקיימים בתועלות שהתכנית מקנה לנכסים המיועדים לפינוי בינוי בהשוואה לנכסיהם המיועדים לשימור. אלא שהצגת הדברים בצורה זו מתעלמת ממהות התכנית, שבעיקרה נועדה כפי ששמה מעיד עליה ל"פינוי בינוי והתחדשות עירונית". מטבע הדברים מיזם של פינוי בינוי הוא בעל מאפיינים מיוחדים השונים בתכלית ממיזם של שימור ואין לצפות שהתנאים לכל אחד מהמיזמים יהיו דומים. כאן, כפי שהוסבר וכעולה גם מהחלטת יו"ר הוועדה בבקשה למתן רשות ערעור, המדובר למעשה בשני מתחמים שונים שכל אחד מהם מקבל במסגרת התכנית מענה תכנוני המתאים לו. יתרה מכך, נכסי המרכז המסחרי נהנים מתועלות ש"הולבשו" על תכנית הפינוי בינוי באופן המיטיב עם נכסי המרכז המסחרי, אשר לולי התכנית הן לא היו מתקבלות. בנסיבות אין אפוא יסוד לדרישת העותרים לחלוקה מאוזנת כביכול של התועלות הכלכליות הנובעות מהתכנית בין נכסיהם לנכסים המיועדים לפינוי בינוי. יוזכר שאיש לא מנע מהעותרים להגיש בעצמם הצעה לתב"ע עבור נכסיהם כראות עיניהם ומדברי ב"כ המדינה עולה כי אפשרות זו עדיין עומדת לעותרים.
-
טענת העותרים שהוראות השימור בתכנית נכללו בה שלא על יסוד תכנית שימור עירונית ועל כן יש לבטלן, נטענה ללא ביסוס משפטי הולם. ב"כ העותרים לא הציג הוראת דין או פסיקה המתנה הכללת הוראות שימור בתב"ע בקיומה של תכנית שימור עירונית כללית.
אין מניעה עקרונית להכללת הוראות שימור בתב"ע, כפי שנעשה במקרה זה. הוראות השימור הן חלק בלתי נפרד מהתכנית אשר אושרה כדין על כלל מרכיביה.
-
טענת העותרים בדבר ניגוד עניינים של האדריכל מר גיל מינסטר כבעל מניות במשיבה 2 וכמי שערך עבור העיריה את תכנית האב לרובע א' בעיר אשדוד, נטענה בצורה לאקונית, מעורפלת וחסרת פרטים מתבקשים, וללא הצגת ראיות כלשהן לביסוסה.
הפרחת טענה בומבסטית מסוג זה כבסיס כביכול לטענה של קבלת החלטה משיקולים זרים, באופן כה סתמי וחסר הינה מעשה בלתי ראוי. אם הטענה רצינית יש להציגה באופן בהיר ולבססה כנדרש, ואם אין בה ממש מוטב שלא להעלותה.
סיכום הדברים
26.במבט כולל נראה שהמדובר בתכנית מקיפה אשר הוגשה על ידי הוועדה המקומית לתכנון ובניה אשדוד, שתהליך גיבושה ואישורה מתנהל בגופי הרשות ובגופי התכנון מזה שנים. התכנית מתייחסת לשלל נושאים רלוונטים והיא גובתה ולוותה על ידי אנשי מקצוע מתאימים מתחומי התכנון, האדריכלות, התנועה, איכות הסביבה ועוד. תהליך אישור התכנית כלל שיתוף הציבור; הוגשו לתכנית התנגדויות אשר נדונו בפתיחות וחלקן התקבלו; דחיית ההתנגדויות שנדחו נומקה מקצועית באופן ענייני; אישור התכנית גובה בעמדות מקצועיות של גורמי המקצוע בוועדה המחוזית; והתהליך בכללו היה סדור וענייני.
27.סופו של דבר, העתירה חסרה צדדים מרכזיים שהם בעלי ענין מובהק בה. היא הוגשה בשיהוי בלתי מוצדק, לאחר שנסיבות חשובות הנוגעות לענין השתנו, ונוצר פוטנציאל לפגיעה משמעותית בציבור גדול, באופן שאיננו מאפשר החזרת הגלגל לאחור.
כל אחד מטעמים אלה מצדיק בפני עצמו את דחיית העתירה, כל שכן צירוף הטעמים יחד.
28.אשר על כן העתירה נדחית.
העותרים ישלמו ביחד ולחוד לכל אחת מהמשיבות הוצאות בסך 10,000 ₪. התשלום יבוצע בתוך 30 יום מהיום.
המזכירות תעביר את ההחלטה לצדדים.
ניתן היום, י"ח אב תשפ"ה, 12 אוגוסט 2025, בהעדר הצדדים.
