תלקון הנדסה בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית חיפה

1.המערערת, תלקון הנדסה בע"מ, היא הבעלים של מבנה המצוי בצומת הרחובות יפו וחיל הים בחיפה. המבנה מוזנח, הרוס בחלקו, ולא נעשה בו שימוש למגורים או מסחר במשך שנים רבות. בשל מצבו של הנכס, ועל פי סעיף 330 לפקודת העיריות [נוסח חדש], הופטרה המערערת החל משנת 2017 מתשלום ארנונה עירונית לעיריית חיפה.

2.אין חולק כי על קירותיו החיצוניים של המבנה הוצבו לפני שנים רבות שלטי פרסומות רחבי ידיים, אשר עוגנו למבנה בעזרת קונסטרוקציה מברזל.

בשנת 2022, ובשל התקנת השלטים, נדרשה המערערת לשלם לעירייה ארנונה עירונית בגין החזקתה במבנה. המערערת השיגה על דרישת התשלום ולאחר שהשגתה נדחתה, הגישה ערר לוועדת הערר העירונית לענייני ארנונה. ביום 15/8/2024 דחתה הוועדה את הערר שהוגש על ידי המערערת ועל החלטתה זו הוגש הערעור המונח להכרעתי. הערעור עוסק רק בחיוב הארנונה לשנת 2022.

3.השאלות העיקריות העומדות להכרעה הן האם העירייה מנועה מלבטל את הפטור שניתן והאם הצבת שלטי הפרסום על קירותיו החיצוניים של המבנה, עולה כדי שימוש במבנה, השולל את תנאי הפטור הקבוע בסעיף 330 לפקודת העיריות.

רקע

4.המערערת, חברת תלקון הנדסה בע"מ, רכשה בשנת 2017 את המבנה המצוי בצומת הרחובות יפו ודרך חיל הים בחיפה. מדובר במבנה מוזנח, שחלקו הרוס, ואשר היה מנותק מתשתיות מרכזיות כגון מים וביוב. עוד עולה כי בעבר שימש המבנה למסחר, אולם אין ראיה מתי ננטש ונעזב. עם רכישתו של המבנה פנתה המערערת לעירייה וביקשה לקבל פטור מתשלום ארנונה. הבקשה נסמכה על הוראת סעיף 330 לפקודת העיריות [נוסח חדש], שלפיו מחזיק בבניין שנהרס, או "[...] שניזוק במידה שאי אפשר לשבת בו, ואין יושבים בו [...]" יהיה פטור מתשלום ארנונה, בתנאים הקבועים בסעיף.

5.בעקבות תיקון 131 לפקודת העיריות מוגבל הפטור על פי סעיף 330 לפקודת העיריות לתקופה של 3 שנים מיום מסירת הודעתו של המחזיק לעירייה בדבר מצבו של הנכס (להלן: תקופת הפטור המלא). בתום תקופת הפטור המלא יחויב המחזיק בנכס במשך 5 שנים בתשלום ארנונה מופחת בהתאם לסכום המזערי הקבוע לסוג הנכס, ועל פי השימוש האחרון שנעשה בו (להלן: תקופת התשלום המופחת).

6.בשים לב להוראות אלו, נשלחה למערערת ביום 12/5/2020 הודעה כי תקופת הפטור המלא הסתיימה וכי עליה לשאת בתשלום מופחת של ארנונה לפי הסכום המזערי למשך 5 השנים הבאות (ראו נספח ד' לערר שהגישה המערערת לוועדה).

7.כעבור כשנתיים, ביום 8/2/2022, נשלחה למערערת הודעה ולפיה מבדיקה שנערכה על ידי העירייה מתברר כי המערערת עושה שימוש במבנה לצורך פרסום שלטי חוצות. בהודעה צוין כי שימוש זה מנוגד להודעת המערערת ולפיה הנכס ניזוק ונהרס במידה שאינה מאפשרת שימוש בו. בשים לב לאמור, הודיעה העירייה כי דרישתה מיום 12/5/2020 לחיוב הארנונה בשיעור מופחת בטלה החל מיום 1/1/2022, וכי על המערערת לשלם ארנונה בשיעור מלא על פי השימוש בנכס.

8.העירייה סיווגה את הנכס בסיווג "עסקים אחרים" ושלחה למערערת דרישת תשלום. בשנת 2022 נדרשה המערערת לשלם סך של 281,063 ₪ (להלן: דרישת התשלום, סומנה כנספח ב' לערר).

9.על דרישת התשלום הגישה המערערת השגה למנהל הארנונה (נספח ג' להודעת הערר). בהשגתה טענה המערערת כי מצבו של הנכס לא השתנה והוא עדיין לא ראוי לשימוש, כי הצבת השלטים אינה מהווה שימוש בנכס, וכי השלטים מצויים מחוץ ובמנותק מהנכס. החיבור היחיד לנכס, כך נטען, הוא בעיגון הקונסטרוקציה לקירות החיצוניים של המבנה. נטען כי שימוש חיצוני לבניין אינו מהווה שימוש בבניין, ועל כן המערערת זכאית ליהנות מההטבה בתשלום הקבועה בסעיף 330 לפקודה. לחילופין ביקשה המערערת לשנות את סיווג המבנה ולסווגן בהתאם לתעריף הנמוך ביותר של השימוש המותר בו.

מנהל הארנונה בעיריית חיפה דחה את השגת המערערת. בהחלטתו מיום 26/6/2022 (נספח ב' לתשובת מנהל הארנונה לערעור) צוין, כי זכאות לפטור לפי סעיף 330 לפקודת העיריות מחייבת "הוכחה בדבר אי שימוש בנכס לכל מטרה שהיא". לנוכח העובדה שבנכס נעשה שימוש לצרכי פרסום לא ניתן לבחון את חיובו לפי התעריף המופחת בהתאם לסעיף 330 לפקודה.

10.המערערת הגישה ערר על החלטת מנהל הארנונה לוועדת הערר (ערר 91/22) (חלק מנספח ב' לתשובה לערעור). בערר מטעמה טענה המערערת, בתמצית, כי לא נעשה ולא יכול להיעשות בנכס כל שימוש, למעט הצבת השילוט האמור. משלא נדרשה ממנה ארנונה בגין הצבת השילוט, יש לקבל את הערר. המערערת הוסיפה והדגישה שהשלט ניצב במקומו כבר לפני שנת 2017 וכי לא חל כל שינוי במצב הדברים העובדתי בשטח, וכי המשיב מנוע מלשנות את סיווג הנכס ולהטיל עליו ארנונה.

ועדת הערר החליטה לדחות את הערר (נספח 1 לערעור). ועדת הערר דחתה את טענת המערערת כי שלטי הפרסום הותקנו עוד לפני שנת 2017 ולפני שניתן לה הפטור המלא לפי סעיף 330 לפקודת העיריות. הוועדה קבעה כי הטענה לפיה השלטים הוצבו לפני 2017 לא נזכרה בהשגתה של המערערת, ועל כן אין לאפשר לה להעלות טענות שלא נטענו בהשגה. הוועדה ציינה כי מאחר שהטענה לא נזכרה בהשגה, לא ניתנה לעירייה הזדמנות להתייחס אליה ולהביא ראיותיה.

הוועדה דחתה גם את טענתה של המערערת שלפיה השלטים אינם מוצבים בנכס אלא בסמוך לו. הוועדה הפנתה לאישורי המהנדס שהוצגו על ידי המערערת עצמה, מהם עולה כי השלטים מוצבים על גבי קונסטרוקציה הצמודה למבנה ומהווה חלק מהנכס.

11.הוועדה קבעה גם כי הצבת השלטים על קירות המבנה מהווה שימוש בנכס השולל את זכותה של המערערת לקבלת פטור על פי סעיף 330 לפקודה. הוועדה הדגישה כי אין חולק ש"[...] העוררת עושה שימוש בנכס והיא מפיקה ממנו הנאה כלכלית בלתי מבוטלת" (סעיף 33 להחלטה). הוועדה הוסיפה כי כל שימוש בנכס שולל את תחולת הפטור לפי סעיף 330 לפקודה, והצבת שלטי הפרסום מהווה שימוש.

12.הוועדה דחתה גם את טענת המערערת לעניין סיווג הנכס לצרכי ארנונה. הוועדה קבעה כי את הנכס יש לסווג לפי השימוש האחרון שנעשה בו, ומאחר שבעבר שימש הנכס למסחר, סיווגו בסיווג "עסקים אחרים" נעשה כדין.

הערעור

13.על החלטת ועדת הערר הוגש הערעור המונח להכרעתי. המערערת חוזרת בערעור על טענותיה לפני ועדת הערר ומדגישה כי הצבת השלטים על קירות המבנה אינה בבחינת שימוש בנכס השולל את מתן הפטור. המערערת מדגישה כי המבנה עצמו אינו ראוי לשימוש, הוא מוזנח והרוס, אינו מחובר לתשתיות והוא בבחינת נכס "שאין יושבים בו" ו"שלא ניתן לשבת בו". המערערת שבה וטוענת כי לא נעשה בנכס כל שינוי מאז שנת 2017, ועל כן העירייה מנועה מלחזור בה מהקביעה כי הנכס נהרס וניזוק, ולכן המחזיק בו זכאי לפטור לפי סעיף 330 לפקודה.

המערערת טוענת גם כי שגתה הוועדה כאשר נמנעה מלהתערב בקביעת סיווג הנכס. נטען כי העירייה לא הוכיחה כי בעבר הנכס סווג כ"עסקים אחרים", ועל כן היה על הוועדה לקבוע שהנכס יסווג לפי השימוש שנעשה בו היום.

14.המשיבה מצדה מבקשת לדחות את הערעור ושבה וטוענת כי המערערת עושה שימוש בנכס, ועל כן אינה זכאית לפטור. המשיבה מדגישה כי המבנה אינו הרוס, שכן קירותיו משמשים להצבת השלטים. מאחר שהצבת השלטים נעשתה כדין בהתאם לאישורי מהנדס, ברי כי מדובר במבנה יציב העומד על מכונו. עוד נטען כי המבנה מחובר לתשתיות חשמל, המשמשות את השילוט. העירייה מדגישה כי כתנאי למתן פטור על פי סעיף 330 לפקודה, היה על המערערת להרים את הנטל כי מדובר במבנה שניזוק או נהרס. נטל זה לא הורם ודי בכך כדי לדחות את הערעור. המשיבה מבקשת לדחות גם את כל שאר טענותיה של המערערת, לרבות הטענות הדיוניות שהעלתה.

15.בדיון שנערך לפניי ביום 1/4/2025 חזרו הצדדים על טענותיהם. כן הובהר כי המערערת השכירה את קירות הנכס לצורך הצבת השלטים. עוד הובהר כי מדובר בשלט ברוחב של 32 מ' ובגובה של 6 מ' המקיף את המבנה כולו. עוד התברר כי לאחר החלטת ועדת הערר הוסרו השלטים, אם כי הקונסטרוקציה אליה חוברו השלטים נותרה על מקומה.

16.כטענה חלופית טען בא כוח המערערת כי ראוי לפצל את הנכס לחלקים ולחייב את המערערת רק בגין השימוש בקירות המבנה, שכן חלקיו הפנימיים של הנכס הרוסים ואינם בשימוש.

בסופו של הדיון ביקשו הצדדים שהות לנסות ולהגיע להבנות. לצערי ניסיונות ההסדר לא צלחו, ועל כן הגיעה עת הכרעה.

דיון והכרעה

17.כפי שיפורט להלן הגעתי למסקנה כי דין הערעור להתקבל. את הדיון אפתח במספר הערות כלליות על חיוב מחזיקים בנכס בארנונה עירונית, לאחר מכן אפרט את המסגרת המשפטית להענקת פטור לפי סעיף 330 לפקודת העיריות, ולבסוף אכריע בטענות העיקריות.

18.ארנונה המוטלת על בעלים ומחזיקים בתחומי הרשויות המקומיות היא מס שנועד לממן את הוצאותיהן של הרשויות ומהווה את המקור העיקרי לתקציב הרשויות. רשות מקומית אינה יכולה לפעול ללא תקציב ועל כן מחויבת היא לגבות "מס" ממי שנהנה מפעולתה. בע"א 1130/90 חברת מצות ישראל בע"מ נ' עיריית פתח תקוה, פ"ד מו(4) 778, 785 (1992) אומר בית המשפט כי [...] מטרתה העיקרית של הארנונה העירונית היא לאפשר מתן מכלול של שירותים לתושבי העיר [...].

השתתפות רחבה ושוויונית של כלל הנהנים משירותי הרשות הינה על כן מאבני היסוד של החקיקה בתחום המיסוי המוניציפאלי (ראו גם בג"צ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673, 685 (2001); בג"צ 4725/07 מרכז משען בע"מ נ' שר הפנים (7/8/2008); בג"צ 26/99 עיריית רחובות נ' שר הפנים, פ"ד נז(3) 97, 122 (2003); ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2) 433 (2000); עע"מ 4068/10 עיריית חולון נ' קר פרי בע"מ (20/12/2011)).

בע"א 1842/97 עיריית רמת גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נד(5) 15, 50 (2000), נאמר:

רשות מקומית מהווה מעין משק סגור להוצאות ולהכנסות, בוודאי כך במיזמים מיוחדים, שלעניינם נקבע במיוחד שהזורע בדמעה הוא אף שיקצור ברינה, שהנהנה הוא אף שיהא המממן. במשק סגור נקפיד ביתר על שוויון ועל צדק בהטלת חיובים ובהענקת זכויות, ולו משום שהקלה בחיוב המוטל על ראובן משמיעה מעצמה הכבדה - או הכבדה יחסית - של החיוב המוטל על שמעון, והענקת זכות-יתר ללוי שקולה כנגד גריעה - או גריעה יחסית - מזכותו של יהודה.

19.ויתור על חוב, מתן הנחה או פטור למחזיק בנכס כלשהו משמעו אפוא, הכבדת נטל המס על שאר המחזיקים בנכסים בשטחי הרשות. על כן, חזרו בתי המשפט וציינו כי כל ויתור, מתן הנחה או פטור מתשלום ארנונה חייבים להיות מעוגנים בדין ולהיעשות בזהירות רבה תוך איזון בין האינטרסים השונים. כך למשל בבג"צ 6741/99 הנ"ל אומר בית המשפט:

מתוך שתושבי הרשות המקומית כולם נהנים משירותיה של העירייה, הדעת נותנת כי הכול יחויבו אף בתשלום ארנונה על-פי אמות-מידה מסוימות שתיקבענה. אכן, פטור או הנחה כי יינתנו לתושב או לתושבים, יחייבו אותם פטור והנחה - על דרך העיקרון - אחת משתי אלה: הכבדת עולה של הארנונה על התושבים האחרים; קיצוץ בשירותים הניתנים לתושבים, גם לאלה הנושאים בעול הארנונה במלואה או יצירת גירעון כרוני בתקציבי העירייה.

(ראו גם בג"צ 4725/07 הנ"ל ובג"צ 26/99 הנ"ל עמ' 122).

20.ארנונה מוטלת על המחזיק בנכס. חובת התשלום אינה מותנית בהיקף ההנאה הישירה של המחזיק ואף אינה מותנית בשימוש בפועל בנכס. כך קובע המחוקק כי גם מי שמחזיק בנכס ריק מחויב בתשלום (למעט בתקופת פטור מוגבלת), אם כי סיווגו של הנכס לצרכי החיוב, עשוי להשתנות מקום שלא נעשה בו כל שימוש (בר"מ 991/16 אפריקה ישראל להשקעות בע"מ נ' בית ארלוזורוב חברה בע"מ (5/8/2018); עע"מ 8804/10 חלקה 6 בגוש 6950 בע"מ נ' עיריית תל אביב-יפו (4/9/2012)). הטעם בדבר הוא מתן תמריץ לבעלי נכסים לעשות בהם שימוש ולהימנע מהותרת נכסים ריקים. עוד נזכיר כי החובה בתשלום הארנונה אינה מותנית בכך שהמחזיק יעשה בנכס שימוש על פי ייעודו המקורי וגם אם השימוש שונה מהייעוד המחזיק יחויב בתשלום (ראו סעיף 8(א) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992; ע"א 7975/98 אחוזת ראשונים רובינשטיין שותפות רשומה נ' עיריית ראשון לציון (9/2/2003); בר"מ 5045/02 סלומון נ' מנהל הארנונה שליד עיריית חדרה, פ"ד נז(5) 302 (2003); עמ"נ (ת"א) 148/08 דחן בע"מ נ' עיריית פתח תקוה, פסקה 29 (9/6/2010); בקשת רשות ערעור על פסק הדין נמחקה בהמלצת בית המשפט בבר"ם 5291/10; עת"מ 1184/03 יאיר ש. שיווק בע"מ נ' עיריית חדרה, פסקאות 20-19 (8/3/2007)).

פטור לנכס שנהרס או ניזוק

21.מקרה מיוחד שבו נכס עומד ריק הוא מקרה שבו בשל מצבו של הנכס לא ניתן לעשות בו שימוש.סעיף 330 לפקודת העיריות עוסק בתשלומי ארנונה לנכס שניזוק או נהרס עד כי לא ניתן לעשות בו שימוש. סעיף 330 בנוסחו עד לשנת 2012 קבע:

נהרס בניין שמשתלמת עליו ארנונה לפי הוראת הפקודה או שניזוק במידה שאי אפשר לשבת בו ואין יושבים בו, ימסור מחזיק הבניין לעירייה הודעה על כך בכתב, ועם מסירת ההודעה לא יהיה חיוב בשיעורי ארנונה נוספים [...]

סעיף זה אפשר לפטור נכס מתשלום ללא מגבלת זמן ובכך להנציח את המצב הפיזי של הנכס. בשנת 2012 תוקן סעיף 330, ובין היתר צומצמה תקופת הפטור, וכך מורה הסעיף היום:

נהרס בנין שמשתלמת עליו ארנונה לפי הוראות הפקודה, או שניזוק במידה שאי אפשר לשבת בו, ואין יושבים בו, ימסור מחזיק הבנין לעיריה הודעה על כך בכתב, ויחולו הוראות אלה, כל עוד הבניין במצב של נכס הרוס או ניזוק –

(1)עם מסירת ההודעה לא יהיה חייב בשיעורי ארנונה נוספים בשלוש השנים שממועד מסירת ההודעה (להלן – תקופת הפטור הראשונה);

(2)חלפה תקופת הפטור הראשונה יהיה חייב בארנונה לגבי אותו בניין בחמש השנים שמתום אותה תקופה, בסכום המזערי בהתאם להוראות לפי סעיפים 8 ו-9 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992, הקבוע לסוג הנכס המתאים לבניין על פי השימוש האחרון שנעשה בבניין (בסעיף זה – תקופת התשלום);

(3)חלפה תקופת התשלום והבניין נותר במצב של נכס הרוס או ניזוק כאמור ימסור מחזיק הבניין לעירייה הודעה בכתב על כך ולא יהיה חייב בשיעורי ארנונה נוספים;

(4)התקופות כאמור בפסקאות (1) ו-(2) ייספרו בין ברציפות ובין במצטבר;

אין האמור גורע מחבותו של מחזיק בשיעורי הארנונה שהגיע זמן לפירעונם לפני מסירת ההודעה.

22.צמצום תקופת הפטור המלא נועד למנוע את הותרת הנכסים שנהרסו או ניזוקו ללא שינוי. הטלת חיוב מופחת בארנונה לאחר תקופת הפטור, נועדה לתמרץ את בעלי הנכסים לפעול להשלמת הבנייה או להריסה ולמנוע הותרת "שלדי" בניינים (ראו בר"מ 991/16 הנ"ל; עמ"נ (חיפה) 18972-10-19 טורנר נ' עיריית חיפה (20/11/2020) (בקשת רשות ערעור שהוגשה על פסק הדין נדחתה, בר"מ 9015/20 טורנר נ' עיריית חיפה (22/3/2021); בר"מ 3036/24 גלעד רוזה השקעות בע"מ- 29 אח' נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב (12/12/2024)).

23.על מנת שמחזיק בנכס יזכה בפטור מלא או חלקי על פי סעיף 330 יש לשכנע כי התקיימו שלושה תנאים; הנכס ניזוק או נהרס במידה שאי אפשר לשבת בו, כלומר תנאי שעניינו פוטנציאל השימוש; לא יושבים בנכס, דהיינו תנאי העוסק בפן העובדתי; ונמסרה הודעה בכתב לעירייה (להרחבה ראו בר"מ 5711/06 חברת המגרש המוצלח בע"מ נ' עיריית תל-אביב – יפו, מנהל הארנונה (30/12/2009)). כאן צריך להעיר, סעיף 330 לפקודה אינו משמשת בביטוי שימוש אלא בביטוי "ישיבה" בנכס. עם זאת מקובל להתייחס להוראת סעיף 330 לפקודה כעוסקת בכל שימוש ולאו דווקא בשימוש עניינו ישיבה בנכס עצמו (ראו בר"מ 42/12 עיריית הרצליה נ' חברת גב ים לקרקעות בע"מ, פסקה 12 (5/5/2013); עע"מ 8804/10 הנ"ל).

24.הנטל להוכחת תנאי הפטור מוטל על המחזיק. מרבית הדיונים בתחולת הוראות הפטור עסקו בסוגיית מצבו של הנכס, דהיינו בהוכחה כי הנכס "ניזוק במידה שאי אפשר לשבת בו" (ראו עמ"נ (ת"א) 29825-10-11 גלגלי הפלדה 6 בע"מ נ' מנהל הארנונה של עיריית הרצליה (18/12/2012); עמ"נ (חיפה) 13756-09-18 מלק נ' עיריית חדרה (24/12/2018); בקשת רשות ערעור על פסק הדין נדחתה, בר"מ 560/19 מלק נ' עיריית חדרה (12/5/2019)). צריך לזכור כי מצבו של נכס עשוי להשתנות מעת לעת. נכס שהיה תקין וראוי לשימוש עלול להינזק ומאידך, נכס הרוס עשוי לעבור שיפוץ והתאמה לשימוש מחודש. על כן, נדרשת הודעה בזמן אמת שתעמיד את הרשות המקומית בפני מצבו של הנכס בשנת המס מושא החיוב (ראו ה' רוסטוביץ ארנונה עירונית ספר ראשון 594 (מהדורה חמישית, 2001); עת"מ (מרכז) 65460-09-14 רביבו נ' עיריית יבנה (15/2/2015)).

25.חשוב להזכיר כי המבחן להערכת מצבו של הנכס, כפי שהובהר בבר"מ 5711/06 הנ"ל, הוא מבחן אובייקטיבי. אין די בכך שהמחזיק סבור כי הנכס אינו ניתן לשימוש, אין די בכך שהמחזיק חושש מהתנהגות השכנים או אחרים, ואין די בכך שהנכס אינו תואם את רצונותיו של המחזיק. יתרה מזאת, גם אם לא ניתן לעשות בנכס שימוש בהתאם לייעודו המקורי, על המחזיק לשכנע כי לא ניתן לעשות בו גם כל שימוש אחר. בבר"מ 5711/06 הנ"ל אומר בית המשפט:

ודוק: אין לומר כי כל בניין מוזנח הוא בהכרח בניין בלתי ראוי לשימוש, ומקובל עליי כי הנזק בו עוסק סעיף 330 הוא נזק משמעותי. לעניין מס שבח התעוררה כאמור השאלה מהי דירה המיועדת למגורים לפי טיבה. הפסיקה שעסקה בעניין קבעה כי "יש לבדוק את הדירה, כמות שהיא, לצורך מבחן זה, ולראות, אם היא מיועדת ועשויה לשמש בפועל למגורים מבחינה פיסית, דהיינו, מבחינת המבנה ומבחינת הימצאותם של מתקנים המצויים בדרך כלל בדירות מגורים והחיוניים לשם שימוש רגיל וסביר של הדיירים, כגון מתקני חשמל ומים, שירותים, מטבח וכיוצא באלה" (ע"א 668/82 כורש נ' מנהל מס שבח מקרקעין, פ"ד לט(2) 385, 388-387 (1985); כן ראו והשוו: ע"א 178/87 בטאט נ' מנהל מס שבח מקרקעין ת"א, פ"ד מג(1) 743 (1989); ע"א 607/72 מדור בהר שלום בע"מ נ' הממונה האזורי על מס רכוש וקרן פיצויים, המרכז, פ"ד כח(1) 480 (1974)). הפטור שלפי סעיף 330 מדבר על "בנין" ולאו דווקא על דירת מגורים. המונח "בנין" הוא מונח רחב יותר ואין הוא מוגבל אך למגורים. כפי שנקבע "המונח בנין הינו מונח רחב ביותר, הכולל מבני מגורים, משרדים, בתי עסק, בתי מלון וכדומה" (עע"ם 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות, פסקה 9 (17.7.2006)). על כן, גם אם בניין אינו ראוי לשימוש לצרכי מגורים אין לומר כי בהכרח יהנה הוא מפטור לפי סעיף 330. יתכן בניין שאינו ראוי לשימוש לצרכי מגורים אך ניתן להשתמש בו בהתחשב בדיני התכנון והבניה, למשל, לצרכי משרדים, מלאכה, תעשייה או כל סיווג אחר שהוא כדין לגבי הבניין. על כן, כדי להיכנס בגדרי הפטור שלפי סעיף 330 הבניין צריך להיות "ניזק במידה שאי אפשר לשבת בו" לכל סיווג חוקי שהוא לגבי הבניין.

26.בהליך הנוכחי אין חולק כי המערערת שלחה הודעה לעירייה כבר בשנת 2017 ועל כן התקיים התנאי השלישי. המחלוקת משתרעת רק על התקיימותם של שני התנאים הראשונים; כלומר - האם מצב הנכס בשנת 2022 היה כשל נכס שאי אפשר לשבת בו, והאם בפועל לא נעשה בו שימוש, כלומר כי "אין יושבים בו". נבחן את הטענות כסדרן.

מצבו של הנכס

27.המערערת רכשה את הנכס בשנת 2017, ושלחה הודעה לעירייה כי מדובר בנכס ניזוק. עוד ראינו כי העירייה קיבלה את הודעת המערערת ואישרה למערערת פטור מלא מתשלום ארנונה עבור הנכס לתקופה הראשונה, כלומר למשך 3 שנים מיום ההודעה. העירייה גם אישרה למערערת תשלום מופחת לתקופה השנייה (מכתב מיום 12/5/2020).

המערערת לא הציגה ראיות לגבי מצבו של הנכס בשנת 2017, ואף לא ראיות על מצבו בשנת 2022, אולם סבורני כי די בכך שהעירייה הכירה בהודעה משנת 2017 והעניקה למערערת פטור מלא וכי אישרה את התשלום המופחת בתקופה השנייה כדי לקבוע שהתקיים התנאי בדבר מצבו של הנכס. אין טענה, לא כל שכן ראייה, כי לאחר שנת 2017 נעשו שינויים בנכס עצמו, אין טענה כי בוצעו שיפוצים ושיפורים בבניין וברי כי הבניין עצמו נותר כפי שהיה בשנת 2017.

28.המערערת טוענת גם כי השלטים על קירות המבנה היו מותקנים גם בעת שניתן לה הפטור, כלומר עוד לפני שנת 2017. ועדת הערר דחתה טענה זו של המערערת כאשר ציינה, בפסקה 13 להחלטתה, כי הטענות לעניין התקנת השלטים לפני שנת 2017 לא נכללו בהשגה ו"[...] הן מהוות הרחבת חזית אסורה ואין לאפשר לעוררת לערוך "מקצה שיפורים" על טענותיה בהשגה". הוועדה הוסיפה כי לא ניתנה למשיב הזדמנות להתגונן מפני הטענה.

29.קביעה זו של ועדת הערר אינה יכולה לעמוד. כבר במכתב ההשגה ציינה המערערת כי "[...] לא אירע שום אירוע אשר יש בו כדי לשנות מסיווגו ככזה" (כנכס פטור - ר'.ס') (סעיף 1 להשגה). עוד ציינה כי דבר לא השתנה בנכס (סעיף 3 להשגה(.

30.יתרה מזאת, העירייה בתשובתה לערר הפנתה למסמכים שונים המעידים על כך כי השלטים הוצבו לפני שנת 2017. כן העירייה מפנה למסמך של המהנדסת רביצב נינל מיום 8/7/2012 המאשר את תקינותו ובטיחותו של השלט שהותקן על גבי המבנה. כן מפנה העירייה לאישור של החשמלאי דוידוב פנחס מיום 11/7/2012 המאשר את חיבורו התקין של השלט למערכת החשמל. מכתב נוסף שצורף על ידי העירייה הוא מכתבו של המהנדס פיסטול יעקב מיום 23/12/2012 שגם בו נרשם כי אין סכנה בטיחותית באופן התקנת השלט. אישור נוסף שצורף על ידי העירייה לגבי תקינותו של השלט הוא אישורו של המהנדס אלי בן נפתלי מיום 21/3/2016. כל אלו מלמדים כי השלטים הוצבו לפני שנת 2017.

31.מתשובת העירייה לערר עולה כי מסמכים אלו צורפו לבקשת חברת מגה מדיה לקבלת רישיון שילוט (נספח "א" לתשובה לערר). על מכתב הבקשה לרישיון אין תאריך, אולם ניתן להבין כי הוגש לפני שנת 2017.

32.בדיון שנערך לפני ועדת הערר ביום 20/9/2023 הדגיש בא כוחה של המערערת כי "השילוט הזה שם משנת 2012 או 2013, לפני שקנינו את הנכס הזה" (עמ' 2 שורה 18). באת כוח העירייה חזרה בדיון על טענתה כי מדובר בשימוש בבניין והפנתה שוב לאישורי המהנדס בדבר תקינות הקונסטרוקציה, אישורים שכאמור ניתנו לפני שנת 2017 (עמ' 12). משמע, גם בדיון אישרה העירייה כי מדובר בשלטים שהוצבו לפני שנת 2017.

33.באת כוח העירייה גם התייחסה מפורשות לטענה כי השילוט קדם לשנת 2017 והשיבה "אני לא יודעת מה בדקו קודם" (עמ' 16 שורה 16), וכאשר נטען לפניה כי אישורי המהנדס הם משנת 2012, השיבה "אני לא מכחישה את זה [...]" (שם שורה 25).

34.מכל אלו ניתן להסיק כי הטענה ולפיה השלטים הוצבו לפני שנת 2017 כלל לא הייתה במחלוקת. לא מדובר בטענה חדשה שעלתה רק בערר, אלא בטענות עובדתיות שלא היו במחלוקת ואף נדונו מפורשות בדיון לפני הוועדה.

35.נזכיר גם כי באת כוח העירייה טענה בהרחבה לפני ועדת הערר כי לעירייה סמכות לתקן טעויות ולשנות החלטתה. משמע, העירייה לא כפרה בטענה כי השילוט קדם לשנת 2017. בנסיבות אלו טעתה הוועדה כאשר קבעה כי טענת המערערת היא בבחינת "הרחבת חזית" או "מקצה שיפורים".

36.המסקנה מן האמור היא כי מבחינה עובדתית נקודת המוצא היא כי שלטי הפרסום הותקנו לפני שנת 2017, וכי בעת שניתן למערערת הפטור המלא על פי סעיף 330 לפקודה, ובעת שניתן לה האישור לתשלום המופחת בשנת 2020, היו השלטים מותקנים על המבנה. מכאן ברי כי בטרם משלוח הודעת הדרישה בשנת 2022 לא נעשה כל שינוי במבנה או בשימוש שנעשה בו.

37.מהאמור עולה כי העירייה הכירה בכך כי התקיימו התנאים הקבועים בסעיף 330 לפקודה, למתן פטור מלא בתקופה הראשונה ולהפחתה בתשלום בתקופה השנייה. מאחר שהשלטים היו מותקנים עוד לפני קבלת בקשת הפטור, מתחייבת גם המסקנה כי העירייה לא ראתה בהצבת שלטי הפרסום על הקירות כשימוש בבניין ויש לראות במתן הפטור כהחלטה של העירייה ולפיה התמלאו כל תנאי הפטור לפי סעיף 330 לפקודה.

38.בהודעת הדרישה ששלחה העירייה למערערת בשנת 2022 נאמר כי "[...] מבדיקה שנערכה על ידנו עולה כי נעשה שימוש בנכס שבהחזקתכם לצורך פרסום שלטי חוצות וזאת בניגוד להודעתכם בדבר היות הנכס הרוס ו/או ניזוק במידה שאי אפשר לעשות בו כל שימוש". מהודעה זו עולה לכאורה כי העירייה "גילתה" את הצבת שלטי הפרסום בסמוך למשלוח הדרישה. אין בהודעה כל התייחסות לכך ששלטים היו מוצבים על קירות הבניין שנים רבות קודם לכן, אין התייחסות לכך שהעירייה ידעה אודות הצבת השלטים, וכי העירייה לא ראתה בהצבת השלטים משום שימוש בנכס.

39.באת כוח העירייה טענה לפני ועדת הערר ובתשובתה לערעור כי העירייה, כמו של רשות מינהלית, רשאית לעיין מחדש בהחלטותיה ולשנותן. לטענתה, מקום בו הוענק פטור בשל טעות יש להעדיף את האינטרס הציבורי ולאפשר לעירייה לבטלו. באת כוח העירייה הדגישה כי העירייה נמנעה מביטול רטרואקטיבי של הפטור והסתפקה בחיובה של המערערת החל מתחילת שנת 2022.

40.אין חולק כי ככלל לרשות המינהלית סמכות לתקן החלטה שהתקבלה על ידה (ראו ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773 (2002); עע"מ 1164/04 עיריית הרצליה נ' יצחקי (5/12/2006); י' זמיר, הסמכות המינהלית – כרך ב', עמ' 1373 (2010)).

41.בעע"מ 1164/04 אומר בית המשפט כי "תיקון טעות מנהלית עשוי למנוע הפלייתו של אזרח שיצא נשכר מטעות כזו או אחרת של הרשות המנהלית, לעומת אזרחים שלא זכו "ליהנות" מהשגגה שנפלה בידה. הצורך בתיקון הטעות המינהלית נתמך על ידי האינטרס הציבורי שעניינו צדק חלוקתי והחשיבות הטמונה בהקפדה על ניצול כספי הציבור בדרך היעילה ביותר" (שם פסקה 8). עם זאת, בית המשפט מדגיש גם את השיקולים האחרים ובהם חשיבות השמירה על הוודאות המשפטית, במיוחד בענייני מס, החשיבות של התמריץ לרשויות השלטון לניהול יעיל והקפדה על הדין, והגנה על הסתמכותו של האזרח על ההחלטה המינהלית שהתקבלה בעניינו (שם פסקה 8 סיפא) (ראו גם עע"מ 4068/10 הנ"ל, פסקה 10).

42.האיזון הראוי בין האינטרסים המנוגדים אינו קבוע מראש והוא מותנה בנסיבותיו של כל מקרה. כך למשל יבחן בית המשפט האם הטעות נגרמה באשמת הרשות או באשמת הפרט; בית המשפט יבחן את משמעות התיקון על הקופה הציבורית מחד, ועל האזרח מנגד; בית המשפט יבחן עד כמה סמך האזרח על החלטתה המקורית של הרשות ושינה מצבו בעטיה, ועד כמה תיקון הטעות יגרום לו לנזק או להפסד; בית המשפט יבחן עד כמה חרגה ההחלטה המקורית מהוראות הדין, והאם ההחלטה מהווה חריגה מסמכות וכדומה (ע"א 433/80 נכסי י.ב.מ. ישראל בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, תל-אביב, פ"ד לז(1) 337 (1983); בג"צ 799/80 פנחס שללם נ' מינהל נפת פתח-תקווה משרד הפנים, פ"ד לו(1) 317, פסקה 9 (1981)).

43.באיזון בין השיקולים הנוגדים יש להביא בחשבון גם האם הנסיבות העובדתיות או המשפטיות השתנו באופן המצדיק את שינוי ההחלטה. כן יבחן בית המשפט את טיב ההחלטה, כגון האם יש בה משום סממנים מעין שיפוטיים או שמא מדובר בהחלטה טכנית וכדומה (ראו י' זמיר הנ"ל עמ' 1381 – 1382); ד' ברק ארז, משפט מינהלי, כרך א', 403 (2010); ע"א 975/97 הנ"ל; עע"מ 8595/17 חסן פלאח נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה - מחוז הצפון, פסקה 53 (20/8/2019)).

44.גם אם עומדת לרשות סמכות לעיין מחדש בהחלטותיה ולתקנן, הרי שהחלטה שכזו אינה ככל החלטה רגילה. רשות המבקשת לשנות ולתקן החלטה קודמת, במיוחד אם יש בה משום פגיעה בפרט שסמך על ההחלטה, מחויבת לשקול את כל השיקולים, לרבות את שיקוליו של הפרט ולאזן ביניהם. לעיתים תידרש הרשות גם לאפשר לפרט להשמיע את טענותיו בטרם מתן החלטה על תיקון ושינוי החלטה קודמת בעניינו (ראו י' זמיר הנ"ל, עמ' 1395 – 1396; בג"ץ 3379/03 מוסטקי ו-372 אח' נ' פרקליטות המדינה, פ"ד נח‏(‏3‏)‏ 865 ‏(‏2004‏)‏‏; עת"מ 49288-05-14 דרשן נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקווה ‏(13/7/2015‏)‏‏......).

כך בבג"צ 3406/91 בבלי, רו"ח נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מה(5) 001, פסקה 12 (1991), אומר בית המשפט:

אכן, כשם שתוקפה של ההחלטה הראשונה נמדדת במבחן הסבירות, כן נמדדת במבחן זה החלטה שנייה, המהווה חזרה מההחלטה הראשונה. כמובן, מערכת השיקולים הנלקחים בחשבון, ואשר העימות ביניהם יוצר את סבירותה או חוסר סבירותה של ההחלטה, שונה הוא בשני המקרים. טעם לשוני זה נעוץ בכך, שבמסגרת קבלת ההחלטה השנייה, בה חוזרת הרשות המינהלית מההחלטה הראשונה, עליה להתחשב בהחלטה הראשונה. אכן, החלטה זו יצרה מציאות נורמאטיבית חדשה, היא ביססה הסתמכות ולעתים אף שינוי מצב לרעה. שינוי בהחלטה זו עשוי לפגוע בציפיות סבירות. יש לשקול עניין זה במסגרת האיזון הכולל, הבוחן את סבירותה של ההחלטה השנייה. על-כן, יהיו בוודאי מקרים, בהם רשות לא תהא רשאית לקבל בדיעבד החלטה שרשאית הייתה לקבלה מראש. בין ה"מראש" לבין ה"בדיעבד" חלף זמן, התרחשו אירועים, נוצרה מציאות חדשה. כל אלה עשויים להפוך את ה"בדיעבד" לבלתי סביר, למרות שאילו נתקבל "מראש" היה הוא סביר בהחלט.

(ראו גם בג"צ 18225-06-25 גילון נ' ממשלת ישראל, פסקה 48 לפסק דינו של הנשיא עמית (14/12/2025); ע"א 3604/13 מנהל רשות המסים נ' אייזינגר, פסקאות 20 – 21 (10/5/2015)).

45.ולענייננו, כפי שראינו העירייה קיבלה את בקשת המערערת להענקת פטור מלא מתשלום ארנונה לפי סעיף 330 לפקודה החל משנת 2017 ולמתן הטבה והפחתת החיוב בתקופה השנייה שמשנת 2020.

לכאורה מקום שבו ניתנה לפרט הטבה שלא כדין רשאית הרשות לשוב ולבחון את החלטותיה ולהימנע מהענקת פטור או הטבה לנישום אחד, שמשמעותה הכבדה על שאר הנישומים. עם זאת, ראינו כי במשלוח הדרישה למערערת לא נימקה העירייה מדוע שינתה את עמדתה ומדוע הגיעה למסקנה החדשה כי הצבת השלטים מהווה שימוש במבנה, בעוד שבעבר סברה שאין בכך שימוש. העירייה לא ביקשה לשמוע את עמדתה של המערערת בטרם שינוי ההחלטה, לא ביררה מה תהיה השפעת ההחלטה, לא ביררה מה תהיה השפעת ההחלטה בדבר השינוי על המערערת, לא בדקה עד כמה הסתמכה המערערת על ההחלטה המקורית וכדומה. גם לאחר שהמערערת פנתה לעירייה והגישה השגה על הדרישה, לא ניתן על ידי העירייה הסבר מדוע הוחלט לשנות את החלטת העירייה ולראות בהצבת השלטים כשימוש השולל את הפטור (המלא או החלקי), לפי סעיף 330 לפקודה.

46.ראינו כי הנסיבות העובדתיות לא השתנו וכי השלטים מוצבים על קירות הבניין מזה שנים רבות. אין טענה כי המערערת הסתירה מידע מהעירייה או הציגה מצגי שווא, ואין טענה כי ניתנו פסקי דין חדשים בסוגיה, כי הדין השתנה, או כי התרחשו נסיבות אחרות כלשהן המצדיקות שינוי ההחלטה.

47.כאן ראוי לציין כי מטיעוני המערערת לפני ועדת הערר ניתן ללמוד כי המערערת הסתמכה על הפטור וכלכלה צעדיה בהתאם. כך בדיון לפני הוועדה (עמ' 7 –8 לפרוטוקול שצורף כנספח 6 לערעור) הבהיר מר ש' גבעתי, מנהל המערערת, כי סכום הארנונה המבוקש עולה על דמי השכירות השנתיים אותם גובה המערערת בשל הצבת השלטים על קירות הבניין. הוא הדגיש כי אם יחויב בארנונה יגרם לו הפסד והוא לא ימשיך בהשכרה. יתרה מזאת, ראינו גם כי לאחר שנדחה הערר והמערערת חויבה בארנונה, הוסרו השלטים ואינם ניצבים עוד על קירות הבניין.

ברי אם כן כי בהשכרת הבניין לצורך הצבת השלטים נסמכה המערערת על ההחלטה בדבר מתן הפטור.

48.העירייה מדגישה כי נמנעה מחיוב רטרואקטיבי וכי הסתפקה בחיוב החל מיום 1/1/2022. בכך אין מענה לטענת ההסתמכות, שהרי הדרישה נשלחה בחודש פברואר 2022 מבלי שקדמה לה כל הודעה או התראה. ההפסד שנגרם למערערת, כלומר ההפסד לשנת 2022, נותר בעינו.

49.ראוי גם להזכיר כי דרישת התשלום נשלחה בתקופה השנייה, כלומר בתקופת התשלום המופחת ולא בתקופת הפטור המלא. המשמעות התקציבית לעירייה היא על כן רק בין סכום הארנונה שבו חויבה המערערת בתקופה השנייה לבין סכום הארנונה לפי הסיווג של "עסקים אחרים" שבו חויבה בגדרה של הדרישה. מכאן צפוי היה כי העירייה במסגרת שיקוליה, תאזן בין הפגיעה החלקית בקופה הציבורית לבין הפגיעה במערערת שסמכה על החלטתה הראשונה של העירייה.

50.המסקנה היא כי דין דרישת העירייה לחייב את המערערת בתשלום ארנונה בשנת 2022 להתבטל, שכן העירייה לא ערכה את האיזון הנדרש ולא קיבלה החלטה עניינית ומנומקת על שינוי ההחלטה למתן הפטור לנכס.

51.בכך ניתן היה לסיים את הדיון אך לא אסיים מבלי להעיר מספר הערות בשאלה האם הצבת השלטים מהווה "שימוש" בנכס השולל את הפטור מבלי לקבוע מסמרות בדבר. העירייה בדרישת התשלום, או בכל החלטה אחרת, לא שינתה מעמדתה כי עסקינן בנכס הרוס או ניזוק, כאמור בסעיף 330 לפקודה, אלא הסתמכה רק על כך שנעשה בו שימוש בפועל. כפי שראינו, הפטור לפי סעיף 330 מותנה גם בפגיעה בפוטנציאל השימוש בנכס וגם בהיעדר שימוש בפועל.

52.אם נקבל את עמדת העירייה ולפיה הצבת שלטים על בנין ניזוק והרוס, מהווה שימוש, הרי שכמעט בכל מבנה הרוס ניתן יהיה למצוא פוטנציאל שימוש שכזה. די בכך שיישארו חלקי קיר של מבנה כדי להציב עליהם שלטים, או להתקין אנטנה או ציוד דומה, כדי לקבוע כי קיים פוטנציאל שימוש. העירייה אינה טוענת זאת אלא מבססת טענותיה רק על הוכחת שימוש בפועל.

53.ראינו כי שימוש בנכס השולל את הפטור אינו חייב להיות שימוש לתכליתו המקורית של הנכס ובלבד שיעשה בו שימוש כדין. בבר"מ 5711/06 הנ"ל ציין בית המשפט כי "יתכן בניין שאינו ראוי לשימוש לצרכי מגורים אך ניתן להשתמש בו בהתחשב בדיני התכנון והבניה, למשל, לצרכי משרדים, מלאכה, תעשייה או כל סיווג אחר שהוא כדין לגבי הבניין. על כן, כדי להיכנס בגדרי הפטור שלפיסעיף 330הבניין צריך להיות "ניזק במידה שאי אפשר לשבת בו" לכל סיווג חוקי שהוא לגבי הבניין" (שם פסקה 23). בית המשפט גם הוסיף "[...] השאלה היא אפוא האם ייתכן שבבניין "אין יושבים" אך קיים "שימוש" בקרקע" (פסקה 24). בית המשפט שם לא השיב לשאלה והדגיש כי "מעיון בתיקים שלפנינו מסתבר כי המשיבות לא טענו בעניין לא בפני ועדת הערר ולא בפני בית המשפט לענינים מינהליים ואף לא בכתבי הטענות שהוגשו לבית משפט זה. רק בדיון על פה הועלתה הטענה כאמור בלשון רפה. לפיכך אין מקום כי נדון בטענה כערכאה ראשונה וניתן להותירה בצריך עיון" (שם).

54.דומה שזו גם השאלה שלפנינו, האם ייתכן כי הבניין יסווג כבניין שניזוק או נהרס עד כי לא ניתן לשבת בו ואין יושבים בו, אך בכל זאת לשלול את הפטור מחמת שנעשה בו שימוש כבסיס להצבת שלטי פרסום. הכרה בהצבת שלטי פרסום על בניין ניזוק כשימוש השולל את הפטור עלולה לעורר שאלות משנה רבות כגון האם יש חשיבות לגודל השלט, האם רק שילוט המורכב על גבי קונסטרוקציה ייחשב כשימוש או שמא גם שילוט הצמוד לקיר, ומה לגבי ציור הפרסומת על גבי הקיר או הקרנת תמונה על גבי קיר באמצעות מקרן הניצב במקום סמוך, ועוד כהנה שאלות.

55.נזכיר כי בהלכה נשלל מבחן התועלת הכלכלית כמבחן להגדרת מבנה שניזוק או נהרס ונקבע כי המבחן הוא מבחן אובייקטיבי (בר"מ 5711/06 הנ"ל פסקה 26). אם כך יש לשאול האם במבחן האובייקטיבי הצבת שלט על גבי מבנה מהווה שימוש? לשאלה שכזו טרם ניתנה תשובה בפסיקת בתי המשפט ואיש לא הציג לפני מקרה דומה שבו הוטל חיוב בארנונה רק בשל הצבת שלט פרסום על מבנה ניזוק.

56.מבלי לקבוע מסמרות בדבר אעיר כי על פני הדברים בניין ניזוק או הרוס, על פי המבחן האובייקטיבי, שעל קירותיו הוצב שלט אינו בניין "שיושבים בו" והצבת השלטים על קירותיו החיצוניים אינה מהווה שימוש השולל את הפטור.

סוף דבר

57.בשים לב לאמור ומאחר שהגעתי למסקנה כי נפל פגם בהחלטת העירייה לשנות את עמדתה ולראות בהצבת השלטים כשימוש בבניין השולל את הפטור לפי סעיף 330 לפקודת העיריות מתחייבת המסקנה כי יש לקבל את הערעור ולבטל את חיובה של המערערת בתשלום הארנונה על פי הדרישה לשנת 2022. מסקנה זו מייתרת את הצורך להכריע בכל שאר השאלות שבמחלוקת ודי בהערותי שפורטו לעיל.

בנסיבות העניין אני מחייב את העירייה לשלם למערערת את הוצאות ההליך בסך 10,000 ₪.

ניתן היום, ו' שבט תשפ"ו, 24 ינואר 2026, בהעדר הצדדים.