עזה עיאט ואח' נ' משרד הפנים

פסק-דין

העתירה

1.לפניי עתירה מינהלית על החלטת ועדת ההשגה לזרים במשרד הפנים (להלן – ועדת ההשגה), מיום 24.6.13, לפיה נדחתה השגת העותרים נגד החלטת משרד הפנים לדחות בקשה לאיחוד משפחות שהגיש עותר 2 (להלן – העותר), שהִנו תושב ישראל, בעניינה של רעייתו, עותרת 2, תושבת אזור יהודה ושומרון (להלן – העותרת). הבקשה נדחתה על-ידי המשיב מחמת מניעה ביטחונית בעניינה של העותרת. המניעה הביטחונית נסמכת על כך שאחיה של העותרת, סאמר עיטא (להלן גם – האח), ובן זוגה של אחותה, אחמד בסיסי (להלן גם – הגיס), היו מעורבים בעבירות ביטחוניות חמורות, אשר בוצעו במסגרת פעילותם בארגון הג'יהאד האסלאמי, וכן על מידע חסוי שהוצג לבית-המשפט במהלך הדיון.

הרקע העובדתי

2.העותר, יליד 1970, הִנו אזרח ישראלי, והעותרת, ילידת 1983, היא תושבת האזור. השניים נישאו ביום 4.12.99 ולהם ארבעה ילדים, אזרחי ישראל. הבקשה שהגישו השניים לאיחוד משפחות נדחתה מטעמים ביטחוניים, אשר עיקרם יובאו להלן בפתח סקירת הרקע העובדתי.

3.אחיה של העותרת, סאמר עיטא, הורשע בשנת 2004 בבית-המשפט הצבאי בשומרון במסכת של עבירות ביטחוניות חמורות, אשר בראשן אחריות לעבירת ניסיון לגרימת מוות בכוונה, שיגור מחבל מתאבד על-ידי ארגון הג'יהאד האסלאמי לבית קפה "לונדון" בנתניה וגרימת פציעתם של 66 בני אדם. בצד אלו הורשע האח בעבירות ניסיון לגרימת מוות נוספת, שותפות לירי שבוצע לעבר כלי רכב ישראלי, וכן חברות בחוליה צבאית של ארגון הג'יהאד האסלאמי. ביום 24.5.04 נגזר עליו עונש של מאסר עולם. בנוסף, בחודש ספטמבר 2013 הוגש לבית-המשפט המחוזי בנצרת כתב-אישום נגד האח, אשר מיחס לו פעילות עדכנית הפוגעת בביטחון המדינה, שבוצעה על-ידו מתוככי בית הסוהר. מדובר בקשירת קשר עם אסיר נוסף להחדרת טלפונים סלולאריים לבית הסוהר גלבוע, שבו הם מוחזקים, תוך הסתייעות בסוהר – שלו יינתן שוחד כספי.

גיסה של העותרת, אחמד בסיסי, הורשע בשנת 2005 בבית-המשפט הצבאי בשומרון בשורה של עבירות חמורות נגד ביטחון המדינה. הוא הורשע, בין-היתר, בעבירות של סיוע לניסיון גרימת מוות בכוונה וקשירת קשר לגרימת מוות בכוונה. הלה תרם, במסגרת פעילותו בג'יהאד האסלאמי, תרומה ממשית להוצאתו אל הפועל ומימונו של הפיגוע האמור בנתניה. כן פעל כנושא תפקיד מרכזי בתוכנית שנרקמה לשם שילוח מחבלת מתאבדת נוספת לשטח ישראל, תוכנית אשר נגדעה באיבה בשל פעילות כוחות הביטחון. ביום 2.5.05 נגזר דינו של הגיס ל-25 שנות מאסר והוא עודנו מרצה את עונשו.

4.מכאן לסקירת ההליכים בבקשות שהגישו העותרים לאיחוד משפחות. ביום 11.10.01 הגיש העותר לראשונה בקשה לאיחוד משפחות עבור העותרת (בקשה 71/01). הבקשה נדחתה ביום 24.2.02 מטעמים ביטחוניים. בשנת 2004, בשיהוי של כשנתיים, הגישו העותרים עתירה לבית-המשפט הגבוה לצדק נגד ההחלטה האחרונה. בפסק-דין בבג"צ 1740/04, מיום 31.7.06, נדחתה העתירה. בהחלטתו לדחות את העתירה, ציין בית-המשפט העליון (מפי כב' הנשיא ברק): "נחה דעתנו כי דחיית בקשת העותרים לאיחוד משפחות מבוססת על תשתית ראייתית ראויה והיא עומדת באמות המידה הנדרשות. דחיית הבקשה באה למנוע סיכון קונקרטי לביטחון ולחיים, הנשקף מן העותרת 2 ומבני משפחתה מדרגה ראשונה. לקרוביה של העותרת 2 מיוחסת פעילות בטחונית חמורה. הסיכון הנשקף מהם לביטחון המדינה ולשלום הציבור הוא גדול מאוד. בנסיבות העניין, נוכח עוצמת הסיכון הביטחוני, יש הצדקה לסירוב לבקשה לאיחוד משפחות, הגם שכרוכה בה פגיעה בזכותם של העותר ושל ילדיהם של בני הזוג לחיי משפחה. שוכנענו, איפוא, כי לא נפל פגם בשיקול דעתו של שר הפנים בדחיית בקשתם של העותרים לאיחוד משפחות, באופן המצדיק את התערבותנו".

5.ביום 9.9.09, כשלוש שנים לאחד דחיית עתירתם של העותרים לבג"צ, הגיש העותר בקשה חדשה לאיחוד משפחות עם העותרת (בקשה 28/09). לנוכח המלצת גורמי הביטחון לדחות את הבקשה מטעמים ביטחוניים, הודיע המשיב לעותרים ביום 30.10.11 כי הוא שוקל לדחות את בקשתם, זאת מטעמים ביטחוניים עקב קשרי העותרת לאחיה ולגיסה, שהיו מעורבים בפיגועי טרור. בתגובה מיום 5.12.11, חלקו העותרים על קיומם של קשרים בין העותרת לבין אחיה וגיסה מאז מעצרם בגין מעורבותם בפיגועי טרור.

ביום 29.4.13 נשלחה לעותרים החלטה של ראש דסק צפון במשרד הפנים, לפיה, לאחר בחינת טיעוני העותרים אל מול העמדה העדכנית של גורמי הביטחון, הוחלט לדחות את הבקשה לאיחוד משפחות. על ההחלטה האמורה הגישו העותרים השגה לוועדת ההשגה לזרים (השגה 306/03). בהחלטה מפורטת ומנומקת מיום 24.6.13, דחתה הוועדה את ההשגה. מכאן העתירה.

המסגרת המשפטית

6.על-פי סעיף 1 לחוק הכניסה לישראל, הסמכות להענקת רישיון ישיבה בישראל למי שאינו אזרח ישראלי או בעל אשרת עולה או תעודת עולה, נתונה לשר הפנים או למי שהוסמך על-ידו. שיקול הדעת אשר ניתן לשר הפנים להפעלת סמכותו להענקת רישיונות ישיבה, הִנו שיקול דעת רחב, אשר נובע מאופי הסמכות (בג"צ 758/88 קנדל נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 505, 520 (1992)). מדיניותו רבת השנים של המשיב הִנה "שלא להעניק אשרות לישיבת קבע לזרים, אלא במקרים חריגים, שקיימים בהם שיקולים מיוחדים" (בג"צ 1689/94 הררי נ' שר הפנים, פ"ד נא(1) 15, 19 (1994)). לצורך כך, נקבעו קריטריונים מחמירים שבבסיסם עומדים שיקולים הומניטאריים כבדי משקל, וביניהם – הקניית מעמד לבן משפחה של תושב ישראל בהליך של איחוד משפחות. הקריטריונים בהליך זה מחייבים בדיקת כנות הקשר בין המזמין לבין המוזמן, מרכז חיים של המזמין בישראל וכן היעדר מניעה ביטחונית או פלילית. אמות מידה אלו נבחנות עם הגשת הבקשה ולאורך תקופת "ההליך המדורג" (בג"צ 3648/97 סמטקה נ' משרד הפנים, פ"ד נג(2) 728, 787 (1999)). הקריטריונים האמורים מותווים ב"נוהל הטיפול במתן מעמד לבן זוג זר הנשוי לתושב קבע".

7.במסגרת שיקול הדעת, על-פי חוק הכניסה לישראל, רשאי שר הפנים, ואף חייב, לשקול, בין-היתר, האם היענות לבקשה להענקת המעמד לבן המשפחה המוזמן, עלולה להעמיד בסיכון את ביטחון הציבור או אינטרסים חיוניים של המדינה. ב"נוהל הערות גורמים ובקשות לאיחוד משפחות" נקבע, כי חלק בלתי נפרד מהטיפול בבקשה לאיחוד משפחות כולל קבלת התייחסותם של גורמי הביטחון והמשטרה לבקשה, וחוות דעתם האם יהא באישור הבקשה משום יצירת סיכון לביטחון הציבור, לביטחון המדינה או לאינטרסים חיוניים שלה.

8.הסיכון לביטחון הציבור, שעלול להביא לדחיית בקשה לאיחוד משפחות, יכול לנבוע ממידע שקיים אודות זיקתו של המבקש עצמו לפעילות טרוריסטית או חתרנית נגד המדינה (בג"צ 3373/96 זעאתרה נ' שר הפנים (1996)). כמו-כן, מניעה מפני אישור הבקשה לאיחוד משפחות, עלולה לקום גם על-רקע סיכון עקיף הנובע מבני משפחתו הקרובים של מבקש ההיתר (בג"צ 7444/03 דקה נ' שר הפנים (22.2.10)). הסיכון בסיטואציה שכזו לביטחון הציבור נובע מחשש לסיוע, מדעת או שלא מדעת, שעלול לתת המוזמן השוהה בישראל לקרוב משפחתו מדרגה ראשונה, הזומם לבצע פעילות עוינת או חתרנית נגד המדינה (ראו: עת"מ (י-ם) 677/06 סבאח דיא נ' שר הפנים (4.11.06) בפִסקה 16 לפסק-הדין, ואסמכתאות המפורטות שם; עת"מ (י-ם) 17027-10-12 אימאן טהה נ' משרד הפנים (24.12.12); ועת"מ (י-ם) 21501-12-12 עטואן נ' משרד הפנים (27.1.13)).

9.הרציונל האמור אף קיבל ביטוי בסעיף 3ד לחוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה) (תיקון), התשס"ה-2005, שנתקבל בכנסת ביום 27.7.05. בחוק הוראת השעה נקבעה במפורש סמכותו של שר הפנים לסרב ליתן היתר שהייה בישראל לתושב האזור, אם נקבע בחוות דעת מאת גורמי הביטחון המוסמכים, כי תושב האזור או בן משפחתו עלולים להוות סיכון ביטחוני למדינת ישראל. בהקשר זה נפסק, כי חוק הוראת השעה הרחיב את סייג הסיכון הביטחוני גם על בני משפחה של המוזמן, וכי "במציאות הקיימת, נוכח הסכנות הביטחוניות הקשות עמן מתמודדת ישראל, גם סיכון ביטחוני הנשקף מבן משפחתו של תושב האזור, עשוי להקים בסיס לדחיית בקשה למעמד חוקי בישראל" (בג"ץ 2028/05 חסן אמארה נ' שר הפנים (10.7.06) בפִסקה 14).

תמצית טיעוני הצדדים

10.העותרים טוענים, כי המניעה הביטחונית שהייתה קיימת בעניינה של העותרת, ככל שהייתה קיימת בעבר, אינה קיימת עוד עם חלוף הזמן הרב מאז דחיית העתירה לבג"צ. עוד גורסים הם, כי מעורבותם של שניים מבני משפחת העותרת בעבירות חמורות אשר בוצעו לפני למעלה מעשור, אינה מקימה מניעה ביטחונית בעניינה של העותרת, שאין לה כל קשר ישיר או עקיף עמם, ואשר הצהירה כי היא מתנערת ממעשיהם החמורים. עוד ציינו העותרים, כי העותרת אינה מקיימת קשרים עם בני משפחתה, פרט להוריה. בנוסף טוענים העותרים, כי היה מקום ליתן בעניינם משקל יתר לעובדה שהם נשואים מזה כ-13 שנה והורים לארבעה ילדים, שכולם אזרחי המדינה, זאת בשים לב לכך שלא נשקף כל סיכון ביטחוני ישיר למבקשת, לטענתם.

11. המשיבים גורסים, כי אין להתערב בהחלטה בדבר דחיית הבקשה לאיחוד משפחות; שכן ההחלטה נתקבלה לאחר קבלת המידע הביטחוני, בחינת כל השיקולים הרלבנטיים, ועריכת איזון הולם בין זכותם של העותרים לחיי משפחה, לבין השיקולים הנוגעים לשמירה על ביטחון המדינה.

בחינת עמדתו של המשיב בעניינם של העותרים

12.בהסכמת הצדדים הוגש לעיוני, במעמד צד אחד, חומר מודיעיני חסוי שנערך על-ידי שירות הביטחון הכללי. במהלך הדיון הפומבי, חשפה ב"כ המשיבה שלושה פרטים מהחומר החסוי, הנוגעים לטיעוני ב"כ העותרים: האחד – כי במסגרת חקירת אחיה של העותרת, בנוגע לתכנון הפיגוע בקפה "לונדון" בנתניה, סיפר האח כי מתכנני הפיגוע חיפשו קשר משפחתי לבעלי תעודת זהות ישראלית, במטרה להשתמש בה כפלטפורמה לכניסה לישראל לצורך מימוש הפיגוע; השני – כי מעיון בחומר החסוי עולה שלעותרת ישנם קשרים עם בני משפחתה באזור, ולא רק עם הוריה; והשלישי – כי המידע הביטחוני בעניינם של אחי העותרת וגיסה הוא גם מתקופה המאוחרת למעצרם של השניים בשנת 2003.