השופט א' רובינשטיין:
העתירה
א. עתירה זו (שהוגשה ביום 5.4.09) מסבה עצמה על "מוסד" ותיק במערכת הממשל, שקנה לו שביתה מסוימת ובעייתית, והקרוי בעגה הפוליטית, ללא עיגון בדין, "סגן שר במעמד שר". על פי סעיף 11 להסכם הקואליציוני מיום ז' בניסן תשס"ט (1.4.09) בין הליכוד - מרכיב הממשלה - לבין סיעת יהדות התורה, ניתן ליהדות התורה בין השאר תפקיד של סגן שר במשרד הבריאות, וכך נאמר:
"ראש הממשלה יחזיק בתיק הבריאות במהלך כל הקדנציה. נציג יהדות התורה יכהן כסגן השר היחידי במשרד זה. ראש הממשלה יסמיך את סגן השר לפעול בשמו בכנסת ובמשרד הבריאות, בכל ענייני המשרד הנמצאים בתחום סמכותו וטיפולו. סגן השר כאמור אשר יכהן במשרד יוזמן להשתתף בישיבות הממשלה בהם נדונים נושאי משרד הבריאות ועניינים אחרים הנוגעים לענייני המשרד".
בעת הגשת העתירה לא אויש עדיין תפקיד סגן השר, אך עוד בטרם שמיעתה מונה חבר הכנסת הרב יעקב ליצמן לכהונה זו. לטענת העותרת, ההסתדרות הרפואית בישראל, איגודם המקצועי של הרופאים, שלדבריה משמשת היא גם פה לכל עובדי מערכת הבריאות וגם לחולים, ההחלטה שלא למנות "שר בריאות במשרה מלאה" במשרד הבריאות סותרת את חוק יסוד: הממשלה, ולמצער את תכליתו שלפיה בראש כל משרד יעמוד שר, ועל כן אינה חוקית, ותפקוד ראש הממשלה כשר הבריאות יהוה פיקציה. הסעד שנתבקש הוא מינוי שר בריאות במשרה מלאה תוך שינוי בהסכם הקואליציוני הנזכר, כך שימונה שר בריאות; העותרת הדגישה כי אין בפיה כל טענה לגבי זהות הסיעה שתחזיק בתיק או מי שיחזיק בו מטעמה.
ב. בעתירה נטען, בין השאר, כי מן ההסכם הקואליציוני עולה שראש הממשלה לא יתפקד בפועל כשר בריאות, ואילו סגן השר, בשל מוגבלות סמכויותיו הפוליטיות והסטטוטוריות, לא יוכל להעביר שינויים ורפורמות ולמלא כהלכה את התפקיד הנועד לשר, תוך שהאוצר ישתלט על הנעשה במשרד הבריאות. זאת, בשעה שבממשלה מצויים מספר שרים ללא משרד, ואילו מערכת הבריאות מצויה במשבר מחריף הדורש תוספת תקציב של מאות מיליוני שקלים.
ג. נמסר, כי באסיפת חרום שיזמה העותרת עם גורמים שונים מתחום הבריאות והרפואה, חתמו הללו על עצומה - אשר צורפה לעתירה - האומרת בין השאר, כי "מערכת הבריאות נמצאת על סף תהום בתחומים רבים וסובלת ממחסור אקוטי בתקציבים, והיא זקוקה להצלה מיידית; ברור כי רק לשר, על כל סמכויותיו, מוקנים הכלים המתאימים להתמודדות עם אתגרים קשים אלו".
ד. נטען, כי משרד הבריאות הוא השלישי בגודלו, בחשיבות ובתקציבו בין המשרדים, תקציבו בשנת 2008 עמד על 24.67 מיליארד ש"ח ומספר עובדי שירותי הבריאות על - 306,500 נפש. תוארו בפרטות תפקידי המשרד, באשר לחקיקת בריאות, תכנון, רישוי ובקרה, שירותי אשפוז, פיקוח בתחומי בריאות שונים ובראשם חוק ביטוח בריאות ממלכתי, תשנ"ד-1994, ארגון לשעת חרום, אשפוז סיעודי ועוד.
ה. נאמר כי על פי פסיקתו של בית משפט זה יש ליתן הגנה לזכויות כלכליות-חברתיות ובהן הזכות לבריאות, שהן חלק מכבוד האדם המעוגן בחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו.
ו. תוארו בפרטות מצוקת האשפוז בישראל והתפוסה הגבוהה של בתי החולים, מעבר ליכולות האשפוז - דבר המשפיע כנטען על זכויות המטופלים ואיכות הטיפול, ויוצר פגיעה כלכלית. נטען, כי תכנית שהוגשה לעניין זה טעונה עדיין מימוש. לכן יש צורך, כך נאמר, בטיפול במצוקת כוח אדם, בתקינה, באלימות נגד רופאים, בנושאי אי שויון במערכת הבריאות כעולה מהמלצות ועדה בעניין זה. נטען גם, כי המלצות "ועדת אמוראי" לבחינת הרפואה הציבורית ומעמד הרופא לא קוימו; דרוש איפוא שר להרים נטלים אלה.
ז. נוכח כל אלה, נטען כי בהיעדר שר, האוצר הוא שיכתיב למשרד הבריאות את כל ענייני התקציב, השכר ועוד. למאבק מטעם משרד הבריאות כדי שמקומו של תקציב הבריאות בסדרי העדיפויות יהא כראוי, והמשרד לא יפול קרבן להמשך מגמות של הפרטה בצורות שונות, יש צורך, כך נטען, בשר במשרה מלאה.
ח. פורטו סמכויות שר הבריאות לפי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, ובהן נושאי סל הבריאות למיניהם על פי סעיפים 6, 7, 8, 10 ו-20 לחוק ועוד. בהתאם לכל אלה, השר הוא הקובע את שייכלל בסל, ומוסמך לערוך בו שינויים ולאשר תכניות לשירותי בריאות נוספים, וכן עומד הוא בראש מועצת הבריאות (סעיפים 48 ו-52 לחוק); לשר סמכויות לפי חוק זכויות החולה, תשנ"ו-1996, פקודת הרופאים (נוסח חדש) תשל"ז-1976, פקודת בריאות העם וחוקים נוספים רבים.
ט. נאמר, כי על פי הדין מעמדם של סגני השרים, המוסדר בחוק יסוד: הממשלה וכן פורט בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, עניינו תפקידים ציבוריים ומינהליים ולא סטטוטוריים, ופעולת סגן השר מצומצמת לסיוע לשר ולהקלה עליו; ואף אם היקף התפקידים המוטל על סגן השר במשרד לא הוגבל, האחריות מוטלת על השר וסגן השר פועל מכוחו, אך "אינו פועל כשר, לא לענין אחד ולא לכל דבר"; אין לאצול לסגן השר סמכויות סטטוטוריות, ואין בידו ליטול חלק בישיבת הממשלה אלא באופן פסיבי בלבד, למעט בענייני משרדו. סוף דבר, נטען משפטית כי מינוי "סגן השר במעמד שר" הוא חריגה קיצונית ממתחם הסבירות, וכי ראש הממשלה יכול לכהן כשר רק במצבים "פתולוגיים"; כי נפגע במינוי זה עקרון אחריותה של הממשלה; וכי הסעיף בהסכם הקואליציוני שנזכר למעלה לעניין משרד הבריאות דינו בטלות בשל העדר חוקיות וסתירת תקנת הציבור.
י'. נטען - מה שהוברר כלא מדויק - כי ראש הממשלה לא הצהיר על עצמו כשר הבריאות ועל כן לא מונה שר בריאות. בהודעת עדכון לעתירה (מיום 16.4.08) נתבקש סעד נוסף, שעניינו פרסומים כי ח"כ יעקב ליצמן נכנס לתפקיד "סגן שר במעמד שר", ונתבקש להצהיר כי אין לתואר ותפקיד כאלה נפקות משפטית.
התשובה
י"א. בתגובת המדינה נטען, כי בהצגת הממשלה בכנסת נאמר שראש הממשלה יכהן, בין השאר, כשר הבריאות, והדבר אושר על-ידי 69 אל מול 45 חברי כנסת, ללא נמנעים (חמישה חברי כנסת לא השתתפו בהצבעה). ראש הממשלה והשרים הושבעו בהתאם. בהחלטת ממשלה מס' 17 מ- 6.4.09, שהודעה לכנסת באשר למינוי סגני שרים, אושר בין השאר מינוי "חבר הכנסת יעקב ליצמן לתפקיד סגן שר במשרד הבריאות, ממונה על-ידי ראש הממשלה, המכהן גם כשר הבריאות". בכך נדחתה הטענה כי ראש הממשלה לא הצהיר על עצמו כשר הבריאות.
י"ב. לשיטת המשיבים היה צורך לצרף את ח"כ ליצמן כמשיב לעתירה.
י"ג. מכל מקום נטען, כי הן על פי דין הן על פי הפרקטיקה הנוהגת, בידי ראש הממשלה למלא תפקידי שר שונים, ומינוי סגני שרים אינו מותנה בשאלה אם מעליהם שר שזה כל תפקידו, או ראש הממשלה המכהן גם כשר. כך נהג לא אחת, גם כשהמדובר בסיעת יהדות התורה או אגודת ישראל, בכנסות ובממשלות שונות. עוד נטען, כי ימולאו הוראות הדין באשר לתפקודו של סגן השר, בין בישיבות הממשלה ובין בכלל, אך אין מניעה כי סגן השר יטפל בכל ענייני משרד הבריאות, עם שראש הממשלה נושא באחריות לפעולות המשרד. עוד נאמר, כי שאלת מינוי השרים וסגני השרים היא שאלה פוליטית ולפיכך שיקול הדעת לגביה רחב, והביקורת השיפוטית מוגבלת למתחם מצומצם, מה גם שניתן אישור הכנסת למינוי השרים, ועל כן אין עילה להתערבות.
הדיון בפנינו